政府和社會資本合作（PPP）項目融資問題研究
——以華東某省部分落地項目為例

程一鳴，徐杰明，閔 雪，王佶慧

（江蘇省生產力促進中心，江蘇 南京210000）

一、引言

PPP 項目融資是在項目設計、建設、運營、維護、移交等各階段，通過責任主體的出資行為、融資行為進行項目資金籌集的活動過程[1]。

PPP 項目融資可以分為資本金出資和債務融資兩部分[2]。常見的資本金資金來源主體包括政府出資代表、產業投資人和財務投資人，其中財務投資人又主要包括基金、信托產品和資管計劃等；常見的債務融資資金來源形式則有銀行貸款、項目專項債券和資產證券化等[3（]見圖1）。

圖1 PPP項目融資結構

根據財政部PPP 中心數據，目前各級政府通常負責5%—10%的資本金出資責任，其中部分由財政資金解決，部分由政府指定平臺公司、事業單位等國資單位出資。另外90%—95%的資本金則通常由產業投資人及財務投資人共同完成。財務投資人通常以PPP 基金形式出現。據不完全統計，目前可公開查詢到的PPP 基金總規模已經超過7000 億元[4]。除政府部門與社會資本作為股東的資本投入外，PPP項目債務融資的占比通常可以達到70%—80%以上[5]。

截至2020 年1 月底，財政部PPP 中心管理庫累計入庫項目9459 個，投資額14.4 萬億元；累計落地項目6410 個，投資額10 萬億元，落地率67.8%；累計開工項目3760 個，投資額5.7 萬億元，開工率58.7%[6]。雖然PPP 項目的數量和規模不斷擴大，但項目落地率及開工率仍然不高，這其中融資難問題在很大程度上影響項目落地實施。

PPP 項目融資難問題長期存在，并在一定程度上阻滯了項目推進，同時也加劇了項目運作過程中的各類“明股實債”“小股大債”等變異、走偏亂象。2017 年以來，為了進一步遏制隱性債務風險，防范PPP 濫用、泛化、異化風險，財政、國資、金融等部門相繼出臺了多項監管政策，對PPP市場發展、項目融資都產生了較大影響。在當前形勢下，如何規范PPP 融資、化解融資難這一頑疾對當前PPP 規范、防風險、可持續發展具有重要意義。

因此，為深入掌握PPP項目融資管理現狀，研究解決PPP 項目推進中遇到的融資難問題，通過選取華東某省部分重點PPP 項目，以項目融資現狀及問題為核心，圍繞財政部門、項目實施機構、項目公司和金融機構等單位開展調研，分析目前PPP 項目融資中遇到的共性問題和潛在風險，并研究相應的解決途徑。

二、PPP項目融資的基本情況

（一）調研范圍與方法

為進一步了解目前PPP 項目的融資情況，課題組于2019 年初分成兩隊對華東某省部分落地PPP項目進行實地調研，調研采取抽樣調查方法，從400個入庫PPP 項目中選取了55 個項目，涉及14 個市縣，并對項目所屬財政部門、項目實施機構、項目公司和金融機構等單位開展實地調研，調研采取現場調查、實地訪談、查閱資料、交流研討等形式。調研主要圍繞PPP 項目中的股權和債務融資展開，著重了解項目在資本金出資、股權轉讓、政府引導基金、銀行貸款審批、融資成本、增信措施等方面的情況和問題。

（二）資本金出資狀況的調研分析

1．資本金出資總體狀況

通過對55 個已落地PPP 項目的融資現狀進行調研分析，結果如圖2所示。

圖2 資本金總體出資狀況（單位：個）

有48 個項目已經落實資本金并進入到債務融資環節，占總樣本數比例為87.27%，其中分為一次性到位全部資本金和按照建設需要分期到位資本金兩種形式；另外7 個項目尚未落實資本金，其中3 個項目處于待完成資本金出資狀態，4 個項目處于暫無法完成出資狀態。

2．市政基礎設施行業項目出資率相對較高

把55 個項目按所屬領域分類，分為市政工程等六個行業，不同行業的資本金出資也存在一定差異，具體如圖3所示。

圖3 不同行業項目資本金出資對比（單位：個）

從項目所屬行業來看，交通運輸、市政工程及生態建設和環境保護行業資本金出資率相對較高，城鎮綜合開發和旅游行業無法完成出資的項目均高于20%。

3．項目規模與資本金出資相關性不明顯

為分析項目投資規模對于出資的影響，按投資金額大小分為1 億元以下、1 億元至5 億元、5 億元至10 億元及10 億元以上4 檔，分別統計不同投資金額的項目數量。具體如圖4所示。

