土地供應視角下城市新區(qū)城鎮(zhèn)化研究
——以白銀西區(qū)為例

趙玉琢

（蘭州大學資源環(huán)境學院，甘肅 蘭州 730000）

1 概述

改革開放以來，中國城市化進程加快。一批以地區(qū)富集資源為依托的工礦型城市就此崛起。然而隨著資源枯竭對城市發(fā)展的影響，因企設市的工礦型城市走上了轉型之路。位于我國西部黃土之中的白銀，自建國以來依靠采礦業(yè)和冶金業(yè)快速發(fā)展，從一片荒灘建設出一座初具規(guī)模的城市。2008年被列入國家首批資源枯竭城市之后，白銀走上城市轉型道路，產業(yè)接續(xù)和城市擴張齊頭并進。堅持政府推動和市場運作相結合，城市化保持著高速的發(fā)展速度。開發(fā)區(qū)轉城市新城區(qū)，白銀西區(qū)經濟技術開發(fā)區(qū)在短短十年間面積擴大了一倍之多，人口城鎮(zhèn)化速度與土地城鎮(zhèn)化速度保持高度匹配，創(chuàng)出了社會各界稱譽的“白銀速度”和“白銀現象”[1-2]。

白銀西區(qū)的發(fā)展離不開政策的支持。一方面中國政府掌控土地市場的供應；另一方面分稅制改革后讓土地供應產生的“土地紅利”使得城市迅速發(fā)展。學者們研究了這種具有中國特色的土地融資城市化進程，且大多是基于省市級城市面板數據進行分析，或是聯(lián)系房價著手研究。縱觀各研究過程與成果，其大多是從政府作為來研究城市土地利用和空間結構變化，而對于市場在城市化中起到的作用很少談及。在政府控制土地供應情況下城市發(fā)展離不開政府和市場兩個行為者的相互配合。本文從土地供應角度入手，具體從政府劃撥和市場出讓土地對城市新區(qū)形態(tài)結構的時空變化進行研究。

本文利用2009—2018年10年間白銀西區(qū)土地招拍掛和劃撥數據進行分析，重點研究以政府為核心的權力行為者和市場對白銀新城區(qū)空間形態(tài)的塑造過程。研究土地供應中政府劃撥與市場出讓行為在城市塑造過程中的重要性，以及在建設開發(fā)時序上它們是如何發(fā)揮作用的，證明城市基礎設施投資與土地出讓回報之間的存在著良性城市開發(fā)建設模式。政府和市場共同推動了城市空間形態(tài)變化的過程與模式。

2 理論分析

改革開放以來，我國先后建立了數個經濟技術開發(fā)區(qū)，從沿海到內地相繼展開了大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設實踐活動。白銀西區(qū)經濟技術開發(fā)區(qū) （簡稱白銀西區(qū)）于1988年被列入省級開發(fā)區(qū)名單。開發(fā)區(qū)促進了當地的區(qū)域經濟的快速穩(wěn)定發(fā)展和城市整體的提高。隨后根據政策調整和時代戰(zhàn)略的轉變，主要是1994年分稅制改革和2002年土地使用權招拍掛制度的實施，新城建設開始加快。然而隨著資源消耗殆盡，從2009年白銀開始探索資源枯竭型城市轉型道路。為了適應外部環(huán)境變化和擺脫自身劣勢，白銀西區(qū)實施大規(guī)模城市建設，原有工業(yè)用地逐漸外遷。城市新區(qū)的發(fā)展擴展是以土地供應為基礎的開放、復雜的動態(tài)系統(tǒng)，而在我國土地公有制的國情下，地方政府的角色是雙重的，一方面是土地最大所有者，通過土地供應控制城市擴張速度和形態(tài)變化；另一方面通過劃撥土地投資建設基礎設施和公共服務設施。政府是影響西區(qū)空間形態(tài)最主要的行為力機制之一，但同時，新城區(qū)的快速發(fā)展也離不開市場力量的投資運作。

