農戶土地承包權退出研究：文獻回顧與未來展望

劉耀森 熊玉娟 周曙光

摘? 要：引導具備條件的農戶自愿退出土地承包權，既是推進土地流轉的基本途徑，也是促進農村發展、加快農業供給側結構性改革乃至實現鄉村振興戰略的必然要求。圍繞“農戶土地承包權退出”這一研究主題，從土地制度變遷與土地承包權、土地流轉與土地承包權、土地承包權退出意愿的影響因素、土地承包權退出方式、土地承包權退出機制、土地承包權退出的權益保障等方面對現有文獻進行系統梳理，在總結現有研究取得成效與不足的基礎上，提出未來在“退出意愿、退出方式、退出機制、退出權益保障”等方面可以進一步拓展的研究重點。

關鍵詞：土地承包權退出;土地流轉;退出意愿;退出方式;退出機制

中圖分類號：F301.2 ??文獻標識碼：A ???文章編號：1009-8135（2020）04-0018-08

一、引言

城鎮化、農業現代化的快速推進，一方面為我國經濟高質量發展提供了持續動力，但另一方面也帶來了“農民市民化”“空心村”“農民棄耕不棄地”等問題，導致大量農地撂荒，農村土地的有效利用率較低。引導具備條件的農戶自愿退出土地承包權，既是推進農村土地流轉進而破解上述問題的基本途徑，也是促進農村發展、加快農業供給側結構性改革乃至實現鄉村振興戰略的必然要求。為此，黨和政府相繼出臺一系列政策文件，如《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等用于規范農村土地流轉，在充分尊重農戶土地承包權的同時，鼓勵和引導有條件的農戶依法退出土地承包權。

在此背景下，關于農戶土地承包權退出的研究文獻如雨后春筍般涌現出來，學者們基于各自的學科背景與研究特長進行了積極探索，形成了一系列豐富的研究成果，夯實了該領域的研究基礎。本文嘗試圍繞“農戶土地承包權退出”這一研究主題進行系統梳理，旨在厘清農戶土地承包權退出的研究脈絡與發展主線，總結現有研究取得的成效與不足，并進一步挖掘未來可能拓展的研究方向，對于深化農戶土地承包權退出的理論研究、豐富農戶土地承包權退出的實踐經驗，進而引導具備條件的農戶有序退出土地承包權具有重要的理論價值和現實意義。根據本文的研究主題，筆者將從土地制度變遷與土地承包權、土地流轉與土地承包權、土地承包權退出意愿的影響因素、土地承包權退出方式、土地承包權退出機制、土地承包權退出的權益保障等六個方面，對現有研究文獻進行回顧與評述。

二、土地制度變遷與土地承包權研究

制度環境影響制度安排，制度安排依賴于制度環境。我國農村土地制度的安排與變遷，受政治體制、經濟發展水平、人口數量以及土地資源稀缺性等因素的影響^[1]。對于我國應當實行何種農村土地制度問題，在學術研究的發展過程中存在著國家所有制、土地所有權私有化、集體所有制、混合所有制等幾種觀點，學者們展開了激烈的爭論，正是這些爭論在一定程度上也推動著我國土地制度的不斷調整與變革。從制度變遷的角度看，中華人民共和國成立以來，農村土地制度大致可分為私有私營、公有公營以及公有私營三個階段^[2]，具體表現為：第一階段是1949年至1955年，實行土地歸農民所有制;第二階段是1956年至1978年，實行人民公社化下的集體土地所有制;第三階段是1978年至今，實行家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制的確立實現了土地所有權與土地承包經營權分離^[3]，這一創新性的“兩權分離”制度為我國改革開放以來的農業發展提供了動力，深刻影響著近40年農村的發展。

