PPP項目失敗案例的組態清晰集定性比較分析

劉華 馮雪

【摘要】從組態視角出發， 基于國內典型的32個PPP項目失敗案例， 引入清晰集定性比較分析法， 構建了以“制度與環境—經濟特征—組織特征為條件變量， PPP項目是否被提前回購為結果變量”的分析框架。 實證結果呈現出7種組態， 梳理得到我國PPP項目失敗的三種典型條件構型， 即一線城市政策變更型、公共利益受損型和國有企業經營失敗型， 且三種構型并不平均覆蓋。

【關鍵詞】PPP項目;失敗風險;清晰集;定性比較分析法;條件構型

【中圖分類號】 F294 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0140-5

一、引言

據不完全統計， 2014年以來由國務院及其直屬部委發布的與政府和社會資本合作（PPP）直接相關的指導性政策文件數量高達兩百多部。 財政部印發的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）中明確提出， 在公共服務領域新建項目應“強制”使用PPP模式。 PPP項目需求量增長， 落地率持續加快， 在很大程度上推動了我國公共事業的發展， 但也帶來了新的風險與挑戰， 我國有很多PPP項目被取消或陷入困境。 對此， 我國政府出臺了相關規制政策來規范PPP模式的推廣， 財政部印發的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）明確要求集中清理PPP項目庫， 嚴格把控新申請納入項目管理庫。 國資委印發的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號）中明確要求有效應對PPP業務潛在風險、切實防范違法違規風險。 由于PPP項目的復雜性、不確定性以及契約不完備性等， 已落地的PPP項目面臨著失敗的風險。

學者們對PPP項目失敗風險的研究， 主要集中在三個方面： 第一， 失敗風險因素的識別。 Talus[1] 確定了PPP項目失敗的若干原因， 如不對稱招標信息、監管不到位、融資失敗、不合理的風險管理和分配、法律變化、不可抗力事件等。 Melville[2] 指出， 發展中國家對私人部門的偏見、監管不力等是導致其PPP項目失敗的因素。 第二， 風險因素間的邏輯關系。 陳海濤等[3] 基于國內25個現實案例分析了PPP項目全生命周期內失敗風險的因果關系和傳導路徑， 強調應提前剪斷風險傳播鏈條。 江小燕等[4] 利用ISM-fuzzy和MICMAC方法揭示了誘因的遞階層次結構。 第三， 風險因素作用機制。 Zhang等[5] 建立了PPP項目風險集并引入二元語義表示模型， 計算直接關系矩陣， 使用擴展Dematel模型探索了風險間因果關系和關鍵風險。 Zhang和Soomro[6] 通過開發一種失效機制模型來“重現”PPP項目的失敗歷程， 使用問卷調查法、多元回歸路徑統計分析風險的因果關系和路徑系數， 確定了15種風險反饋路徑。

綜上， 現有研究著重通過案例分析、問卷調查等方法識別PPP失敗的風險因素， 少數研究考量了失敗風險因素背后的因果關系和作用路徑， 但對于如何通過定性與定量相結合的方法提煉PPP失敗的誘因， 何種風險因素間結合的組態是誘發失敗的關鍵條件組合等問題， 目前學術界尚未給出答案。 鑒于此， 本文在組態視角下， 引入定性比較分析法對PPP失敗事件與條件組態間的因果關系展開研究， 試圖對上述問題作出解答。

二、研究設計

1. 研究方法。 20世紀80年代， 社會學家查爾斯·拉金率先提出了定性比較分析法（QCA）。 該方法結合布爾代數和集合運算， 針對案例和跨案例的特征， 通過標定變量、構建真值表、充分必要性分析及條件構型求解等一系列科學系統的方法分析結果事件與影響因素的交互關系， 是一種典型的案例導向的科學研究方法。 與傳統的基于自變量與因變量間作用關系的統計學分析不同， QCA的結果是以條件組合形式呈現的， 強調復雜事件是由“多因素并發條件組合”引起的， 通過案例研究的定性分析與變量研究的定量分析， 解答多重并發的因果關系問題。 該方法認為樣本量控制在10 ～ 60個為宜， 解釋變量在4 ～ 7個為宜， 本文引入清晰集QCA來探尋PPP失敗的誘因、作用機制和條件構型。

2. 數據來源。 在中國知網、新聞網站等對PPP項目失敗案例進行檢索分析， 歸納了我國32個典型案例， 所選項目失敗信息的披露較充分和詳細， 為本研究提供了真實有用的材料， 案例覆蓋了能源、水利、交通運輸、大型公共設施等PPP模式應用的主流領域， 分析結果具有代表性。 案例見表1。

