特殊情景下減稅降費政策的機制與效應研究

張鈞淼

【摘 ?要】課題組分析了2020年第一季度爆發的特殊事件對寧波上市企業經營狀況的影響，并基于國家及寧波地方出臺減稅降費政策實施效應視角，研探寧波市在特殊情況下的稅收風險應對策略。減稅降費會減少企業經營活動的現金流支出，增強抵御特殊事件沖擊的能力，進而穩定生產，保障政府的稅收來源。簡而言之，增值稅減免覆蓋面廣，減稅金額大;所得稅減免方式主要通過稅前抵扣，只針對某些特殊行業、特殊企業以及特殊項目進行，尚未在全行業推行;社保費減免力度要遠遠大于稅費。接著，課題組調研雅戈爾等6家寧波知名企業的繳費納稅現狀，從企業受惠維度評價減稅降費政策應對稅收風險的實施效果。最后，課題組統計杭州、青島、蘇州等城市稅收繳納狀況，橫向比較寧波與兄弟城市實施減稅降費政策以應對特殊事件沖擊政府稅收的情況。通過研究，課題組提出，要積極借鑒兄弟城市的經驗，優化頂層制度設計，平衡稅費減免構成，結合寧波產業結構特征出臺針對性政策，以此實現減稅降費增強企業防范短期風險、保障政府長期稅收來源的目標。

【關鍵詞】減稅降費;稅收風險;效應研究

一、緒論

（一）研究背景

2020年初，一個突如其來的特殊事件對中國經濟造成巨大沖擊，中國經濟正面臨復雜內外環境的挑戰，給宏觀經濟總需求和總供給造成損失，直接影響國民經濟的健康發展。根據國家統計局數據顯示，在2020年第一季度，我國的國內生產總值同比下降了約6.8%，有將近46萬家企業申請破產。浙江省在特殊情景的嚴重沖擊下，經濟也呈現下滑趨勢。在2020年第一季度，我省國內生產總值同比下降了約5.6%，一、二、三產業同步受到沖擊，同比分別下降了約0.7%、11.0%、1.5%，這是前所未有的下滑。

為了應對，國家出臺了針對性的財稅政策，加大了宏觀政策調節的力度、重視了對公共衛生領域的投入，著力于緩解企業經營困難以及人民就業問題。寧波市政府也順應國務院指示，并深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神特別是在我省考察時的重要講話精神，快速制定出“兩手硬、兩戰贏”的戰略部署，統籌推進特殊情景防控和經濟社會發展工作，出臺了一系列“有的放矢”的減稅降費政策，希望讓特殊事件對寧波經濟及社會發展的危害降到最低。

目前，寧波市減稅降費政策實施已有半年，其成效和問題非常需要反饋。

課題組認為，從一方面來說，特殊情景對經濟的負面影響肯定會引起稅收大幅減少，即產生稅收風險;另一方面，現階段針對特殊情景所進行的稅收政策調整，某種程度上也是稅收風險的體現，是這個特殊時期的稅收狀況的客觀反映。為此，課題組通過網上數據庫和實地調研獲取數據，認真梳理、客觀評價減稅降費政策施行現狀，并結合寧波市當前稅收減收和財政剛性支出增大的“緊平衡”現狀，基于減稅降費政策實施效應視角，客觀評判稅收風險狀況，最后提出應對稅收風險的建議。

（二）研究意義

項目的研究意義在于：①通過分析特殊情景期間浙江省寧波市減稅降費的實施現狀，評價減稅降費對恢復企業生產、實現經濟發展的效果，由此為下階段推行并優化政策以擴大戰果奠定基礎;②基于稅種、行業及企業規模等視角討論減稅降費的效應，為下階段政府結合具體特征、精準實施減稅降費以實現經濟持續穩步發展提供建議;③通過特殊情景期間的減稅降費舉措，為重大公共危機事件建立長效治理機制提供參考;④政府可以通過總結新冠特殊情景期間的臨時性減稅降費的執行情況，為制定系統性和永久性減稅降費政策積累經驗。