國外學者們對這種以土地供應方式快速推動城市化的模式研究甚少，主要研究土地供應和地價之間的聯(lián)系。國外學者研究表明土地供應變化對地價有滯后效應[3-5]；我國學者們對這種具有中國特色的城市化的模式進行了細致的研究。鄭思齊對出讓劃撥、城市建設和土地價格三者之間的互動機制進行分析，描述了一種以“土地融資城市—基礎設施投資”間正反饋關系為核心的城市建設投融資模式[6]；曹新強則從土地宏觀調控對城市土地出讓價格的影響進行分析[7]；王賀等人從城市發(fā)展和土地供求之間的矛盾進行研究[8]；王賢斌等人認為政府設定土地出讓價格與土地出讓規(guī)模以推動經濟增長與獲取財政收入[9]；王冠賢探究土地供應背后權力行為力對城市空間形態(tài)擴展影響的一般規(guī)律[10]；范小敏認為財政壓力和土地出讓方式有關系[11]；范子英認為土地財政的真實原因是投資沖動，財政被用于生產性的基礎設施建設[12]；雷瀟雨分析了土地出讓行為對地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的影響[13]；賈點點研究“土地財政”的歷史作用體現為通過改善城鄉(xiāng)基礎設施建設來拉動經濟的發(fā)展[14]；李升等人認為土地財政的產生與分稅制改革及地方政府競爭密切相關[15]。學者們達成的基本共識是城市地方政府最優(yōu)的土地出讓策略是低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商住用地，降低企業(yè)入駐成本并增加財政收入和公共支出，共同達到吸引企業(yè)、促進生產并推動城鎮(zhèn)化的目的。政府和市場兩種力量在城鎮(zhèn)化中起著重要作用。從土地供應角度考慮，政府通過劃撥土地，引起土地利用和價值的變化，基礎設施和公共服務設施完善的影響在短期體現到附近的土地價格中。周邊土地市場化運作，市場投資進入城市建設活動，土地經濟區(qū)位改變導致周圍土地價格進一步提高，進而政府得到城市建設投資回報，城市發(fā)展加速。形成“城市基礎投資—土地出讓得到回報”的城市建設模式。這一過程中土地價格指示了城市發(fā)展中政府和市場的作用過程。但國內學者對具體城市個案開發(fā)過程研究較少。本文通過對白銀西區(qū)過去的土地供應數據分析做支撐證明上述模式的存在性。地方政府可以通過主動調節(jié)土地供應規(guī)模和開發(fā)時序去影響城市化進程。這是政府和市場兩種力量配合發(fā)展城市的過程。結合學者們關于土地供應和城市建設關系的研究得出以下假設：地方政府以獲取最大土地出讓收益確定土地出讓位置和數量。

2.1 土地供應時空關系分析

上述城市建設模式正向反饋促進城市新區(qū)快速建設，合理的政府投資時間次序影響新區(qū)形成的空間分布。基礎設施和公共服務設施，不同基礎城市建設投資引起周邊土地價值變化是不一樣的，市場跟進政府投資的反饋結果和時間周期也是不一樣的，反饋的出讓規(guī)模大小反映了城市新區(qū)建設有的不同側重選擇的結果有差異，可以據此指導新區(qū)不同基礎設施的優(yōu)先度。也能根據土地供應情況反映不同時期、不同時序的建設活動是由政府還是市場主導的。但同時這種建設模式也是存在一定風險的。新區(qū)的不合理的開發(fā)規(guī)模和建設時序，會導致居民增長的社會需求和城市建設供給的不平衡。出現土地資源利用不合理，公共配套設施供給與需求不匹配，政府建設資金分配不完善等方面問題。甚至出現“鬼城”現象，城市經濟呈現衰退，人口外流加劇。中小城市新城建設的風險還來自于面臨的財政壓力，城市建設急于求成，尚未選擇高質量的或合適的招商引資項目建設，出現土地閑置浪費或低效使用問題。此外，不同級別的商服中心、道路通達度、教育醫(yī)療資源、環(huán)境綠化等綜合因素形成的商業(yè)繁華度和人文環(huán)境優(yōu)劣也是城市新區(qū)建設時序和控制考慮的問題。