土地承包權是農地產權制度的基礎，也是土地制度最核心的內容^[4]。農地“兩權分離”在我國特定的歷史進程中促進了農村經濟的快速發展，但沒有從根本上改變傳統的農業生產方式和弱勢地位^[5]。隨著城鄉二元格局被逐漸打破，農民與土地分離現象越發普遍，土地承包權與土地經營權分離成為常態^[6]。由于制度所依賴的環境在不斷變化，使得“兩權分離”本身內在的缺陷（如土地零碎化、小規模經營）逐漸暴露出來，并隨著制度環境的變化被逐步放大，需要對傳統的土地所有權與土地承包經營權分離模式進行變革。由此，黨和政府在政策層面所制定的相關文件對上述問題進行了回應，2014年中央一號文件明確指出：“在落實農村土地集體所有權基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”，即“三權分置”;2015年11月，《深化農村改革綜合性實施方案》首次明確土地承包經營權有償退出的構想;2016年10月底，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。總體來看，“三權分置”改革是新時代農業現代化的根本性制度安排^[5]，其中土地承包權退出是“三權分置”改革的關鍵問題^[7]，將對釋放和激發土地活力、改變農業生產方式、提高土地利用效率、促進農村經濟發展等產生更為深遠的影響。

三、土地流轉與土地承包權研究

根據我國的《農村土地承包法》，通過家庭承包所取得的土地承包經營權可以依法進行流轉，其中農戶是土地流轉的實施主體。在當前的農村土地制度下，實現農業規模化經營的必由之路就是土地流轉，通過土地流轉可以實現土地相對集中，消除土地細碎化經營所產生的諸多弊端^[8]。隨著人地分離、土地撂荒、土地利用效率不高等問題的出現，以提升土地利用效率為導向的土地流轉問題成為學術界關注的熱點話題之一。土地承包權是一種綜合性權利，具有使用、流轉、抵押、退出等多項權能^[9]，這也正是土地承包權可以進行流轉的理論基礎。

由于不同地區的經濟基礎、土地資源狀況、農業現代化水平以及農戶的選擇偏好等方面存在差異，使得農村土地流轉在具體表現形式上呈現出多種形態^[10]，主要體現在轉讓、租賃、反租倒包、托管、股份合作、資本化經營等方式。農地流轉市場是我國農地制度的創新，在實踐中存在農戶自發參與的分散性流轉市場、農戶通過村社中介間接參與的流轉市場等不同的形式^[11]。從邏輯上講，土地流轉能夠帶來潛在的經濟效應，主要包括促進規模化經營、加快農業結構調整、提高農業生產率、增加農民福利和提高減貧效應等方面。然而，由于土地流轉是一種受多種因素影響的社會行為，這一行為過程受交易成本^[12]、農地產權殘缺^[13]、農民非農化后的預期收益^[14]、農民分化與產權偏好^[15]、稟賦效應與產權強度^[16]、制度缺位等因素的影響，加之地塊不匹配、土地交易鏈條過長、農地流轉價格機制不完善等因素的制約，導致我國當前土地流轉現象并沒有大規模發生，與農業勞動力大量向城市轉移形成了較大的反差。

與我國國情不同，西方發達國家的土地多以私有為主。美國法律保護私有土地所有權不可侵犯;英國私有土地占全國面積的90%左右，土地所有者對土地享有永久所有權;日本實行以土地私有制為主、多種所有制并存的制度模式^[17]。由于土地產權制度的差異，國外的相關研究中并不存在“土地退出”這一學術概念，更多采用“農地交易”概念^[18]，農地所有權的終止主要是由農地交易引起的。在農地交易的影響因素方面，學者們認為交易費用是影響農地交易的重要因素之一^[19]，而土地產權明晰是農村土地交易的前提條件，如果農地產權不完整，農地私有化并不會創造出有效的農地市場交易。Duke^[20]指出，土地私有化制度會帶來土地細碎化和低價值問題，難以實現規模化經營，進而增加了農地交易成本，使土地資源配置難以達到最優。而要解決土地的細碎化問題，離不開健全的土地流轉市場^[21]。由于西方多數國家的土地所有制與我國不同，國外學者對于土地流轉研究的目的、角度和重點與國內研究存在很大差異，因此，許多研究結論無法直接應用于我國土地的流轉問題，但國外在土地產權的立法保障和土地流轉市場化運行方面的先行經驗值得借鑒。