（三）研究方法

1.文獻研究法：從中國知網獲得文獻作為課題的研究理論，旨在厘清兩方面內容：①在特殊事件背景下政府推行減稅降費措施以期穩定經濟發展的理論依據;②減稅降費的內涵、目標、機制及評價方法等。

2.問卷調查法：通過調研浙江省代表性的企業，采用問卷調查法獲取案例調研企業的增值稅、所得稅、社保支出等數據，為從微觀的企業視角評價減稅減費政策成效打下數據基礎。

3.數理統計法：采用數理統計法分析調研數據和統計局、稅務局公開數據，通過時間序列、組內對比等得到減稅降費政策更為微觀的實施效果。

（四）理論依據

1.支持政府減稅降費促進經濟發展的理論體系：古典主義經濟學派、凱恩斯主義經濟學派和供給經濟學派都支持政府減稅降費可以增強市場活力，進而刺激企業投資和居民勞動力供給，最終實現經濟穩步增長的觀點。

2.減稅降費的內涵、目標與機制：減稅降費是指一國在現行稅費體稅收風險系框架下，為實現既定發展階段的特定調控目標，通過對具體稅費要素的優化調整或制度性重塑，調減納稅人特定稅費的負擔水平，提升稅費治理效能，最終實現降低納稅人實際稅費“痛感”效果的系統性政策操作。政府通過減稅降費降低企業經營成本，提高企業抵抗風險的能力，最終實現企業盈利與地區經濟增長的目標。

3.實施減稅降費的策略理論：總量與結構理論。政府推行減稅降費政策既要關注政策促進經濟發展的積極作用，又要考慮政策推行導致財政收入減少造成政府調節經濟能力下降的消極作用。另外，政府還需關注稅種、行業和規模等結構性因素對減稅降費政策實施效果的影響。

4.稅收風險內涵與應對方式：稅收風險是指在征稅過程中，由于制度方面的缺陷，或者政策、管理等方面的失誤，以及種種不可控制因素導致的稅源狀況惡化、稅收調節功能減弱、稅收增長乏力的概率。應對稅收風險，政府應該從稅收管理和稅源管理兩方面展開。科學有效的稅收管理必須盡量將有限的資源進行合理配置和充分利用，具體內容包括：稅收風險的目標規劃、分析識別、等級排序、應對處理以及績效評價。稅源管理是對企業的應納稅所得額進行管理，它是應對稅收風險的重要環節。在新冠肺炎特殊情景沖擊下，政府應對稅收風險主要是穩定企業應納稅所得額，而前提是保障企業穩定、有序的生產經營活動。

二、特殊情景階段浙江省寧波市減稅降費現狀分析

（一）減稅降費的整體實施情況1

寧波企業有三個顯著特點：①小規模民營企業數量眾多;②制造型企業占比相對較高;③外貿企業數量多。寧波企業因特殊事件的“閃電襲擊”而遭受了諸多不良沖擊。比如，在特殊情景防控期間，制造業企業面對防控要求和恢復生產需求的情況左支右絀，員工難以順利到位、原材料和物流受阻、發放員工工資困難、償還貸款壓力大、繳納社保及租金負擔重等諸多困境讓制造企業的經營舉步維艱;外貿企業面臨著舊訂單無法按時交貨，新訂單無法正常取得的困境。

在企業正常的生產經營受到嚴重影響下，政府常態化的稅收舉措難以為繼。為應對特殊事件造成的稅收風險，財政部、國家稅務總局及寧波市地方政府相繼出臺應對措施，規定納稅人在享受2019年普惠性、實質性減稅降費政策同時，還能享受本次的臨時優惠政策。據統計，僅2020年前6個月，寧波市已經實現新增減稅216億元，惠及納稅人25萬戶以上，其中：2020年以來特殊情景防控和復工復產相關新政方面的稅收減免12.8億元;實現新增減費（含社保費）112.99億元，惠及繳費人26萬戶以上，且受益戶數及減稅降費金額均呈遞增態勢。