2.2 土地供應地價反饋分析

土地供應對地價具有直接和間接的影響。從土地供應角度考慮地價主要有三個方面：第一，土地供應的方式，招拍掛制度可以讓土地出讓價格趨于合理的范圍。第二，土地供應的規(guī)模，年度土地市場的供應量會直接影響到該年度土地市場價格，土地政策和能影響土地供應量的政策和調整都會直接反映在地價上。政府的雙重身份能很好控制土地價格的彈性波動，從而穩(wěn)定土地價格。同時市場對于土地供應的需求的反饋強烈度則會直接反應在地價上。土地市場出讓價格的關鍵影響因素在于土地需求量。第三，土地供應結構，土地供應后土地利用類型是影響周圍地價的主要因素。明確教育、醫(yī)療和行政單位等劃撥用地后會對周圍地價有差異性的提升，不同級別的商服中心和綠地公園的建設會增加土地出讓價格，提升土地的平均價格。土地周圍的商業(yè)繁華度和人文環(huán)境優(yōu)劣度也是土地價格的決定因素。

單位面積土地價格的差異是市場對政府投資建設的直觀反饋。具有相同區(qū)位優(yōu)勢的不同土地價格反映了時間序列地價變化情況，而影響區(qū)位優(yōu)勢的不同因素可以確定空間分布上土地利用類型對地價的差異化影響情況，在前文假設下的以經濟利益最大化的目標導向可以確定不同劃撥土地類型對出讓土地價值的相對影響。

3 實證分析

3.1 研究區(qū)概況

研究對象白銀西區(qū)經濟開發(fā)區(qū)包括了過去國土資源部公告的四至范圍內的全部土地和發(fā)展方向區(qū)，其中主區(qū)面積為805.60hm2。如圖1所示。

圖1 白銀西區(qū)2009年建成區(qū)土地利用現狀圖

3.2 數據來源

選取收集了白銀西區(qū)2009-2018年土地供應交易數據，信息主要來源于中國土地市場網、白銀市（區(qū)）統(tǒng)計年鑒數據和白銀西區(qū)管委會的政府年報等數據，土地供應數據包括土地供應時間、土地供應面積、土地建設時長、土地出讓價格和用地單位等數據。其中工業(yè)用地數據2015年之后數據缺失。交易數據按照土地供應方式將供應土地交易中的出讓和劃撥表征為市場和政府兩大主體對城鎮(zhèn)化的行為方式。

3.3 白銀西區(qū)土地供應數據分析

3.3.1 白銀西區(qū)土地供應時空關系分析

2009-2018年間白銀西區(qū)是白銀市區(qū)城市空間形態(tài)擴展運動最為激烈的地方，它的變化模糊表征了城市沿重點發(fā)展方向上的形態(tài)變化特征。從建成區(qū)面積和邊界變化分析，可得近年來白銀西區(qū)空間形態(tài)變化生長的特征。

圖2 2009—2010年白銀西區(qū)土地供應分布圖

圖3 2011—2012年白銀西區(qū)土地供應分布圖

圖4 2013—2014年白銀西區(qū)土地供應分布圖

圖5 2015—2016年白銀西區(qū)土地供應分布圖

圖6 2017—2018年白銀西區(qū)土地供應分布圖

圖7 2009—2018年白銀西區(qū)土地出讓和劃撥分布圖

圖2-圖7描述了2009-2018年白銀西區(qū)土地供應分布情況。白銀西區(qū)空間形態(tài)擴展是依附城市東西向主干道以及西區(qū)中心廣場用地以斑塊狀從外圍逐漸向內部破碎式的擴展。在城市新建環(huán)城道路網的控制下，對市區(qū)所轄農村用地征用，對大量地塊進行不同時序的集中擴張建設，對舊有的遺留工業(yè)用地進行搬遷，城市綠化和城市生態(tài)系統(tǒng)逐步建設。白銀西區(qū)郊區(qū)就地安置保障房大量建設，政府行政單位和教育醫(yī)療單位用地快速布置。各類型用地呈散點狀分布，整體呈現圈層式建設空間形態(tài)，組團式功能片區(qū)，形成從外到內斑塊狀建設時序，分區(qū)指引分類用地建設活動。這種擴展是白銀區(qū)在轉型期內有控制性的城市擴展模式，從外到內的建設先限定了城市擴張范圍，確定了城市開發(fā)時序，同時城市更新和新區(qū)建設同時進行。在空間上表現為不連續(xù)、年度建設重點區(qū)域的變化特征。受地形、市區(qū)下轄村莊管控邊界、財政壓力等制約因素影響，城市發(fā)展呈現一種精明增長控制狀態(tài)，在確保主體區(qū)域內控制發(fā)展，對郊區(qū)進行預留發(fā)展空間。政府和市場作用于空間系統(tǒng)動力機制中，城市發(fā)展動力平緩穩(wěn)定。