圖4 不同投資規模出資（單位：個）

從項目資本金所屬不同區間來看，資本金10 億元以下項目達到85%，其中又以1億元至5億元之間項目數量最多，達到52.7%。而不同金額不同區間項目出資差異不大，但是當資本金超過10 億元時，無法完成出資的概率將會有一定幅度的增加。

4．民企出資率略高于國企

根據中標社會資本主體性質的不同，將項目中標社會資本方性質（如中標社會資本方為聯合體則以聯合體牽頭人認定）分為國企（包括央企和地方國企）、民企和外資三類，不同性質中標人出資存在一定差異，具體如圖5所示。

所有項目中，國企出資項目比例最高，其次是民企，外資最少。同時，國企及民企均有一定比例無法完成出資。

圖5 不同性質社會資本方資本金出資對比（單位：個）

5．部分項目公司注冊資本小于項目資本金

根據統計進一步分析發現，項目資本金與項目公司注冊資本金額一致的項目占調研項目的68%，僅32%的項目約定兩者不一致，即項目公司注冊資本數額小于項目資本金，而此類項目所需資本金出資集中在1億元至10億元之間。

當項目公司注冊資本小于項目資本金時，合同中會約定差額補足責任。補足方式主要通過三種形式：（1）社會資本方補足；（2）政府與社會資本方按注冊資本同比例增資；（3）通過引入省級及以上PPP基金解決。

調研的項目中50%的項目要求社會資本方承擔補足責任，33%的項目選擇由股東雙方同比例增資，17%的項目則通過引入省級PPP 融資基金或中國PPP基金等方式予以補足。

（三）債務融資狀況的調研分析

1．債務融資總體狀況

55 個項目中已落實融資（指已經簽訂融資協議）的項目共計23 例；未落實融資（指尚未簽訂融資協議）的項目共計32 例。在落實融資的項目中，存在正常融資到位、融資滯后、融資成本升高、融資暫時中斷4 種情況（部分項目同時存在其中幾種現象）。表1 總結了不同融資現狀所處的狀態，以及可能對項目產生的不同影響。

2．融資來源以銀行貸款為主

從項目債務融資所選擇的工具來看，目前項目債務融資主要采用銀行項目貸款，少部分采用其他融資工具，具體包括信托計劃、私募基金、融資租賃等。如圖6所示。

調查項目中，大部分融資來源于銀行貸款，共16 個項目（其中2 個項目分別采用銀行加其他融資工具，各認定為0.5 個），占比達到69.57%；其次是私募基金項目3 個和信托項目2.5 個（其中1 個項目采用銀行加信托計劃，認定為0.5個），還有小部分采用的是成本較高的融資租賃項目1.5 個（其中1 個項目采用銀行加融資租賃，認定為0.5 個，1 個項目采用售后回租加應收賬款保理，認定為1個）。

圖6 不同融資方式的數量及占比變化

表1 不同融資狀況對項目影響分析

3．純使用者付費項目融資落實率較低

按項目不同回報機制，55 個PPP 項目里，有4 個項目的回報機制為使用者付費，目前仍未落實融資；有29個項目為可行性缺口補助，其中16個項目已落實融資，簽訂了融資協議，占比55.17%；有22個項目為政府付費，其中7 個項目落實了融資，占比31.82%。如圖7所示。

三種回報機制的融資落實率都不高。分析原因可能為：首先，在金融環境緊縮的背景下，銀行等金融機構基于合規性和風險的考慮，對PPP 項目的融資格外謹慎，PPP 項目的整體質量還有待提高；其次，可行性缺口補助項目的融資成功率高于政府付費項目的融資成功率，一定程度上受到了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）提出“優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”[7]要求的影響。

圖7 不同回報機制項目融資落實狀況

4．文旅及養老項目融資難度相對較大

由于不同行業PPP項目的回報機制以及風險不同，導致各行業PPP項目的融資成功率有所區別。

圖8 不同行業項目融資情況統計

根據圖8 統計結果顯示，市政工程數量最多，占比為27.27%（15 個），城鎮綜合開發項目（包括特色小鎮和保障房項目）占比為14.55%（8個），交通運輸項目占比為12.73%（7 個），旅游項目占比為14.55%（8 個），文化體育教育項目占比為10.91%（6 個），生態建設和環境保護項目占比為16.36%（9 個），其他（養老和能源項目）占比為3.64%（2 個）。生態建設和環境保護項目以及交通運輸項目融資成功率超過50%，而市政工程、城鎮綜合開發以及文化體育教育項目的融資成功率較為相近，均在33%至40%之間，而旅游和其他項目的融資成功概率較低。

