加強畜牧獸醫隊伍建設 促進畜牧業大發展

趙艷會

中國管理科學研究院咨詢部工程技術課題管理委員會課題

一、選題的依據

我國對農業產業結構的調整不斷深入，畜牧業在農業產業結構中所占的比重不斷加大，畜牧獸醫人員迎來了新的機遇與挑戰。雖然畜牧業的發展能夠為畜牧獸醫人員帶來機遇，但是畜禽疫病的不斷出現，甚至大規模爆發，都嚴重影響了畜牧業經濟效益的提升。為了保障畜牧業的穩定、健康發展，加強畜牧獸醫隊伍的建設顯得尤為重要。畜牧獸醫隊伍的建設對促進畜牧業的發展和畜牧業經濟水平的提高都具有十分重要的意義。

（一）畜牧獸醫隊伍建設的經費不足

制約著畜牧獸醫隊伍建設的主要條件就是隊伍建設所需經費不足的問題，而這方面問題的產生主要分為以下2點：我國政府撥出的農業建設經費在使用過程中不盡合理，很多地區著重發展農業的信息化、自動化水平，沒有給予畜牧業以足夠的重視，所以在畜牧獸醫隊伍的建設過程中缺乏一定的經費支持;很多的畜牧獸醫部門在畜牧獸醫隊伍的建設過程中，從不考慮隊伍建設的實際情況，一味的追求政績，白白的浪費了建設過程中所需的資金，最終導致經費的不足。

（二）畜牧獸醫隊伍缺乏科學的管理體制

我國政府從來沒有嚴格的規定畜牧獸醫行業到底屬于哪一個行政部門，所以各個階級的畜牧獸醫隊伍都是由當地政府自由劃分到某一行政部門中，致使畜牧獸醫隊伍沒有直接的上級領導對其進行管理，進而出現畜牧獸醫隊伍責任分配不合理、工作效率低的現象。管理體制的缺乏，會導致畜牧獸醫人員的工作積極性不強，還容易出現資源浪費的問題，不利于畜牧獸醫隊伍的建設。

（三）缺乏專業強、素質高的獸醫人才

現有的畜牧獸醫人員在專業知識和職業素質方面都沒有得到過正規的培訓，相關知識技能不能得到有效的更新;教育方面上的問題，大多數的專業院校，醫學專業成為熱門專業，但是獸醫專業的畢業人數卻逐年下降，在人才培養和提供上沒有很好的基礎作為支撐是畜牧獸醫隊伍建設的一大阻礙。

（四）畜牧獸醫隊伍的待遇低，人員不穩定

畜牧獸醫人員的工作條件較為艱苦，工作環境大多數為鄉鎮等基層地區，政府為畜牧獸醫人員提供的薪資待遇較低，難以達到與人員工作形成正比的水平，很難吸引和穩定畜牧獸醫人員，使得畜牧獸醫隊伍中人員不穩定性極強，基本的畜牧獸醫工作根本無法開展，嚴重影響畜牧業的發展。

二、理論基礎

（一）公共管理理論

動物防疫是社會公共衛生工作的重要部分，有效防控重大動物疫病，保障動物產品安全是動物防疫部門切實履行政府社會管理、公共服務職能的重要職責。胡錦濤同志2011年在省部級主要領導干部社會管理及創新主體專題研討班開班式上強調要充分認識新形勢下加強和創新社會管理的重要意義，統籌經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設，把社會管理工作擺在更加突出的位置，深刻認識和準確把握社會管理規律，加強調查研究，加強政策制定，加強工作部署，加強任務落實，不斷提高社會管理科學化水平，不斷促進社會和諧穩定，建設中國特色社會主義社會管理體系。

公共管理是以政府為核心的公共部門運用管理學、政治學、經濟學、法學、社會學、系統科學等多學科理論與方法對國家和公共組織進行有效治理的管理活動。公共管理理論對公共衛生管理具有方法論意義，具體表現在：

1.進行社會管理。社會管理是公共管理的主要職能，公共管理的目的就是要實現社會良性運行和協調發展，實現公共利益最大化。進行社會管理意味著以政府為主的公共組織要制定公平的社會規范，給公民提供基本的社會秩序與安全;塑造民主、科學的民族文化與精神，給公民提供價值觀念與信仰;為社會提供正常運轉所必需的制度安排，包括對財產權的確認和保護，合同的執行，以及維護法律、秩序和關稅體制。政府永遠是公共秩序的管理者和公共服務的提供者，面對經濟全球化帶來的社會國際化等課題，政府在社會管理方面的作用也要進行新的適應和轉變。

2.保持經濟穩定與發展。保持經濟穩定與發展是社會繁榮與進步的基礎，也是公共管理的核心職能。

3.保護自然資源與環境。公共組織對一個社會所擁有的自然資源與生態環境負有保護與合理利用的責任。國家一方面要促進市場體制對資源的合理配置和利用，另一方面還要通過法律的和行政的手段去制止和消除市場活動可能造成的對資源的濫用與破壞。

4.促進和保障社會公平。為保證社會運行的公平與穩定，政府要重視建立社會福利制度，以提高社會弱者的福利待遇和生活質量，使社會成員在經濟發展過程中普遍受益。

（二）組織結構理論

組織結構是表明組織各部分排列順序、空間位置、聚散狀態、以及各要素之間相互關系的一種模式，是整個管理系統的“框架”。聯系方式織結構理論中協調化原理、高效性原理、合理化原理以及法定原則等，對于我國現階段的獸醫管理體制改革具有重要的理論指導意義，通過對國外獸醫管理體制的調研，不管是集中垂直管理的官方獸醫管理制度還是其他類型獸