表1 白銀西區(qū)商住和工業(yè)用地占兩種出讓方式比重 單位：hm2

圖8 白銀西區(qū)土地供應占比情況

根據2009年至2018年10年間白銀西區(qū)土地供應情況，土地出讓類型分成商住用地和工業(yè)用地；土地劃撥類型分為居住用地、基礎設施建設用地和公共服務設施建設用地。見表1。白銀西區(qū)土地供應面積年均變化差異較大。政府供應土地情況可以分為三個時期：2009年，2010-2015年，2016年至今。土地出讓方面2009年出讓土地量較低。后續(xù)工業(yè)用地數量和占比情況逐年降低，至2015年為0。商住用地從2013-2015年間保持較高水平出讓，且從2013年開始西區(qū)出讓商住用地占全區(qū)用地比重逐年上升，2013年之前出讓量和占比保持極低水平。政府劃撥情況與出讓截然不同。2009年政府并未劃撥土地，之后5年投入了511hm2土地用于基礎和公共服務設施建設以及廉租房等保障性住宅的建設。同時也是出讓土地最多的五年。該時段基礎設施建設用地保持較高的供應量，并在2012年和2014年出現兩個峰值，用地量占全區(qū)土地供應情況與數量保持同步；公服用地集中在2011-2013年間，其余年份保持較低的供應量，2011年和2016年公服用地占全區(qū)土地供應較高水平。政府劃撥廉租房時間集中在2012年和2013年，且集中在金大溝和西大溝兩側。2016年之后土地劃撥數量和面積保持在極低的水平。如圖8所示。

圖9 白銀西區(qū)土地供應占比情況

結合土地臺賬數據和西區(qū)不同類型土地在全區(qū)占比情況分析（如圖9所示）可知，西區(qū)發(fā)展的黃金時期是2010-2015年之間。間分布呈現集中布置形式，其生長過程是一種先外圍確定發(fā)展邊界向內逐漸連片發(fā)展，道路延伸的組團式拓展，地域呈現緊湊構架。白銀西區(qū)2010年開始將城建重點轉向西區(qū)新城區(qū)建設，包括變電站、供熱供氣項目、街巷交通用地等，劃撥用地優(yōu)先供應工業(yè)園區(qū)，提高工業(yè)用地和周邊商業(yè)用地出讓量，園區(qū)工業(yè)用地占絕大部分出讓的土地；2011年基礎設施用地和公服用地主要用于產業(yè)園區(qū)建設；2012年開始片區(qū)集中建設道路交通網等基礎設施在前，然后以區(qū)政府為首跟進布置公服用地，次年市場投入建設住宅和商業(yè)用地，同年下半年開始補齊完善基礎設施建設。2012年基礎設施主要劃撥為城南交通用地，用于完善產業(yè)園區(qū)和主城區(qū)道路聯(lián)系，燃油和天然氣供應開始投入建設，公服用地以區(qū)政府為首一批行政司法等機關辦公用地搬遷至城南，工業(yè)用地和商業(yè)用地出讓數量和面積開始持平，但商業(yè)用地類型主要以服務第二產業(yè)為主空間上圍繞城南和西區(qū)舊有工廠布置；2013年西區(qū)整體出讓占全區(qū)程度不高，但是數量仍有一定的保持，基礎設施和公服用地以2012年新增用地和原有道路結構進行完善填充，空間上布置分散，涉及科教、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、司法行政等多項服務內容；2014年基礎設施主要劃撥于西區(qū)各個街巷用地之中，用于完善城市次干道和支路建設。公服用地劃撥量不多，主要包括宗教醫(yī)療和司法機構的用地.土地出讓圍繞房地產行業(yè)商服用地和住宅用地數量和面積開始突增，布局仍以集中布局為主，工業(yè)用地項目數量開始下降，行業(yè)從過去汽車裝配轉為物流商貿；2015年之后基礎設施和公服涉及土地劃撥情況開始減少，商住用地從2015年開始地塊出讓在空間分布上呈現集中性，每一年集中區(qū)域有所不同。2010-2015年時段內出讓和劃撥數據說明市場力量參與城市建設的時間節(jié)點往往在政府進行基礎設施和公服用地建設之后，基礎設施的建設有利于吸引市場力量的投入和入駐，并且白銀西區(qū)這種響應的周期為一年。特別是新區(qū)南部人工湖項目啟動之后第二年迅速出讓了大量商住用地。隨后哪片區(qū)域基礎設施得到完善，次年市場就投資哪里。商住用地出讓總量在2013-2015年達到近10年來的最高水平，這也與政府大量劃撥土地時期保持了基本同步。企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)，勢必要和舊城區(qū)原有高新技術開發(fā)區(qū)進行競爭優(yōu)選，導致早期工業(yè)用地出讓數量保持在一個較低水平范圍。同時基礎設施的不完善，使得企業(yè)入駐熱情不高。2015年基礎設施基本完成后，新區(qū)工業(yè)園區(qū)功能定位有較高的入園標準，政府擇優(yōu)讓企業(yè)入駐新區(qū)，沒有盲目出讓工業(yè)用地。縱觀白銀西區(qū)近10年城市發(fā)展變化，城市土地供應時序是工業(yè)用地出讓在先，配套相應的基礎設施和公服用地，隨著政府劃撥用地的增加，商住用地往往選擇跟進基礎設施先完善的地方。