四、土地承包權退出意愿的影響因素研究

從理論上講，土地承包權具有準所有權的性質，農戶退出土地承包權是一種較為徹底的“棄地”行為^[16]。由于農戶退地行為蘊含著潛在的風險，為了降低退地農戶的風險，在土地承包權退出的實施過程中要充分尊重農戶的個體意愿。在現有的政策導向下，農戶需要結合自身條件自行決定其是否退出土地承包權，任何組織或個人不能強制要求農民放棄土地承包權，在這一意義上土地承包權退出需要遵循的基本原則是自愿原則。基于這一認識，探討哪些因素會影響以及這些因素如何影響農戶退出土地承包權，成為學術界關注的熱點之一。由于影響農戶土地承包權退出意愿的因素較多且影響機制復雜，加之現有研究所選擇的視角與研究切入點不同，現有研究所得出的結論也存在諸多差異。總體來看，雖然農戶土地承包權退出意愿受多重因素的共同作用，這一觀點已經得到普遍認可，但不同因素對農戶土地承包權退出意愿將產生何種影響以及如何影響，卻存在不同的認識。

從行為學角度來看，作為一種特殊的決策行為，農戶是否選擇退出土地承包權必然受到家庭特征與個人特征的影響，因此，農戶的家庭和個人因素是影響農戶土地意愿的基礎^[22]。根據農戶行為理論，農戶土地退出行為是具有理性的，農戶做出是否退出土地承包權的決策是基于家庭利益最大化角度來考慮的^[23]，其做出選擇的依據就是對“退出”與“持有”這兩種情況的成本收益進行權衡，只有當退出土地承包權所引起的預期收益大于成本時，作為理性經濟人的農戶才會將潛在的退出意愿轉化為實際的退出行為^[24]。此外，研究發現農戶在城鎮是否有住房、家庭距離縣城的遠近、農業收入占家庭總收入的比重、非農收入穩定性以及是否購買養老保險等因素，都會對農戶退出土地承包權的意愿產生影響^[25-27]。

從農戶的個體特征來看，農戶的年齡、受教育程度對土地承包權退出意愿具有正向影響，一般來說，農戶年齡越高、受教育程度越高，其退出土地承包權的意愿就越強^[28];而戶主能力較差、家庭負擔較重、社會支持較少的農戶，其退出土地承包權的意愿較弱^[25]。另外，農戶性別也是影響土地承包權退出意愿的因素之一，但對于農戶性別對土地承包權退出產生何種影響，現有研究卻存在不同的觀點，例如現有研究發現福建省的女性農戶比男性更愿意放棄土地，而湖北省和重慶市的男性農戶退出土地承包權的意愿更強^[27，29]，造成上述研究結論不同的原因可能與不同地區的經濟發展狀況有關，其具體的影響機理還有待后續研究。

除了受農戶家庭和個人特征的影響外，農戶退出土地承包權的意愿還與當地的經濟發展水平、政策環境等因素相關。研究發現，社會保障因素、退地補償因素和農民對土地所有權的認知狀況等因素，對農戶土地承包權的退出有著顯著的正向影響^[30];相反，受土地產權界定不清晰、退地補償價格不合理、缺乏健全的財政支持體系、社會保障體系不能及時跟進等因素的制約^[31]，導致農戶自愿退出土地承包權的動力不足^[32]，也使現有的政策沒有達到預期的效果。

