政府敗訴案背后的北京“民告官”改革

胥大偉

2019年，北京市第四中級人民法院（以下簡稱北京四中院）的一次判決，對地方政府“敲了警鐘”。

趙強在北京市懷柔區廟城鎮廟城村承包土地，用于種植果樹。因當地棚戶區改造項目，果樹被強制清除，趙強于是將懷柔區政府告上法庭，請求法院確認清除行為違法。在庭審上，懷柔區政府辯稱“不是我干的”，涉案棚戶區改造項目的實施主體和建設主體為銀地公司，銀地公司委托拆除公司實施項目范圍內的拆除工作是民事行為，而非行政行為。

然而北京四中院最終判決懷柔區政府敗訴。法院認為懷柔區政府的“授權”行為屬于行政委托，相應的行政法律責任由委托的行政機關承擔。政府沒有證據證明強制清除行為履行了做出決定、告知權利等法定程序，違反了法定程序。

此案也被業界認為，規制了地方政府采取“授權”等方式和名義規避違法行政責任承擔的行為。

事實上，政府機關敗訴早已不是“新聞”。近些年來，各地行政訴訟案件增長迅速。以北京四中院為例，2019年，該院受理一審行政案件1749件，是2014年北京市法院受理同類行政案件總數的8倍，作出實體判決的案件中，行政機關的敗訴率為12.6%。北京四中院副院長程琥對《中國新聞周刊》表示，不能將敗訴率與法治政府水平簡單“掛鉤”，應科學看待政府敗訴率。

政府的敗訴風險點

2014年12月30日，北京四中院掛牌成立，成為全國首批跨行政區劃法院，并實行行政案件的集中管轄。這也是中國探索“民告官”改革的試水之舉。

每年一度的司法審查報告，是評估這項改革的一次契機。近日，北京四中院發布了《2019年度行政案件司法審查報告》，這是北京四中院連續第五年發布“民告官”領域相關“白皮書”。

從北京四中院公布的數據來看，2019年，行政機關敗訴率相較于2018年上升了1.2個百分點，但近五年的審判數據顯示，行政機關敗訴率總體呈下降趨勢。

程琥告訴《中國新聞周刊》，每一年的敗訴率變化，既有必然性，也存在一定偶然性。因為判決政府敗訴，都是基于案件中政府的行為，這就導致敗訴率的變化存在偶然性。程琥舉例，地方政府的一個工程，可能就會涉及一批案件，因涉訴案件基數大，一旦大量案件敗訴，當年政府的敗訴率也會驟增。而類似村務公開的案件，也同樣存在著案件量多，一旦大面積敗訴，導致政府的敗訴率上升的情況。

（資料圖片）政府在行政訴訟中的敗訴，將進一步倒逼政府依法行政。圖/人民視覺

有著多年審判經驗的程琥梳理發現，政府敗訴的原因主要有行政機關認定事實不清、程序違法、適用法律錯誤、行政行為明顯不當和履行法定職責不到位等。

行政審判庭庭長陳良剛透露，從北京四中院的相關統計數據來看，事實不清、證據不足，是行政機關敗訴的最主要的風險點。以信息公開案件為例，當公民申請公開某個政府信息，政府答復說這個信息不存在，因此沒法公開。法院就會要求被告政府機關提供對這個信息進行查找檢索的證據，來證明這個信息確實是不存在的。“但有時候政府機關在這方面證據是不充分的，甚至說可能就沒有什么有效的證據來證明它進行過檢索。”這將產生一個明顯的敗訴風險點。

政府履責是政府另一個高敗訴風險領域。北京四中院以往的案件中，就有一例典型案例。此案的原告曾給當地區政府寄了一封要求信息公開的申請信，信封寫明某某區政府信息公開辦公室收，但他錯把辦公室的“公”寫成工人的“工”。區政府以沒有專門的信息公開辦公室為由，做了退件處理。

在庭審中，區政府答辯稱，原告寫的機構不存在，因此沒法履責。而審案法官分析，原告已經寫明了某某區人民政府指向是這個區政府，至于說區政府哪個具體的部門來進行處理，它屬于區政府自己內部的一個分工。法官最終認為，原告給政府提出履責申請的事實清楚，政府退件處理屬于不履行法定職責，最后承擔敗訴的責任。