近10年白銀西區(qū)土地供應面積836hm2，相較于94年劃定的白銀西區(qū)標準面積增加了一倍之多。2009-2012年白銀西區(qū)建成區(qū)面積每年持續(xù)增長，增幅從1.9%～28.6%不等，后續(xù)逐漸降低并穩(wěn)定保持1.5%左右的增幅。這說明白銀西區(qū)空間形態(tài)在經歷過爆發(fā)式增長后一直保持著穩(wěn)定高速的擴張。西區(qū)在全區(qū)的土地供應占比情況也說明了，在2009年出臺白銀資源枯竭型城市轉型計劃后，西區(qū)成為了白銀城市當時未來的發(fā)展重心所在。原有因企設市的供給國有企業(yè)為主的土地轉向更加市場經濟運作；土地粗放經營到集約利用的轉變。這種時間線性吻合說明了政策策略的轉變與城市空間形態(tài)變化存在著一定的相關關系。

綜上，白銀西區(qū)城市緊湊度愈來愈高，離散程度減小，地域呈現逐漸集中連片建設，反映了白銀西區(qū)空間形態(tài)發(fā)展與一般城市發(fā)展趨勢不同，其生長過程是一種先外圍確定發(fā)展邊界向內逐漸連片發(fā)展，道路延伸的組團式拓展，地域呈現緊湊構架。一方面小城鎮(zhèn)資金短缺使得政府在規(guī)劃和土地出讓方面要精心設計和計算，另一方面當時可持續(xù)發(fā)展的理念影響決策的制定，使得先確定未來十幾年城市發(fā)展邊界，一方面相對低廉的郊區(qū)價格為城市建設減少資金壓力，同時提高內部土地價格，增強對外市場力量的吸引。再對內部進行包括后續(xù)管廊工程等高標準基礎設施建設，使內部城區(qū)高質量發(fā)展，地塊價值進一步提升。這種空間形態(tài)依托城市外圍道路邊界建設活動，雖然初期有較大風險攤大城市建設面積，但為后續(xù)合理的集約控制城市蔓延的建設開發(fā)時序做指導。

3.3.2 白銀西區(qū)土地供應地價反饋分析

市場力量作用下的白銀西區(qū)出讓土地除了面積及占比隨時間變化外；還有不同類型土地出讓方式的年均價格變動趨勢。這在一定程度上反映了白銀西區(qū)建設發(fā)展速度。