五、土地承包權退出方式研究

目前對于土地承包權退出方式的探討，主要停留在對土地退出實踐的經驗介紹與案例分析方面，其中具有代表性的實踐模式包括成都溫江區“土地換身份”、浙江嘉興“兩分兩換”、重慶市“土地換戶籍”、陜西省“退地進城”等^[26]，以上土地承包權退出模式既有各自的特色，也存在一定的不足。隨著城鄉統籌發展的大力推進，一些地區試圖用“土地換社保”的方式來緩解農村經濟出現的問題，但對于這一模式學術研究中存在不同的觀點。持贊同觀點的學者認為，這種模式有助于完善農村社會保障機制，健全農村社會保障體系，進而彌補農村居民保費空缺問題，逐步縮小城鄉保障差距^[33];然而，持謹慎或反對態度的學者認為，農民和市民應當平等地享受政府提供的公共產品與服務，而農民不能以犧牲土地為代價^[34]，因此這一模式是對失地農民的一種利益損害，不能作為長久的制度選擇^[35]。“土地換戶籍”是農戶退出土地承包權的另一種較為常見的模式，對于這一模式學術界也存在不同的觀點。持贊同觀點的學者認為，這一模式是推進城市人口發展和保護耕地的有利措施，有助于促進城鄉之間生產要素的合理流動^[36];而持反對觀點的學者指出，這一模式以農民土地為代價來促進戶籍制度改革，只是政府采取的權宜之計^[37]，并且由于進城落戶群眾面臨著極大的失業風險，將會嚴重影響退地農民的生活質量^[38]，甚至會引發一系列社會穩定問題。

還有一些學者認為，對于土地承包權退出方式的選擇，不能夠一概而論，應當結合具體情況展開分析，并在此基礎上探索多元化的土地承包權退出方式，為退地農戶提供多樣化的選擇方案。例如，對于老年農民、殘障人士、第一代農民工、新生代農民工等不同類型的農戶主體，由于其需求存在差異，因此其退出土地承包權的方式也應當有所不同^[31];祝天智^[39]則認為，應當依據城市化程度，建立不同程度和不同方式的退出機制;張曉星和趙軍潔^[40]提出一次性變現、換取城鎮養老保險、入股分紅、簽訂長期出租合同等退出土地承包權的方式，并分析了不同退出方式的優缺點;劉同山和吳剛^[41]分析了農村承包地退出的典型做法，并將其歸納為政府收儲型、集體收儲型與自發交易型三種類型，在分析各種優缺點的基礎上提出要堅持“退用結合、市場為主”的改革方向。

六、土地承包權退出機制研究

機制泛指系統各要素之間的結構關系和運行方式。隨著農村勞動力持續向城市轉移，導致大量耕地閑置，甚至部分地區出現“有地無人”的局面。為了引導符合條件的農戶有序退出土地承包權，并保障退地農戶的合法權益，應當建立有效的土地承包權退出機制。總體來看，現有研究普遍認為：土地承包權退出機制包括激勵機制（或動力機制）、補償機制、約束機制、風險防范機制等。在激勵機制方面，主要包括經濟激勵、政策激勵、制度激勵等^[42]，其中合理的經濟激勵是促進農戶退出土地承包權的基本前提。在補償機制方面，可以分為一次性貨幣補償、“貨幣+保險”補償、分階段補償等類型，對于補償資金的來源渠道，政府、集體經濟組織、農地經營者均應當承擔相應的補償費用，以促進退地農戶能夠得到合理補償，增強農戶退出土地承包權的意愿^[26]。在約束機制方面，政府要充分尊重農戶的意愿，加強對農戶退出土地承包權的合理引導，制定嚴格的農地承包權退出條件，適當提高農地承包權退出門檻^[32]，并建立嚴格的土地承包權退出審查制度。在風險防范機制方面，由于土地承包權退出可能會產生一定的法律風險、制度風險和社會風險^[43]，因此需要創新土地承包權退出的風險防范制度，加快構建貫穿流轉全過程的風險防控體系與風險分擔機制^[44]，保護退地農民的利益不受損害。還有學者認為，農戶土地承包權退出是動力機制、運行機制、保障機制以及聯動機制共同作用的結果^[45]，因此土地承包權退出機制的設計應當綜合考慮各方面因素的影響。