醫管理體制，獸醫管理機構的設置都以法律條文進行明確，而且機構設置保障了動物疫病防控工作有序高效的開展，再比如，我國鄉鎮動物防疫機構是實行“條塊”結合還是“塊塊”管理體制，也必須堅持組織結構理論中協調化、高效性、合理化以及法定原則。

1.組織結構理論中協調化原理：任何組織結構設置及其運作必須按照專業化和高效率的基本原則，把組織的目標、任務及職責分解成各個層級、各個部門以及人員，使組織結構的各個層級、各個部門及人員都能了解自己的組織目標中應該承擔的職責及行使相應的職權。

2.組織結構理論中高效性原理：對于任何組織機構，如果組織管理層次繁多、機構臃腫，則勢必導致組織效率低下。因此，組織結構應當在滿足其組織目標所決定的行政管理活動之需要的前提下，盡量減少管理層次，精簡管理機構和人員，充分發揮組織中各層級、各部門及人員的積極性，提高管理效率，更好地實現組織的行政管理目標。

3.組織結構理論中合理化原則：在進行組織結構設計時，既要明確規定每一個管理層級和各部門的職責范圍，又要賦予其完成其職責、享受其權利的法律保障，使職責與職權一致、權利與義務統一。

4.組織結構理論中法定理論：要想保證組織結構，特別是公共管理部門設置科學化，就必須嚴格以法律來設計組織結構，因此，我們在研究公共管理部門設置時，堅持“法無規定不設，法無授權不為”的原則，以法律來明確各級公共管理部門的職權歸屬界限、職權方式和對象，真正做到把公共管理部門納入有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法治軌道。

三、研究成果

（一）加強動物衛生法律體系建設

動物疫病防控的很多方面屬于強制性的政府行政行為，在具體實施中需要統一、權威、科學、完善的法律體系作保障，而我國動物衛生法律體系在很多方面還存在立法空白，動物疫病防控的很多方面在沒有動物衛生法律法規的保障的基礎上難以順利執行。我國當前動物衛生法律體系還存在著法律體系框架不夠健全，現有行政法規/規章制度配套性差、可操作性差，現行標準與技術法規不銜接等問題，西方發達國家在動物衛生立法方面有悠久的歷史，己經建立起一套系統性、權威性、可操作性和科學的動物衛生法律體系，為有效地為動物疫病防控提供強有力的法律法規保障，西方發達國家的次級立法多為技術法規，具有法律效力，具有很強的可操作性，而且技術法規與標準相結合，并且鼓勵社會專業團體參與立法。

我國國家應該借鑒西方發達國家的立法經驗，結合我國畜牧業實際，明確完善我國動物衛生法律體系的思路和規劃，在現有法律體系的基礎，逐步制定新的動物衛生法律法規，修改或廢止現行的不適應發展的法律法規，構建具有中國特色的完善的動物衛生法律體系。

（二）依法制定中長期動物疫病防控規劃

動物疫病防治工作事關農民增收致富和農業經濟發展，事關食品安全和公共衛生安全，事關社會和諧穩定，是政府社會管理和公共服務的重要組成部分，需要進行持續長期的艱苦工作和努力，需要各級動物疫病防疫部門系統地貫徹和實施好國家動物疫病防治的方針、策略和措施。

中長期重大動物疫病防控規劃的制定正是為了明確動物疫病的防治目標、方向和內容，明確防治規劃具體實施的工作步驟方法，為逐步穩定、控制和撲滅重大動物疫病提供可參考的工作藍圖。在制定規劃的過程中，要結合國家宏觀的防疫規劃，認真調研本地區重大疫病的病原體特性、流行狀況和分布情況，對重大動物疫病實施定期、有目標、有計劃的防治和監測，做到科學防治，努力提高動物疫病防治水平和效果。中長期動物疫病防治的規劃應包括動物疫病防治工作的中長期和短期目標，總體策略和重點任務，條件保障以及如何加強動物疫情監測預警能力、突發疫情應急管理能力、動物衛生監督行政執法能力、重大動物疫病強制免疫能力、動物疫病防控信息化能力、動物疫病防治社會化服務能力等方面的建設和提高。

（三）加強動物防疫經費保障

首先是落實好各級動物防疫工作經費，并逐步提高;二是落實好重大動物疫病的免疫注射勞務費，免疫副反應治療、免疫副反應死亡補助等專項動物防疫經費;三是落實好人員待遇和基礎設施建設經費，畜牧獸醫機構的經費預算應納入當地政府財政年度預算。市級以及區（市、縣）獸醫機構的人均年工作經費不低于20000元，鄉鎮片區站的人均工作應不低于10000元，村級動物防疫員的人均年補助經費應不低于5000元。各級政府在保證畜牧獸醫機構必要的工作經費的同時，還應該落實動物疫病監測、控制、撲滅以及動物產品獸藥殘留檢測，實驗室設施設備維護和使用等工作開展所必須的經費。基礎設施建設是動物防疫體系建設重要環節之一，市級和區（市、縣）兩級財政預算應該統籌安排，對于三圈層的區（市、縣）政府財政比較困難的，市級財政應該通過轉移支付的形式給予適當傾斜支持，對于遠郊區（市、縣）全市統一安排的基礎設施建設的市級補助經費應不低于總投資的80%;四是落實好重大動物疫病的撲殺補助經費;五是解決好豬瘟、雞新城疫、狂犬病等重大動物疫病的疫苗經費，目前，國家實行免費供應的疫苗只有口蹄疫、禽流感、高致病性蘭耳病和部分豬瘟疫苗，而豬瘟、雞新城疫、狂犬病又屬強制免疫病種，因此，市、區（市、縣）兩級財政應撥付專款解決好須實行強制免疫病種的疫苗經費。

（作者單位：濮陽市華龍區農業農村局）