（二）減稅降費的稅種影響

考慮到稅種對企業的影響及寧波市的產業特征，課題基于增值稅、企業所得稅和社保費視角分析減稅降費應對稅收風險的效果。

1.增值稅

增值稅屬于流轉稅，它在以制造業及外貿企業為支柱產業的寧波稅收來源占據較大的份額。因此，增值稅減免可以減少因經營活動帶來的的現金流支出，并提升企業的凈利潤，對于短期抵御特殊事件的沖擊、長期做大做強企業具有積極的作用。顯然，在特殊情景期間合理減輕企業的增值稅賦稅壓力有利于促進企業生產、保障政府穩定的稅收來源。

表1列出寧波部分與增值稅減免有關的項目，單“公共交通運輸服務、生活服務及居民必需生活物資服務”一項的免征增值稅就高達1億元，政策惠及的戶數超過10000戶，并且小規模納稅人的增值稅減免也高達1億元，享受政策的戶數為33281戶，戶均增值稅優惠額度高達3000元。由表1展示的數據可以得到，寧波的增值稅減免實施效應有兩個特點：覆蓋面非常廣，減稅金額非常大。

2.企業所得稅

企業所得稅的本質是切割企業的部分經營利潤歸屬政府，故特殊情景期間企業所得稅賦稅壓力會直接影響凈利潤、未分配利潤和現金規模。若企業繳納的所得稅較少，那么留存的利潤和現金就會增加，這勢必增強企業應對特殊事件沖擊的能力，保障企業特殊情景環境下的生產經營，最終鞏固政府的稅收來源。

表2統計了和企業所得稅有關的部分條款，我們發現，政府當前所得稅減免手段主要通過稅前抵扣方式，即通過增加企業經營成本而下調經營利潤實現的。就本表列示的優惠金額和享受戶數而言，當前所得稅減免僅僅針對某些特殊行業、特殊企業以及特殊項目進行，尚未在全行業推行。故下階段國家或地方政府還能在企業所得稅上挖掘稅費減免的空間和思路。

3.社保費繳納

社會保險費（下文簡稱“社保費”）是社會保險基金的最主要來源。參照《中華人民共和國社會保險法》第十條規定，用人單位必須為職工繳納基本社會保險，具體包括：養老、失業、工傷和養老等。減少企業社保費支出能夠保障特殊情景期間企業的生產經營活動，有利于企業短期內應對特殊情景沖擊，長期內持續發展以創造政府稅收。

國家和寧波市地方實施了階段性減免企業社會保險費政策，內容包括：①基本醫療保險：除機關事業單位以外企業的基本醫療保險單位繳費部分均可以享受減半征收政策，政策執行時間自2020年2月至6月（費款所屬時期，下同），共計五個月;②基本養老、失業、工傷保險：除機關事業單位不得享受減免之外，其他企業需區分不同規模類型，享受不同的減免政策。具體而言：中小微企業三項保險的單位繳費部分執行免征政策，政策執行自2020年2月至6月，共計五個月;大型企業三項保險的單位繳費部分執行減半征收政策，政策執行自2020年2月至4月，共計三個月。就該政策而言，中小微型企業全年社保繳納額度節省近40%，大型企業全年節省社會繳納額度近20%，這增加了企業的經營利潤和現金流。表3報告寧波企業的社保費減免情況。我們發現，僅“減免基本醫療保險”一項，減免金額便高達16億元，而減免企業養老、失業、工傷保險單位繳費部分更是達到了61億元，僅這兩項減費之和為76.76億元，達到寧波同期稅收總額的5%2。由此可見，社保費用減免力度巨大，其對于應對稅收風險的作用亦是極大的。