5．省級試點項目融資有一定優勢

55個項目中共有24個省級試點項目，已落實融資的項目有11 個，占比為45.83%；非省級試點項目31 個，已落實融資的項目有12 個，占比為38.71%。如圖9所示。

圖9 “試點”與“非試點”項目融資落實對比

從上述數據可以看出，省試點項目落實融資的比例明顯高于非省試點項目。究其原因：一方面是金融機構對于項目的“省級試點”普遍較為重視，另一方面說明行業主管部門對于試點項目的嚴格管控起到了示范引領的作用。

6．不同資本方項目融資成功率無顯著區別

PPP 項目具有項目周期長、資金體量大、對社會資本方要求高等特性，而這些特性可能會對民營企業參與PPP 項目及項目融資造成一定困擾，但調查發現，資本方的性質并不會對項目融資成功率產生顯著影響。如圖10所示。

圖10 社會資本方性質與項目融資關系

55 個項目中，社會資本方為國有企業的占比為69.09%（38 個），民營企業占比為29.09%（16 個），外資企業占比為1.82%（1 個），其融資成功率分別為42.11%（16個）、37.5%（6個）、100%（1個）。

外資企業100%融資成功率主要原因是僅涉及1 個項目且該項目落地時間較早，并不具有普遍性，而國有企業和民營企業的融資成功率則未有明顯的差別，其原因是該省積極推動民營企業參與PPP 項目，鼓勵、支持民營資本積極參與政府和社會資本合作（PPP）項目投資、建設、運營。

7．重大項目融資推進速度快

在調研的PPP 項目里，由于投資額不同而形成的債務融資情況也有所區別，具體見圖11所示。

圖11 不同投資額的融資落實

投資額小于10 億元的項目有18 個，8 個項目已落實融資，落實融資率為44.44%；投資額在10 億元至20 億元的項目有24 個，8 個項目落實融資，落實融資率為33.33%；投資額在20 億元至100 億元的項目有10 個，4 個項目落實融資，落實融資率為40%；投資額在100億元以上的項目有3個，已全部落實融資。而投資額在100 億元以上的項目為軌道交通項目，中標社會資本為大型央企，因此落實情況良好。

三、PPP項目融資中存在的主要問題分析

根據影響PPP 項目融資的因素及途徑，對樣本中出現的問題按頻率進行了分類，并就重要突出問題從項目自身、社會資本、金融機構和PPP相關政策四個維度來對本次調研反映的項目融資問題進行分析研究。

（一）項目自身不成熟或存在缺陷

1．融資結構及交易體系設計不完善

由于前期在對項目的融資結構及交易體系進行設計時未能充分考慮到后期融資中可能出現的風險和變化，缺失了相應的融資成本動態調節機制，導致在后期融資過程中出現風險時無法進行針對性的調整以保證項目繼續推進，從而導致項目無法順利完成融資。社會資本方在中標后，市場融資環境發生重大變化，不能實現項目合同中約定的融資成本。融資成本的大幅升高對項目利潤產生了巨大的影響，導致項目的回報大幅下降甚至可能出現虧損。項目社會資本方出于止損考慮最終決定放棄項目，從而會給政府方帶來巨大時間和機會成本等損失。

2．項目審批證照不健全

由于前期建設手續不到位的原因，導致后期無法順利完成融資。目前金融機構對于PPP項目貸款的審批條件是在傳統項目貸款的基礎上再附加針對PPP 的特定審批要求，其中銀行對于項目貸款要求至少具備四證中兩證方可向上級提交審批流程，在放款時則要求四證齊全，而部分項目由于前期建設手續不到位，無法滿足金融機構審批或放款要求，因而融資受挫。

3．歷史資料合規性不完備

PPP 項目合規性條件是所有金融機構均關注的重點內容之一，社會資本方無法通過更換其他金融機構的方式解決該問題，且地方政府有義務確保項目前期工作的合規性。部分存量項目未按要求評估，無法提供相關政策文件要求的前期資料，可能會導致項目融資無法進一步推進，以至于項目無法繼續實施。