表2 2009—2018年白銀西區(qū)土地出讓年均價格 單位：萬元/hm2

表3 2009—2018年白銀區(qū)（非西區(qū)）土地出讓年均價格 單位：萬元/hm2

2009-2018年間，白銀西區(qū)出讓的商業(yè)用地和居住用地年均出讓價格逐年上升的年均出讓價格逐年攀升，在2015年達到峰值為1874.68萬元/hm2。并之后保持較高水平見表（2-3）。2009-2011年正值白銀剛步入資源枯竭性城市轉型，市場力量注入城市建設尚處于觀望階段，老城區(qū)有小額商業(yè)用地出讓。白銀西區(qū)商業(yè)用地從2012年202.46萬元/hm2增至 2015年的 1874.68萬元/hm2，3年漲幅高達825.9%。價格變化表明2012年之前一直是政府主導白銀西區(qū)城市化進程，從2012年開始，市場參與并逐漸主導西區(qū)的城市化進程。2013年居住用地開始擁有出讓情況，比基礎設施投資最多的2012年剛好晚一年，也印證了土地供應中市場出讓跟進政府劃撥的周期為一年。同一時段中年均出讓價格逐年上升，在2016年達到最多為1574.99萬元/hm2，之后有所回落，從2016年開始，商業(yè)用地和居住用地出讓面積開始減少，但價格有回落但較于老城區(qū)仍保持較高水平。同時期工業(yè)用地的出讓數據為零，反映了政策干預調控了白銀西區(qū)城市化進程，地價基于西區(qū)新區(qū)良好的基礎和公共服務設施不斷建設導致持續(xù)上漲，隨后基于國家和省市以及地方政府出臺政策抑制土地價格上漲幅度，預防在小城市后續(xù)建設中出現人口城鎮(zhèn)化跟不上土地城鎮(zhèn)化的速度的風險。但這也影響了市場投資者的熱情，如圖1-圖8所示城區(qū)仍有未利用的地塊處于待開發(fā)狀態(tài)。

總體來看，地方政府早期短時間內出讓工業(yè)用地，后續(xù)持有工業(yè)預留地；優(yōu)先供應生產性的基礎設施建設，隨后分片區(qū)進行“前后腳”劃撥和出讓土地，在大量高價出讓商住土地之后，政府干預抑制土地市場價格。在白銀西區(qū)近10年內，市場出讓工業(yè)用地主導城市化進程，隨后政府跟進布置基礎設施，主導城市化進程。市場投資商業(yè)和住宅用地跟進基礎設施投資，再次主導城市化發(fā)展進程，此時城市化進程迎來最高發(fā)展速度。最后政府干預抑制市場的影響力，使土地價格趨于穩(wěn)定，市場和政府同步控制城市化進程。同時發(fā)現，政府并沒有長時間大量出讓工業(yè)用地或是商住用地去追求更高的經濟利益，這是城市化中政府追求土地收益最大化的假說所無法解釋的。

此外選取兩處地塊供應密集區(qū)作為樣點重點分析，與老城區(qū)同等交通條件下進行對照分析。分別選取位于長通路和西山路交界處，以及蘭包路和南環(huán)路之間的銀鳳湖片區(qū)。選取原因是兩處具有典型性，第一處位于新老城區(qū)交界處、第二處位于新區(qū)郊區(qū)和重點營商地塊密集區(qū)，是新城區(qū)重點打造的綜合區(qū)域，同時兩處均與老城區(qū)相對位置有對比參照地塊，方便對比分析。土地出讓的區(qū)位因素重點考慮開發(fā)類型、街道等級、職能總數、公交車流量、人口密度或人流量。，同時兼顧地塊樣點個別因素：包括離城區(qū)中心點距離、距商服中心距離、規(guī)劃用途、宗地地質條件、自然災害危害程度、距公交車站距離、宗地臨街寬度、街角地、宗地進深、宗地面積、宗地形狀等因素。比對中控制區(qū)位因素變量，使得單一區(qū)位因素凸顯出來說明問題,見表（4～5）。