程琥發現，一些案件中，有的領導干部喜歡“亂拍板”，導致決策之后出現大面積的違法。有的行政機關制定的一些規范性文件，與上位法沖突導致敗訴。而近年來，地方政府將執法權進一步下放至基層，也增加了政府應訴、敗訴的風險。

近期，中國多地法院相繼公布了行政案件的司法審查報告。2019年，以陜西省政府為被告的一審行政案件中，政府敗訴率為38.60%。云南、青海兩省，行政機關敗訴率分別為25.60%和21.35%。而2019年，深圳兩級法院審結生效的行政訴訟案件中，行政機關敗訴率僅為6.2%，呈現出行政機關敗訴率的東西部差異。

中國政法大學法治政府研究院院長王敬波對《中國新聞周刊》表示，不能絕對化地來看政府的敗訴率。地區的案件總量這個“分母”，決定了政府敗訴率的升降。不同地區之間的政府依法行政的能力和水平存在差距，也會造成地區間政府敗訴率的數值差異。此外，信息公開、房屋征遷等群體性案件，政府敗訴比率也相對較高，這也是影響政府敗訴率的重要因子。

在王敬波看來，政府的敗訴率可以作為評價一個地區法治化水平的“參照物”，但它不是一個絕對化的指標。

告官要見官

2020年4月22日，北京四中院在線公開審理原告孫某某訴北京市房山區人民政府土地權屬爭議案，房山區區長郭延紅作為被告行政機關負責人出庭應訴。此案是新冠肺炎疫情期間北京首例區長遠程出庭應訴的行政案件。

在北京，區長出庭應訴，并非個案。2019年11月，北京市民葉先生等三人認為《房屋征收補償決定書》送達程序違法，起訴朝陽區政府，要求撤銷該決定書，朝陽區區長文獻作為被訴行政機關負責人出庭應訴。十幾天后，北京市西城區市民張先生因對公房承租人變更行為不服，將西城區政府起訴至北京四中院，西城區區長孫碩出庭應訴。

一些案件中，有的領導干部喜歡“亂拍板”，導致決策之后出現大面積的違法。有的行政機關制定的一些規范性文件，與上位法沖突導致敗訴。而近年來，地方政府將執法權進一步下放至基層，也增加了政府應訴、敗訴的風險

程琥告訴《中國新聞周刊》，近些年來，北京四中院一直在持續推進行政機關負責人出庭應訴，并實現區政府主要負責人出庭應訴全覆蓋，區政府負責人出庭應訴常態化，區政府工作人員出庭率100%，以改變“告官不見官”的局面。

“我們不會和政府機關在個案上進行互動，這會影響案件的公正審判。”北京四中院行政審判庭庭長陳良剛告訴《中國新聞周刊》，當明確需要政府負責人出庭時，法院會給被告行政機關發送負責人出庭通知書，并要求被告行政機關提交相應負責人的職務證明材料，確定出庭的部門，坐在相應的席位上，進行開庭程序。

最高人民法院行政審判庭庭長黃永維近日表示，行政糾紛不是普通的法律糾紛，而是“官”民糾紛。實踐證明，行政機關負責人出庭應訴制度，有效紓解了“官”民的對立情緒，實質化解了大量的行政糾紛。受訪法官亦表示，領導官員的出庭應訴，可以促進矛盾的解決，對原告而言也是一種姿態和安慰。

今年7月1日起，《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》施行。這部司法解釋對“告官要見官”做了進一步的制度完善，將“行政機關負責人”范圍適度擴大。除了正職，新的司法解釋將“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人”寫入。

然而現實中，行政機關負責人的出庭率依舊不高。在今年大連、西安等地發布的行政案件“白皮書”中，都點出了行政負責人出庭率過低的問題。以西安為例，2019年一審行政案件行政負責人出庭率僅為4.15%。學者認為，行政負責人出庭率與當地官員素質和法治化水平有關系。

要求政府負責人出庭應訴并非易事。程琥以北京為例，向《中國新聞周刊》分析，北京有16個區，區長每天都很忙，很難抽身去應訴某個案件。此外，不少行政機關負責人并非法律“科班出身”，對行政訴訟并不了解，這使得他們對出庭應訴存在膽怯。而區長出庭應訴往往社會關注度高，動輒十幾個政府部門負責人在場旁聽，加上案件全程網絡直播，更加放大了緊張情緒。