（二）社會資本方未及時履約出資

1．低估項目融資的風險

部分社會資本方出于搶占市場獲取訂單及公司業績等多方面原因，對融資工作的準備不足，未能深入了解金融機構對于融資的具體流程安排、材料手續要求和條件等具體信息。且在前期項目競標報價時沒有做好充足的投資分析，在投資決策時存在一定的盲目性及片面性，低估了PPP項目融資的風險，從而導致社會資本方對于項目投資回報的財務測算過于樂觀，低估了融資利率的變化風險。

2．基于投資收益最大化推遲資本金到位

社會資本方基于投資策略推遲資本金到位，是社會資本方基于市場競爭和投資目標實現所主動選擇的一種投資策略。在項目前期競標階段，社會資本方積極響應政府方的條件，而在獲得中標資格后，由于投資環境變化，為爭取更大的投資收益，調整了自身整體投資安排，從而以尋找財務出資人、合同再談判、迎合監管要求、項目手續不完備等理由放緩項目推進速度。

3．部分社會資本方出資能力不足

少數民營企業出于擴大市場份額的目的在短期內中標多個PPP 項目，其在繳納多個項目的資本金時面臨較大的資金壓力，資金周轉出現困難，導致個別項目未能按時投入資本金。其原因主要在于部分民營企業在投資項目時，沒有綜合考慮自身的資金實力與項目規模大小、項目周期長短的匹配程度。

（三）金融機構支持PPP融資需求受限

1．融資條件與PPP運作規范不匹配

目前金融機構對于PPP 項目貸款，一般采取傳統項目貸與PPP 特性相結合的審批流程，既要滿足傳統項目貸的基本要求，也要滿足PPP 項目規范運作的要求，并需要政府提供相應的批復文件，特別針對經濟欠發達地區還要求政府在放貸前提供財政支出納入預算的人大決議。而根據相關法規，當年的人大會議只審議批準當年的預算，而中期財政規劃也僅須政府批準，無須人大審議。對于新建項目而言，在建設期通常政府不需要支付相關費用，所以無須將建設期補貼金額列入當年預算草案，政府方也無法出具金融機構要求的人大決議。人大決議的缺失會使新建項目無法完成融資，在社會資本無力全額墊資的情況下，將導致項目無法建成。金融機構對人大決議的前置放貸要求與相關政策的規定產生了矛盾，嚴重影響了PPP項目的融資。

2．現行融資審批制度無法滿足PPP項目要求

一方面，PPP 項目規模較大、融資額高，部分基層銀行承接PPP 項目融資的機會較少，沒有足夠的項目經驗，在面對PPP項目融資困難時，沒有靈活的協調機制，缺乏變通導致難以融資。此外，金融機構基于客戶集中度風險考慮，對投資額大的項目往往難以獨立貸款，通常需要與其他銀行組成銀團，這也增加了融資推進的時間成本和溝通成本。另一方面，由于PPP項目實施期較長，基于貸款期限較長風險因素較多，部分銀行較難衡量風險，因此難以有效匹配資金需求，形成貸款期限錯配。此外，銀行內部分地域管理，導致管理鏈條較長，而大額融資往往需要逐層審批，當項目或授信主體跨區域時，屬地化的協同審批也降低了融資效率。

（四）PPP政策的調整影響項目融資

1．PPP相關政策調整影響部分存量項目合規性

在中央防范金融風險的大背景下，為進一步規范PPP 的發展，2017 年下半年以來財政部相繼出臺了財辦金〔2017〕92 號文、財金〔2018〕23 號文、財金〔2019〕10號文[8-9]。按照最新的政策要求，部分存量項目的運作流程和實施條件等出現了不同程度的合規性風險。而項目合規性是金融機構提供融資的重要前提，由于項目合規性問題導致項目退庫或入庫失敗或未整改到位的，將無法滿足金融機構最新的貸款審批要求，進而造成已落地PPP 項目債務融資困難。

2．資產管理政策調整影響財務投資人出資

PPP 項目規模較大，總投資額也較大，社會資本方通常引入基金作為財務投資人,共同投資PPP 項目公司，一是利用基金進行資本金出資，二是實現項目公司出表。但資管新規政策[10]對銀行理財基金通過多層嵌套投資SPV 公司做出了限制，導致財務投資人資金來源渠道受阻，難以向PPP 項目公司繳納資本金。

3．國企投資政策調整導致中標企業出資受限

2017 年國務院國資委發布《關于加強中央企業PPP 業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）文件，要求“明確集團對PPP 業務管控的主體責任和各級子公司的具體管理責任，由集團總部（含整體上市的上市公司總部）負責統一審批PPP 業務”[11]。對國有企業PPP 凈投資占其凈資產比例、子公司資產負債率或盈虧狀況等提出了較高的要求，一定程度上也增加了投資PPP項目的難度。