表5 銀鳳湖片區(qū)土地出讓情況 單位：萬元/hm2

西山路是西區(qū)和老城區(qū)的界限，交界處各個地塊一邊享受著老城區(qū)的生活便捷性和設施福利，另一邊是征用村集體用地進行城市化，新老城區(qū)交融區(qū)的建設具有典型城市拓展意義。西山路附近涉及出讓地塊13宗，居住用地9宗，商業(yè)用地4宗，時間跨度從2013-2017年，地塊價格從1474萬元/hm2至2441萬元/hm2。在這期間劃撥建設中學和小學各一所，醫(yī)療服務中心一所。2009年現狀中片區(qū)北側和中間有一所中學和小學，東西兩個方向可直達是市政府舊有和新建辦公地點，東側擁有全區(qū)最好的公立醫(yī)院，西側是泄洪溝和最大的公園。時間尺度上橫向對比2014年出讓的居住用地，越靠近新區(qū)公園和南側中學的地塊價格更高，同比老城區(qū)中心地塊的單位土地價格上浮24.8%，2017年居住用地更靠近城市中心主干道價格同比同一片區(qū)單位土地價格高出23.8%，縱向對比中，2015年同比2014年相同區(qū)位優(yōu)勢的居住用地單位面積價格高出28.2%，2017年與2014年同區(qū)位優(yōu)勢居住用地相比單位面積價格高出54.4%；商業(yè)用地中，相鄰商業(yè)用地兩者更靠近城市中心干道的價格同比高出10%，時間縱向對比下，其他區(qū)位條件相同情況下，早一年出讓但更靠近主干道的商業(yè)用地價格反而減少了43%，對比中距公交車站距離、臨街寬度、街角地、宗地進深及形狀等相關因素基本一致。結合圖表綜上內容分析，同等區(qū)位條件下街道等級、公交車流量、科教用地距離三個主要因素依次對居住用地土地價值影響效果減弱；而商業(yè)用地價格與市中心和行政中心距離遠近關系并不明顯，反而與宗地開發(fā)類型、形狀面積、職能綜述等個體因素有關有關；出讓時間因素比空間分布因素對于出讓價格影響效果更大，可能是先出讓的用地帶來了更高的人流量。對比發(fā)現商業(yè)對道路級別依賴程度比居住用地更高，街道等級越高，附近地塊價格也更高。

銀鳳湖片區(qū)是未來白銀區(qū)高端娛樂康養(yǎng)片區(qū)，和老城區(qū)對比，老城區(qū)擁有白銀第二大公園銀光公園和重要行政單位政務大廳，同時基礎設施基于國企投資十分完善，而新城區(qū)銀鳳湖片區(qū)，白銀市2010年修建南環(huán)路，次年平整土地修建人工湖，修建銀鳳湖公園。2013年出讓的三宗商業(yè)用地，11月出讓價格是6月出讓用地價格的2.5倍，前者區(qū)位緊鄰銀鳳湖公園，交通條件更優(yōu)，環(huán)境更好，道路等級更高，人流量也更高，而后者周圍是大量農田和農村居民點。2014年三宗商業(yè)用地相比，道路等級更高的商業(yè)用地價格反而低42%，可能由于臨近國道，過境車輛更多，影響土地價格。三宗用地對比中，與國道、銀鳳湖距離一樣，但宗地面積更大、臨街寬度更多的地塊，單位土地價格高出240%。同樣緊鄰國道但緊鄰區(qū)政府所在地的商業(yè)用地單位面積價格同比超出3倍。居住用地方面2宗靠近銀鳳湖后出讓的單位土地價格同比高出一倍，后開發(fā)建設用地價格達到了同等區(qū)位優(yōu)勢的老城區(qū)價格，直到2015年之后出讓的土地價格才達到同等區(qū)位條件下老城區(qū)地價水平。綜上，在新區(qū)建設中不同區(qū)位因素影響土地價格差異很大，和老城區(qū)相比，不同等區(qū)位優(yōu)勢下新城區(qū)土地價值更低，開發(fā)到一定程度后，商業(yè)行政辦公醫(yī)療休閑要素得到滿足后土地價格才能趕上老城區(qū)水平；銀鳳湖片區(qū)地塊劃撥后市場大規(guī)模跟進進行投資的響應周期在2年之內；新城區(qū)同等區(qū)位優(yōu)勢下更靠近公園等大型公共服務設施的地塊出讓價格更高；同等區(qū)位優(yōu)勢下宗地面積和臨近道路寬度等地塊個體因素更能影響土地價值；后出讓的土地出讓價格取決于周圍地塊利用類型和利用程度，同等類型后出讓的土地價值更高，先出讓的地塊具有投資潛力；城市中心道路對商業(yè)用地價值取決于道路屬性，蘭包路屬于國道路段，大型貨運車的物流交通影響了商業(yè)用地的價值屬性，導致出讓價格變低；對于城郊荒地來說不同年份的地塊土地價值取決自身和周邊土地利用類型。

