重大突發公共衛生事件中的社會救助

韓佳佳

摘 要：重大突發公共衛生事件因隱蔽性、突發性、高破壞性引起社會高度重視，如何在重大突發公共衛生事件中高效進行社會救助值得深入探究。本文運用文獻研究法對中國重大突發公共衛生事件中社會救助的主要內容、取得的成就、存在的問題等進行文獻綜述，從規范臨時救助、優化財政保障機制、完善相關法律法規、發揮多元社會組織作用等方面構建應對思考。根據研究思路整理框架圖，明晰研究過程中的思路走向，為相關決策提供參考。

關鍵詞：重大突發公共衛生事件;社會救助

近年來我國發生的重大突發公共衛生事件包括2003年非典型肺炎、2009年H1N1流感、2019年新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”），新冠肺炎疫情因傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大受到國內外高度關注。突發疫情等公共衛生事件中的社會救助制度是幫助因遭遇急難而難以維持生活的群體的重要舉措，也是穩定社會主義市場經濟和檢驗國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。

1 文獻綜述

國內對于公共衛生事件的研究領域較廣，涉及應急管理、疾控體系改革、政府與各部門的協調、治理方式變革、重大疫情物資調運優化、公共危機跨部門協調、社會救助等方面。社會救助更多涉及社會救助模式研究、社會救助體系建設、社會救助制度改革等。樂章（2008）認為我國社會救助體系主要由生活困難救助、自然災害救助和扶貧開發等三大部分組成;陳成文（2007）將社會體系的主要救助內容概括為：災害救助、教育救助、住房救助、基本生活救助等方面。關信平（2014）認為我國已初步建立較為完善的社會救助體系，已基本涵蓋城鄉困難家庭的需要，但仍存在救助不足、臨時救助制度不健全、突發性救助重視不夠等問題。時正新（2002）、周蘭蘭（2015）通過研究發現社會救助制度的法律法規不完善，制度法規出現沖撞，救助方式和激勵機制不合理不健全，政府救助需要動員多元主體積極參與，需要構建法治型、服務型、發展型、服務化社會救助。綜合研究發現，對于重大公共衛生事件中的社會救助的研究內容比較分散，研究常規性社會救助用于反貧困的居多，研究臨時應急類救助應對突發疫情等的偏少，尤其是對于突發性的公共衛生事件下的社會救助兩者結合的研究的涉及較少，缺乏系統性的解決策略，本文旨在針對此問題構建應對思考。

2 構建應對思考

（1）構建中國式社會救助制度，加強并規范臨時應急類救助。

突如其來的新冠疫情顯示出擁有一套適合國情的“中國式”社會救助制度的必要性，尤其是加強規范臨時救助制度的必要性。一套完整的社會救助制度應當滿足常規性和應急性兩個基本要求，常規性用于保障基本民生（醫療、教育、住房、生產等），應急性社會救助突出應對突發事件下的救助，用于詳細規范突發性公共衛生事件下的社會救助制度實施細則。目前社會救助工作的制度來源主要是中央和地方各級政府所頒布的各種條例、決定和通知等。現有制度設計對于社會救助工作中政府與受助者的責任與義務、受助者資格認定、社會救助的范圍及經費保障、運行程序等方面還存在著大量不明確之處。因此我們要著力打破社會救助制度存在的盲區，著力建設積極型、發展型社會救助制度，規范臨時救助制度，充分提高我國在此類事件中的應對能力，推動社會救助制度的系統化、專業化、法制化、常規化、服務化發展。

（2）優化公共財政資金保障機制，加大重大公共衛生事件投入力度。

我國社會救助支出占GDP的比重“不僅與西方國家相距甚遠，甚至低于越南、蒙古等周邊發展中國家，屬于世界上社會救助資金投入比例較低的國家之一”。我國財政對于各種類型的臨時救濟投放總量大，但是隨各類保障項目的增加以及待保障人口的增多，臨時救助資金占全部臨時救助資金的比重下降，也由于一些重大事件的突發性使得社會臨時資金短時內需求大且不便于衡量，并且臨時救助還需要對特殊困難對象給予補充性救助，大病補充制度等，都在短時內需要大量資金。另外在重大突發公共衛生事件中所需的不僅是現金支持，對于醫療物資、食品等需求量巨大，因此優化公共財政資金保障機制的同時可通過社會力量籌集各類物資、食品等。同樣，技術投入也不可忽視，加速大數據、人工智能、“互聯網+社會救助”的運用，快速應對公共衛生事件中出現的緊急情況，依托現代科學技術促進社會救助體系的現代化。

（3）規范社會救助資金用途，推動社會救助法制化發展。

與發達國家相比，作為發展中國家我國的社會救助是低水平的、不全面的，目前我國在社會救助方面的法律層次較低，社會救助資金投入總量大，但在完善社會救助制度的立法層面，資金使用立法不足，缺乏基礎性的操作性強的法律。臨時救助的形式多樣，包括現金救助、實物救助和服務救助，臨時救助的對象范圍廣，不僅包括貧困家庭，也包括因突發事件陷入困頓的原非貧困家庭，因此面對多樣的救助方式和待救助群體，社會救助資金使用更要細化。2013年社會救助制度所涉及的資金規模已達將近2000億人民幣，但與此同時社會救助立法卻落后于資金投入。目前該領域相關法律呈現“碎片化”，需要頂層設計的完善以及各部門之間的充分協調、制度審核等，平衡應急法和常規法之間的關系，解決各級法律之間也存在的矛盾，需要嚴格又不失靈活地規范社會救助，整合相關法律，推動健全救助制度。

（4）發揮政府主導作用，帶動多元社會組織參與。

非政府組織、社區等也可在重大衛生事件的防控中發揮作用。由于非政府組織的專業訓練，使其在實務中具有專業性、親民性、針對性、靈活性、易操作的特點。社會工作者介入可將社會工作實務充分運用到突發公共衛生領域當中，為因病情出現病亡的家庭人員提供心理疏導、情緒支持、社會融入、能力提升等服務，也可發揮資源鏈接等作用帶動社會力量支持困難家庭。當前我國突發性公共衛生事件當中存在社會工作的缺位，將社會工作專業人才培養成為專門的救助隊伍，將社會工作機制引入社會救助領域是一個新的方向。當然社會工作與應急醫療救濟不同的是更側重于事中和事后的救濟，突出長期性和持續性，著力于重大公共衛生事件結束之后的很長一段時間內服務對象的發展。

3 思路框架圖

重大突發公共衛生事件存在突發性、偶發性、災難性，在短期內需要大量的人力和物力的支持，對于社會救助的及時性要求高，本文主要在構建中國式社會救助制度尤其是臨時救助制度、優化公共財政資金支持、規范社會資金用途、強調多元社會組織參與等方面著手，強調財政支持、法律保障、多元參與和細則規范，彌補將重大突發公共衛生事件和社會救助分裂分析造成的不足。

4 結語

新冠疫情對于世界造成的損失巨大，帶給人類社會的教訓是深刻的，全面迅速地應對突發公共衛生事件需要建立并不斷完善各類體系。在中國疫情緩和的同時，世界上其他國家如美國、歐洲等國還在疫情的影響之中，世界感染人數和死亡人數劇增，因而對于疫情我們仍不能掉以輕心。本文只是從應對突發公共衛生事件的社會救助這一方面展開討論思考，內容也是初步的、稚嫩的，仍需更加深入探討和總結經驗教訓為應對疫情提供積極可行的智慧和方案。

參考文獻

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