四、PPP項目融資政策建議

（一）切實提升項目質量，提高項目可融性

1．建立質詢論證機制，完善項目可融性測試

采取集中評審、質詢答辯的方式進行質詢論證，請財政、法律、咨詢、金融等領域的專家針對項目實施方案進行審查論證，形成書面論證意見由項目方進行修改完善。同時，為保證專家的修改建議切實得到落實，修改后的方案提交專家進行復審，由專家書面確認方案已完成整改，形成整個論證過程的閉環。

引入專家質詢論證機制，主要聚焦以下“六大環節”。

一是關注項目是否可行。關注“兩評一案”是否合規、項目績效評價體系是否健全合理、工程（設備）造價及財務數據是否由獨立于咨詢機構的第三方進行復核、項目公司使用國有資產是否取得相關批復等，降低財政部門審核風險，減少項目落地后的變更。

二是關注項目可融性。充分運用金融機構測試，檢驗融資結構合理性。提前做好3—5 家金融機構可融性測試，詳細了解金融機構對項目的審貸標準，摸排金融機構對項目的融資金額、利率及期限，資本金設置及使用以及相關資產權證安排等內容，提高項目落地后融資可獲得性。同時，考慮設置替代融資方案，保障融資可行性。

三是關注項目可落地性。要求提前做好3—5家潛在社會資本的市場測試，詳細了解社會資本方的投資意愿、運營及使用者付費安排是否合理、潛在社會資本（聯合體）資本金如何出資、融資如何落實等。

四是關注項目可實施性。關注項目前期發改部門立項、可研等審批手續是否完成，國土用地預審、環境評價、并網發電等許可程序是否完成，確保項目一落地就能順利實施。

五是關注政企雙方的違約預防機制。樹立目標和風險導向，從項目管理現狀和實踐案例出發，關注項目風險分配及保函提交等機制，以及方案是否對可能遇到的典型違約情形設置違約預防及處置條款，兼顧經濟和行政處理處罰措施，以便做到違約“提前模擬、提前約定、提前防范、規范處置”。

六是關注項目管理防風險機制。項目按照法律顧問制度、信息披露制度和財政監督制度落實財政管理責任，確保項目實現動態規范管理。

2．健全審批協調機制，扎實做好前期工作

PPP 項目各項前期手續的辦理情況對項目融資有著非常關鍵的作用，但很多PPP 項目在進行前期準備時，沒有充分考慮各項前期手續的辦理情況，如新建、改擴建項目是否完成相關立項審批手續，存量項目是否履行相關國有資產審批、評估手續，導致項目公司成立后因缺失土地、規劃、環評等各項前期手續，遲遲無法啟動項目的融資。因此，在啟動PPP項目前期準備時，實施機構應按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與國土、規劃、環保、安監等各行業主管部門建立信息溝通、規劃統籌、聯審會商、協調服務的推進機制，推動部門間的密切配合，保障項目各項手續辦理的有序推進。同時針對PPP項目的各項前期手續的辦理情況，財政部門應建立起長效跟蹤機制，持續跟蹤各項審批手續的辦理情況，以推動項目完成融資，真正落地實施。

3．擇優選擇咨詢機構，提高實施方案編制質量

目前，PPP 項目咨詢機構通常出具以下三個咨詢報告：項目實施方案、項目財政承受能力論證、物有所值評價。實施方案是推進項目實施的核心文件，實施方案應當至少包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等內容。同時，為了提升項目質量，實施機構還應從法律、造價等方面為專業結構配備合理且項目經驗豐富的服務團隊完成項目，并應在方案編制階段邀請金融機構提前介入，完善項目市場測試調查報告，第三方機構項目投資及造價審核報告，會計師事務所出具的財務數據復核報告，法律顧問出具的法律意見書，以協助做好PPP項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、項目可融資性評估等工作，為PPP 項目的簽約落地和融資交割充分創造條件。