4 結論

從結果來看，2009-2018年白銀西區(qū)建成區(qū)面積從原有805hm2，增加了836hm2，擴大了一倍。土地基本滿足供求平衡，城市空間形態(tài)實現有序增長。土地供應以外延增量土地供應為主，城市空間擴展方式為先建設外圍城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，后向內逐漸連片建設，城市呈一種先外圍后內部的精明控制增長模式。這種城市化進程明確建設范圍，遵循規(guī)劃引導。

土地資源供應與城市開發(fā)水平較好的保持一致，城市空間擴展雖然有快慢節(jié)奏，但整體能較好的集約利用土地。建設早期在政策支持下土地出讓工業(yè)用地成果顯著，市場主導城市發(fā)展化，同期配套基礎設施和公服用地，為后續(xù)商住用地提供應有的服務職能，該時段政府作為主推手推動城市建設，市場投資對土地劃撥情況反應迅速，通常時間響應周期為1年，投資出讓土地，直到土地供應量受到抑制。這個時段市場推動城市快速發(fā)展，城市擴張速度達到最大。在城市化建設中不斷提供保障性住房，最后通過政策調整，為不同收入水平的居民提供多種選擇，有效增加城市居民數量，使得人口城市化水平和土地城市化水平保持同步。政府和市場共同調整城市開發(fā)時序和節(jié)奏。總體來看，城市基礎設施投資與土地出讓回報之間的存在著良性城市開發(fā)建設模式。

宗地土地價值取決自身和周邊土地利用類型。在同等區(qū)位條件下街道等級、公交車流量、科教用地距離三個主要因素對居住用地土地價值影響效果依次減弱；而商業(yè)用地價格與宗地開發(fā)類型、形狀面積、職能綜述等個體因素有關有關。在基礎設施和公服較為完善的地區(qū)地價上升迅速，土地出讓和開發(fā)時序影響相鄰地塊程度高，在基礎設施和公服有農地缺失的情況下，宗地周圍營商環(huán)境和宜居程度才是影響地價的決定因素。

5 討論

在當前國土空間規(guī)劃背景下，城市建設用地日益緊張，生態(tài)安全保護格局逐漸完善和得到強調，增量規(guī)劃已不再是當下城市發(fā)展的重點，但是中西部一批中小城市仍有發(fā)展?jié)摿涂臻g，白銀西區(qū)的發(fā)展實踐，在我國城市開發(fā)區(qū)向綜合性新城區(qū)轉型過程中具有較為普遍的代表性，通過調控土地供應的時間順序和空間順序影響新區(qū)開發(fā)時序和開發(fā)周期上，利用地價反饋信息調整用地功能和開發(fā)時序，為合理建設新城區(qū)提供借鑒思路。存量規(guī)劃的背景下提升土地價值，合理控制新區(qū)開發(fā)強度，為城市發(fā)展產生新的增速點和城市空間布局的合理優(yōu)化配置有著很大的積極作用；另一方面，本研究從土地利用視角入手，理清在過去白銀西區(qū)土地增量擴張發(fā)展過程中，政府和市場兩種力量是如何作用于城市建設。

實際中白銀西區(qū)北邊受到工業(yè)鐵路的限制，西南部是主要發(fā)展方向。白銀西區(qū)供應土地整體方向也傾向于城區(qū)西南部。這種供應傾向導致城市西南方向地價變化比其他地區(qū)更大，實際發(fā)展與規(guī)劃設想貼合，給遠期城市空間的發(fā)展減少成本。但需要注意的是向南發(fā)展，國道會穿城通過，后期需要改道或者提出解決方案。