4.其他費用

除企業依法應繳納的社保費外，政府還減免其他相關費用。例如，減免高速公路通行費近2個億3;減免進出口貨物港口建設費8000萬元;減免中小微型企業的國有資產類經營用房租金821萬元等。高速通行費和港口貨物建設費減免定向扶持了外貿行業和物流行業，中小微型企業的國有資產類經營用房租金減免扶持了中小微型企業和初創型企業。該部分稅費減免最終成為企業應對特殊情景的資源，進而對恢復企業生產，維持業績增長發揮重要作用。表4列舉寧波市政府降費的部分措施。

通過上述分析，課題組發現，在特殊事件爆發后的前5個月，政府出臺了種類繁多的減稅降費文件，在增值稅、企業所得稅、社保費等方面確實向企業讓渡優惠。

然后，課題組選擇雅戈爾等6家寧波知名企業展開調研，基于企業視角分析減稅降費政策對企業所得稅和社保費的具體影響，進而推斷減稅降費增強寧波企業對抗新冠特殊情景的作用，為特殊情景期間政府應對稅收風險提供借鑒。課題組分兩步進行研究，首先，構建評價指標：①所得稅稅賦指標（企業繳納所得稅與主營業務收入之比）;②社保費繳費指標（社保費繳納總額與主營業務收入之比），上述指標越大，意味企業主營業務收入需承擔的所得稅和社保費額度越多，即企業繳費稅賦負擔越重;其次，對調研企業2019年和2020年的納稅數據進行統計。圖1和圖2分別為所得稅和社保費繳納百分比圖，藍色柱狀代表2019年第一季度數據，紅色柱狀為2020年第一季度數據。整體而言，2020年的所得稅和社保費占比均有明顯的下降，說明減稅降費給企業帶來所得稅和社保費優惠。從絕對值上看，雅戈爾、萬華化學和太平鳥的所得稅稅賦下降超過1個百分點，就相對值而言，萬華化學和太平鳥的降幅超過60%。同理，雅戈爾、中國石化和太平鳥在社保費絕對值下降較多，且所有企業的社保費繳納降幅均超過30%。這說明減稅降費確實減輕特殊情景期間企業的稅費壓力，發揮恢復企業生產，鞏固政府稅源的作用。

在接下來的研究中，課題組將圍繞減稅進行探索。理由有兩點：①數據支持問題，課題組無法獲取分行業和分規模的社保費繳納數據;②降費的受眾普遍性，例如，社保費優惠比率受行業和規模的影響較小等。

（四）減稅降費的規模影響

眾所周知，浙江素有“小狗經濟”的美譽，寧波更是以中小微型民營企業為主體，因此課題組選擇企業規模角度分析減稅降費應對稅收風險的效果。首先，課題組以政府統計口徑標準將寧波企業分三類：大型、中型和小微型;接著分別統計三類企業2019年和2020年前5個月的納稅情況，圖3列示具體情況。就整體而言，2020年1月至5月寧波收繳各類稅費總和1307億元，較去年同期減少103億，占比7%，說明減稅降費確實降低特殊情景期間企業的稅賦壓力。分企業規模統計發現，減稅政策的作用主要體現在大型企業，而中型企業和小微型企業的減稅效果不明顯。因此，政府下階段應針對中小微型企業出臺稅收優惠政策，以此提高中小微企業應對特殊情景的能力，最終保障政府稅收來源。

（五）減稅降費的行業影響

課題組基于寧波產業特征視角分析減稅降費的實施效果。制造業和外貿服務業是寧波經濟的兩大支柱產業，不僅產值占比高，而且帶動寧波的就業，因此，這兩個行業在新冠肺炎特殊情景下的表現直接關系到寧波政府的稅收收入。圖4勾勒制造業和外貿服務業2019年和2020年前5個月的納稅情況。我們發現，2020年1至5月寧波制造業貢獻稅收587億元，2019年同期為670億，說明特殊事件爆發的5個月，寧波制造業的納稅總額減少近100億，占比12.38%，說明寧波市的減稅政策已經在制造業企業內發揮作用，減免的稅費會用與企業生產經營活動，發揮增強企業應對特殊事件能力，提供企業持續發展動力，最終鞏固政府的稅收來源。反觀外貿服務業，2019和2020年1至5月的納稅額基本持平（注：2020年為136億;2019年為130億），說明外貿服務業的減稅政策實施效果尚不明顯，下階段政府應出臺稅收優惠政策扶持外貿服務行業企業。