以上從經濟學、管理學視角探討了土地承包權退出機制問題，在法學領域的學者也圍繞這一主題進行了有益探索。張力和鄭志峰^[46]指出，要完善農戶退出土地承包權的相關法律法規，為農地改革提供法律支持;吳爽^[43]認為，土地承包權退出在法理基礎與運作程序方面，缺乏明確的法律規定，需將土地承包權退出的法律邏輯演繹為法律制度，形成法律保障機制。

七、土地承包權退出的權益保障研究

土地承擔著社會保障功能，尤其是對于農村發展相對落后地區的農戶來講，土地依舊承擔著保障農民生活的作用。隨著農戶收入來源的多元化，農地對于農戶的保障功能在逐步弱化，使得自愿退出土地承包權的農民數量日益增加，但土地仍然是我國大多數農民賴以生存的主要生產資料。農民放棄了土地則意味著原有生活方式的改變，如果缺乏有效的政策引導或者政策保障，退地農戶在缺少穩定收入來源和必要生活保障的情況下，可能引發社會不穩定問題^[47]，而農村社會保障制度的不完善成為制約農民退出土地承包權的主要障礙^[45]。為了保障退地農戶的基本生活，需要完善相應的社會保障制度，進而弱化農村土地對于農戶的生活保障功能。社會保障對退地農民的福利水平、生活質量、就業安置、養老醫療等具有重要作用，統籌推進城鄉的就業、社保、住房、教育、醫療體制改革^[48]，完善農戶退出土地承包權的后續安置辦法，有助于維護退地農民的合法權益^[28]，解除退地農戶的后顧之憂。

在針對退地農戶權益保障的具體實施策略方面，學者們從不同的視角出發提出了各自的觀點，胡繼亮和劉心儀^[25]從拓寬退地農民的就業渠道、提高退地農民的購房補貼標準、完善退地農民的社會保障制度等方面，構建了農戶土地承包權退出的保障體系;丁潔瓊^[31]認為，應當從養老保險、住房保障、醫療保障、子女教育等方面，加強對退地農戶的保障;王沖^[47]主張農村社會保障體制應當走出土地保障模式，提高新農合、新農保的保障水平和覆蓋面，有助于建立城鄉一體化的社會保障體系;李榮耀和葉興慶^[24]從推進確權頒證登記、深化戶籍制度改革、完善相關法律等方面，構建了土地承包權退出的保障機制，以實現土地承包權退出的系統性和聯動性。

八、現有不足與未來展望

縱觀現有文獻，學者們圍繞農戶土地承包權退出這一主題展開了積極的探索，取得了一系列較為豐富的研究成果，夯實了土地承包權退出的研究基礎，為后續開展該領域的研究提供了有益經驗。但是，通過對該領域的研究文獻進行梳理發現：雖然現有研究成果豐碩，但土地承包權退出研究還只是處于破題階段，在一些具體研究內容上還有較大的拓展空間。我們認為未來可以在以下領域進一步展開研究。

（一）關于農戶土地承包權退出意愿研究

目前，諸多學者對農戶土地承包權退出意愿的影響因素及其作用機理進行了分析，著重探討了農戶家庭特征、個人特征以及社會保障等因素如何影響農戶退出土地承包權的意愿，對于該領域的研究具有指導意義。在現有研究的基礎上，未來可能的拓展領域主要包括：第一，影響農戶退出土地承包權的因素錯綜復雜，如何借助于行為理論、土地產權理論、制度變遷理論、交易費用理論等基礎理論，挖掘不同因素對農戶退出土地承包權的影響機理，并形成一個綜合性的分析框架，值得深入探討;第二，在不同經濟發展水平、不同地域特征、不同政策環境等條件下，相關因素對農戶退出土地承包權意愿的影響是否相同，其內在作用路徑是否一致，這些問題需要進一步展開研究;第三，雖然現有文獻普遍認為，退出土地承包權要充分尊重農戶的意愿，但是對于如何有效引導、鼓勵具備條件的農戶退出土地承包權，多數學者所提出的建議比較寬泛，沒有形成相對統一的研究結論，因此如何在理論分析與實踐探索的基礎上形成一系列較為切實可行的政策建議仍需要展開系統探究。