北京四中院行政審判庭法官張巖是一名資深行政審判法官。在她的印象中，這些年，北京的區長們出庭應訴變化巨大。從一開始區長只參與案件最后的陳述，到如今，從舉證質證到辯論再到最后陳述，都全程參與。

一位北京的區長還曾對張巖表示，他希望出庭應訴一個敗訴風險高的案件。區長出庭應訴不再是一個宣傳噱頭或政績加分項，而是把行政訴訟作為一面鏡子，去考察基層職能部門依法行政的水平。

點穴療法

“民告官”案中，有一類現象讓法官頗為頭疼，即行政機關應訴準備不到位。

陳良剛說，一些案件中，政府機關往往只提供一份證據材料，“而每個案件都應該至少提供兩份，因為法院要留存，還要給對方當事人一份。”還有的政府應訴人員提交證據材料時，常會忽略一些重要證據材料。

張巖發現，一些行政案件的庭審中，應訴的政府工作人員雖然比較了解自己的工作，但常常“聽不懂法官在問什么”。這使得整個庭審過程中出現這樣的一幕：應訴被告覺得“一肚子話法官不問”，而法官覺得“我問你的話你怎么就聽不懂？”

行政案件的應訴，政府機關往往會采用政府部門工作人員加律師或代理人的模式。但有的委托代理人對案件事實缺乏基本了解，在法庭上陷入被動;政府部門應訴人員與代理人之間常常出現溝通不足的情況，使得他們往往怕出庭時講錯話，而選擇“出庭不應聲、應訴不應答”。

最近出臺的最高院司法解釋，為避免出現“出庭不應聲、應訴不應答”現象，作出了制度安排，其中明確“出庭負責人應當對涉訴事項具有一定程度的決定權限”，要求“負責人應當就實質性解決行政爭議發表意見”。

王敬波認為，行政機關負責人不是專業的律師或者法務人員，讓他們在庭上“唇槍舌劍”并不符合實際，“行政案件如何能夠更好的解決，既要考慮到原告一方的合法訴求，也需要能夠符合行政上的一些規則，最高院的司法解釋，做了探索。”

程琥告訴《中國新聞周刊》，北京四中院與各區政府之間一直在進行良性的“府院互動”。張巖將這種“互動”，稱之為點穴療法。北京四中院對行政機關敗訴案件全部制發了司法建議書。行政案件不能“一判了之”，法官們希望通過司法建議書告訴政府為什么敗訴，錯在哪。

多位受訪的法官認為，每一個敗訴案件對政府都是一個觸動，敗訴意味著政府的行為被畫了一個“叉”，是一個否定性評價。而政府敗訴背后的司法監督，將進一步倒逼政府依法行政。

提高行政訴訟案件審判的獨立性，加強對政府的司法監督，是這一輪改革的初衷。程琥認為，地方法院的“人、財、物”由當地政府負責保障，當地法院又來“審”當地政府，這就容易導致出現地方保護和行政干預。跨行政區劃法院的設立和行政案件的跨區域集中管轄，就是旨在打破司法管轄區和行政管理區的高度重合所誘發的行政訴訟“立案難”“審判難”和“執行難”的制度性窠臼。

北京四中院主要管轄以區政府為被告的一審行政案件。相比于同樣是跨行政區劃的北京其他中級人民法院，北京四中院并不下轄基層法院。程琥認為，這一制度設計使得北京四中院獨立審判的色彩更濃，“消弭了地方政府通過基層法院影響上訴法院的可能性”。

目前，中國只有上海市三中院和北京市四中院兩家跨行政區劃法院。王敬波告訴《中國新聞周刊》，跨行政區劃法院是一個改革的探索，但現在改革并沒有再往前推進。

現階段各地行政案件審判體制改革，形式多樣，效果不一。王敬波認為，跨行政區劃法院相關改革應繼續向前推進。多位專家建議，下一步的改革路徑應考慮行政法院的設置，以解決法院的專業化和相對獨立性的問題。

（文中趙強、朱斌為化名）