綜合以上分析，課題組基本得出如下結論：①減稅降費政策確實發揮了降低企業稅費負擔的作用;②減稅降費政策對大型企業和制造型企業效應更明顯;③在亟需扶持的中小微型企業和外貿企業中，減稅降費的效應尚未顯現，政府下階段的扶持政策應多關注他們。

三、特殊情景階段同省份及其他省份城市減稅降費現狀分析

課題組將比較寧波與同省份及其他省份兄弟城市實施減稅降費應對稅收風險的效果。首先，課題組選擇蘇州、杭州、青島作為對比城市，并參考國家數據作為基準。杭州與寧波是浙江省經濟強市、青島與寧波同為計劃單列市且經濟體量相近，蘇州是國內經濟最強的地級市，故上述城市實施減稅降費鞏固稅基的經驗于寧波有較強的參考價值。鑒于寧波和青島尚未披露2020年第二季度的納稅數據，課題組選擇第一季度數據進行橫向比較研究。此外，課題組無法直接獲取杭州、青島等城市的繳稅基礎數據，為排除外部經濟沖擊和城市經濟總量等因素對政府稅收的影響，課題組用城市GDP平減各城市稅收數據。在該部分，課題組重點分析了上述城市的納稅總額、增值稅和企業所得稅。

（一）納稅總額

首先，課題組基于納稅總額視角展開研究。課題組將構建納稅總額變動比例4刻畫特殊情景期間不同城市實施減稅降費應對稅收風險的效果。我們發現，國家第一季度納稅總額由2019年的46706億元下降到2020年的39029億元，下降幅度達16%。寧波、青島、杭州和蘇州等城市的納稅總額均出現一定程度的下降，其中，寧波降幅9.2%，青島降幅19.2%，蘇州降幅7.53%，杭州下降接近7%。由此可知，寧波在特殊情景期間的納稅總額降幅比全國均值低7個百分點，即以全國平均水平為依據，寧波尚有近7個點的減稅空間。寧波的減稅幅度要高于杭州和蘇州，說明寧波減稅降費政策的執行力度相對較大，但低于同為計劃單列市的青島。

（二）增值稅

然后課題組基于增值稅視角展開研究。由圖6可知，無論在國家，還是選定的城市層面，2020年第一季度增值稅均出現了負增長。其中，國家第一季度增值稅納稅總額由2019年的19601億元下降到2020年的14977億元，降幅近25%;寧波增值稅由2019年的379億元下降到2020年的306億元，降幅近20%，但與全國平均水平相比仍有近5個點的差距;與寧波同為計劃單列市的青島增值稅降幅超過22%，比寧波高3個百分點，杭州降幅最小，約為10%。

（三）企業所得稅

最后，課題組基于企業所得稅視角展開研究。我們發現，特殊情景期間，全國企業所得稅的降幅均值在12%左右，青島和杭州的降幅均高于15%，而寧波與蘇州的降幅卻接近2%。

綜上所述，相比于杭州，寧波的所得稅降幅相對較低，而納稅總額和增值稅相對較高，這可能和杭州互聯網行業在特殊情景期間較高的利潤有關;相比于青島，寧波的納稅總額、增值稅和所得稅減稅幅度均較低，這可能和青島更為嚴峻的經濟下行壓力有關。綜上所述，寧波在納稅總額、增值稅和所得稅方面減稅幅度低于國家平均水平，說明：①寧波稅收風險相對于兄弟城市，尚處于較低水平;②寧波尚存繼續減稅以應對經濟下行導致稅收風險的空間。