（二）關于土地承包權退出方式研究

總體來看，專門探討土地承包權退出方式的研究文獻并不多見，現有研究主要體現在對當前實踐經驗介紹以及案例分析方面。為了推進土地承包權退出試點工作，我國選擇了一些地區進行改革試點，雖然不同試驗區結合自身實際形成了各具特色的土地承包權退出方式，積累了一定的實踐經驗，但從另一角度來看，正是實踐模式的差異反映出當前我國缺乏相對成熟、完善的土地承包權退出模式，說明當前不同地區所選擇的退出方式都還處于探索階段。因此，在現有研究的基礎上，探討如何結合不同地區的實際情況，構建多元化的土地承包權退出方式，是未來需要進一步探討的重點。

（三）關于土地承包權退出機制研究

雖然學術界對如何構建土地承包權退出機制問題開展了積極的探索，并從激勵機制、補償機制、風險防控機制等方面提出了促進土地承包權退出的策略，但現有研究主要從宏觀層面展開，缺乏對土地承包權退出的微觀機制分析，普遍存在重理論、輕實踐問題，導致一些政策建議無法有效地落實，急需形成宏觀與微觀相結合的聯動退出機制。例如，在激勵機制設計方面，當前農戶退出土地承包權的積極性并沒有被有效地激發，部分農戶還處于觀望狀態甚至存在抵觸情緒，因此需要建立相應的激勵機制以有效引導具備條件的農戶自愿退出土地承包權;在補償機制設計方面，現有研究對補貼方式、補貼標準和補償條件等問題都還比較模糊，使得農戶在作出是否退出土地承包權決策時，無法較為客觀地衡量潛在的收益和損失，從而在一定程度上制約了農戶退出土地承包權的意愿。

（四）關于土地承包權退出的權益保障研究

現有研究已經認識到維護退地農戶權益的重要性，并從戶籍制度改革、醫療、養老、低保、教育等方面，探討了如何保障退地農戶的合法權益，對于提升退地農戶的保障水平具有一定的現實指導意義。但現有研究存在的不足在于：不同的建議或策略處于相互分離狀態，隔離了不同政策之間的關聯性，難以形成相互聯動的保障體系，而保障體系不健全就難以消除農戶的后顧之憂，從而降低農戶退地的積極性。因此，如何構建全方位、多層次的農戶退地保障體系，弱化農戶對土地的依賴，以降低退地農戶的風險、提升退地農戶的生活質量，是一項亟待解決的課題，有待于在今后的研究中進行系統的探索。

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（責任編輯：張建升）

Research on Exit of Famers Land Contracting Rights： Literature Review and Prospect

LIU Yaosen? XIONG Yujuan? ZHOU Shuguang

（School of Finance and Economics， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120， China）

Abstract： Guiding qualified famers to exit land contracting rights is both the basic way to promote land circulation and the necessary requirement for rural development， acceleration of agricultural supply-side structural reform and realization of rural revitalization strategy. Based on the theme of “famers exit land contracting rights”， this paper makes a literature review from six perspectives： land system change and land contract rights， land circulation and land contract rights， the influence factors of land contract rights， the means of land contract rights， the exit mechanisms of land contract rights， the security of land contract rights， which propose research emphasis on the basis of summarizing previous achievements and shortcomings.

Keywords： exit of farmland contracting right; land circulation; exit willingness; exit ways; exit mechanism