（二）建立健全信用體系，構建誠信守約的信用環境

1．明確劃分融資責任，強化違約處罰管理

加強合同履約管理，防范化解項目風險。建立合同實施的保證體系，樹立嚴肅的履約意識和高度的誠信自覺。對于合同本身潛在的融資風險，合作各方應秉承合作共贏的理念，合理權衡各方利益訴求；重視對合同的策劃、合同文本的起草和制定工作，對未能及時約定的事項進行談判并在合同中設計充分的爭議處理機制，避免影響后續的融資。制定預防違約機制，加強違約管理及觸發機制，強化失信懲戒。對于當事人履約風險，如不能及時投入資本金，社會資本方應在正式投資某一PPP 項目前進行充分調查研究，合理預估項目風險和項目收益，結合自身的資金實力合理選擇投資項目。對于合同執行風險，及時履行股東出資義務和后續的融資義務，合理設置股權轉讓條款，防范股權糾紛、項目實施進度遲延糾紛；同時設計項目公司合理的治理結構，對項目公司的融資活動和簽訂的合同進行規范管理。對于融資中出現的其他外部風險，應在合同中明確各方共同承擔的風險類型，結合各方能力約定這類風險發生時各自應當采取的行動、減損義務、通知義務等。

2．推進信用體系建設，提升市場信用環境

加強信用制度建設，對于改善市場融資環境具有十分重要的作用。由于PPP 項目問題較為復雜，投資金額較大，融資金額也較多，涉及多方利益，因此信用制度建設的參與主體不應僅包括社會資本方，還應當包括政府部門、金融機構等。首先需要增強PPP 各參與方的信用意識，要從思想上對信用建設加以重視；其次，加快推進信用制度建設[12]，建立健全社會經濟發展相關主體的信用記錄，加強對融資行為過程中的失信行為的懲戒力度和守信行為的獎勵辦法，促進市場主體的誠信建設；再次，不斷加強信用建設的公示力度，披露各市場主體的不守誠信行為，在融資時對公示信息予以考慮，優化市場信用環境，提升營商環境。

（三）加強金融市場建設，拓寬項目融資渠道

1．推進金融市場建設，完善資金退出機制

強化PPP金融機構市場測試，暢通退出渠道，完善退出機制，確保社會資本的安全。對于目前的PPP 市場而言，中期流轉、后期退出機制并不完善，許多投資者和金融機構顧慮頗多，影響了PPP 項目的融資效率。因此在金融市場的建設中，為消除投資主體疑慮，調動民間資本積極性，要著重加強PPP退出機制的建設和完善。目前現有PPP 的退出渠道，如股權回購、IPO 上市、資產證券化等各有利弊，并且都存在著亟待解決的問題，要針對現有退出渠道存在的問題進行分析和解決，確保各退出渠道的通暢。

2．創新項目融資渠道，豐富債務融資工具

鼓勵銀行、保險公司等金融機構加大金融產品和服務方式創新力度，推廣差異化的PPP融資服務。充分發揮開發性、政策性金融機構中長期融資優勢，為PPP 項目提供投資、貸款、債券、租賃等綜合金融服務，提前介入并主動幫助各地做好融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作，拓寬PPP項目的融資渠道。積極開展特許經營權、購買服務協議預期收益、地下管廊有償使用收費權等擔保創新類貸款業務。此外，PPP 項目投資規模大、期限長，在PPP 項目全生命周期的不同階段，現金流和風險收益的特點都各有不同，單純的銀行信貸難以滿足PPP 不同階段的融資需求，需要不同性質的資本進行資金支持。應針對PPP 項目的不同階段，創新不同形式和屬性的金融工具，通過發展股權、債權、貸款以及基金的組合，以及引入保險資金參與等，提供涵蓋PPP項目全生命周期全方位的融資支持[13]。

（四）完善相關制度，形成政策合力

1．加強PPP政策引導，促進PPP融資機制完善

進一步加強對PPP 模式的金融政策引導，完善現有的金融政策法規與PPP 模式之間的協同互補。綜合運用金融服務配套支持政策以及配套金融支持PPP 模式的指導意見，明確金融支持PPP 的條件和方式，適當優化審批程序。理順現有機制，聯合和引領金融同業和社會資金投入PPP 項目，共同助力PPP合作長遠健康發展。

2．強化PPP規范管理，穩定參與各方預期

PPP 項目融資難不僅僅是融資層面的問題，更深層次反映的是地方政府、各種社會資本、金融機構等PPP 參與各方難以形成一致的預期，無法形成合力的問題。自2014 年國家大力推廣PPP 模式至今已有五年多，各地探索出很多中國PPP的特色經驗。然而PPP 相關法律依據尚顯不足，相關立法工作仍未完成。因此，應進一步完善PPP的頂層設計，出臺PPP 條例，強化PPP 政策與現行財政、金融、國資管理、投資管理、土地、招投標等政策的銜接，確保形成一個標準化的PPP政策體系。