四、優化減稅降費政策的對策建議

當前特殊情景引發的稅收風險也是經濟風險的全面反映。應對特殊情景不利影響而出臺的減稅降費政策既是經濟實際發展狀況對稅費的客觀要求，又是消除特殊情景負面影響、扶持經濟向好發展和涵養稅源的正確應對舉措。為進一步降低稅收風險，政府需要在稅收政策、經濟結構轉型、借鑒相關兄弟城市經驗以及等方面，采取以下建議和措施：

（一）合理運用稅費優惠措施，促進實體經濟健康發展

為應對特殊情景出臺稅收優惠措施，既是經濟實際發展的客觀要求，也是消除特殊情景負面影響、支持經濟、節約稅源的正確舉措。在對企業實施稅收優惠時，政府既要考慮稅收優惠對保護企業稅源的積極作用，又要注意該政策在短期內減少政府稅收收入，此外，政府會關注不同層次的減稅政策可能會疊加、層層超重等問題，這些都有可能形成稅收風險。積極創新稅收模式。根據企業規模和行業的不同，可以采取稅前繳納、延期繳納、減稅、免稅等多種形式的稅收，靈活利用好政策。在減稅目標的選擇上，要重點扶持受特殊情景嚴重影響的并且在寧波經濟發展中發揮重要作用的企業。以寧波制造業和外貿服務業兩大支柱產業為基礎，制定財稅政策，精準促進實體經濟健康發展。

（二）針對性實施政策，引導產業結構轉型升級

減稅降費應順應制造業向智能制造轉型升級的契機，以支持小微企業發展和外貿服務企業內涵轉型為目標。既要解決企業眼前的生存問題，又要立足于寧波經濟的長遠發展。通過實施稅收優惠措施，重點扶持一批新型智能制造企業，提高制造企業的科技含量和品牌附加值。要注意稅收優惠對小微企業和外貿服務企業的影響，確保政策與寧波市特殊的產業結構相適應，最大限度地發揮促進經濟發展的作用。總之，政府應該避免“一刀切式”的減稅降費，而是要有針對性，最大限度發揮減稅降費對增強企業抗疫能力的積極作用。

（三）積極借鑒兄弟城市，發揮政府政策效應

借鑒杭州、蘇州、青島等兄弟城市的減稅降費經驗，結合城市產業特點推行減稅降費政策，平衡減稅降費的普惠性和針對性，科學選擇精準設計減稅降費對象，防止企業鉆政策漏洞和“搭便車”的行為。在出臺減稅降費政策時，既要向內注重結合自身經濟發展特征和優勢，又要向外積極借鑒好的經驗和做法。在理順政府與市場關系的基礎上，進一步擴大政府投資，優化公共服務，升級公共產品，并設法搭建各種平臺，助力企業發展。此外，政府還要牢牢把握政策門檻，建立有效的退出機制，防止減稅降費成為稅收流失的通道。政府要以科學測算減稅降費空間為基礎，適當提高普惠性的減稅幅度，同時控制財政支出規模，量入為出，避免減稅降費導致財政的過度赤字。

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項目編號：本論文由浙江省一般科研項目資助及課題名稱是《特殊情景情景下減稅降費政策的機制與效應研究：以浙江省寧波市為例 》立項批準號（Y202045671 ）成果

注釋：

①納稅額是稅率與應納稅所得額的乘積。通常而言，經濟發展（GDP增加）會增加企業應納稅所得額，即應納稅所得額與GDP存在正向相關關系。課題研究無法獲得具體應納稅所得額，故采用GDP進行平減剔除經濟下行的影響

②寧波市2020年第一季度稅收總額833億元，通過直線平均取5個月的稅收為基礎計算得到。

③高速通行費減免對象不僅涉及企業，同時也涉及個人，為了統計方便，課題組僅僅考慮了企業。

④納稅總額變動比例=（2020年第一季度稅收額度 - 2019年第一季度稅收總額）/ 2019年第一季度稅收總額

（作者單位：寧波大學）