3. 變量設置。

（1）條件變量。 Rihoux等[7] 指出， QCA的變量選擇應追求“使用少量相關聯的變量分析來解決多樣性問題”。 本文借鑒Zhang等[5] 和劉窮志、蘆越[8] 等的研究， 結合研究目的， 選擇以下三個方面為本研究的條件變量。

第一， 制度與環境。 主要包括制度質量風險和社會環境風險， 劉窮志、蘆越[8] 將PPP項目的制度質量劃分為政府法律制度保障、政府干預程度、政府信用等， 主要是政府方的參與行為風險、法律變更、失信等是目前我國推行PPP項目的重要風險。 此外， PPP的本質是為社會公眾提供公共服務， 必須考慮到公共利益， 北京六里屯垃圾焚燒發電廠就是因為污染環境、損害居民身體健康遭到公眾強烈反對而不得不叫停。 程敏等[9] 將PPP項目公眾參與納入考量， 構建博弈模型并探討了PPP項目中三方的穩定性。 因此， 本文將社會環境風險作為條件變量， 包括社會公眾反對、項目的環境污染和土地獲得風險等。 本研究將制度與環境層級的風險劃分為制度質量風險和社會環境風險兩個變量。

第二， 經濟特征。 PPP項目運行受到外部經濟環境的影響， 如利率、匯率等變化， 同行競爭及其所帶來的市場收益不足風險， 以及其所屬城市的經濟環境。 肖建華[10] 在PPP風險評價的研究中， 將城市類型這一指標納入經濟運行環境的考量中， 發現PPP風險呈現出明顯的省域差異， 北上廣等一線城市的風險程度較低。 王洪強等[11] 也指出PPP發展成熟度是有省域差異的， 我國東部地區的PPP發展成熟度較高， 而寧夏、西藏等最差。 鑒于此， 本研究考慮到PPP項目所處城市類型， 將經濟特征因素劃分為經濟市場風險和城市類型兩個變量。

第三， 組織特征。 PPP項目的復雜性、不確定性及周期長等特征， 對社會資本方的技術、經營能力等都提出了更高的要求， 但持續高漲的PPP模式熱情使部分欠缺技術、人才和經驗的企業承攬了項目， 容易因經營不善而致使項目失敗。 此外， 必須考慮到我國PPP項目中國有企業是主力軍的情況。 王雨辰等[12] 認為， 大量國有企業參與到PPP項目中擠占了民營資本的參與空間。 鑒于此， 在組織特征方面， 本文將企業性質和企業經營能力作為變量。

（2）結果變量。 PPP項目失敗可分為項目實體終止和合同終止， 失敗類型分為政府提前回購PPP項目、重新簽訂PPP合同、項目擱置或取消。 本文所選研究案例主要涉及政府提前回購， 因此， 將政府是否提前回購這個二分變量作為結果變量。

三、研究結果分析

1. 變量賦值。 考慮到上述所設置條件變量和結果變量的二分屬性， 采用清晰集QCA展開研究， 在查閱本文32個案例的詳細資料并考慮對應權重的基礎上， 根據解釋變量與被解釋變量的定義， 對變量進行0、1賦值， 具體見表2。

由表2可知， 在制度與環境方面， PPP模式作為提供公共服務的新型治理方式， 在我國這樣一個發展中國家的實踐中， 相關政策法律層級的試錯較高， 有75%的項目失敗都受到政策法律變更的影響， 與此同時PPP項目還受到公眾反對等社會環境的影響， 約有34%的項目與此有關。 在經濟特征方面， 一線城市往往是PPP項目的先行者， 但隨著PPP模式在全國各省市的推廣， 非一線城市的PPP實踐也較為頻繁， 失敗也隨之增多。 在組織特征方面， 國有企業與非國有企業都有可能面臨PPP項目的失敗。 有超過65%的PPP項目失敗與企業的經營能力與項目不匹配有關， PPP項目經驗和相關管理人才的缺乏已成為PPP項目失敗的重要原因。

2. 單個條件必要性分析。 在清晰集QCA中， 首先檢驗單個條件是否構成PPP項目失敗的必要條件。 從集合論角度而言， 單個條件的必要性分析就是檢驗結果集合是否為某個條件集合的子集， 當結果發生時某個條件總是存在， 則該條件就是結果的必要條件。 一致性是衡量條件是否必要的重要標準， 當一致性水平大于0.9時， 則可認為該條件是結果的必要條件。 使用查爾斯·拉金等開發的fs/QCA3.0對六個變量進行單變量分析， 結果見表3。

由表3可以看出， 沒有任何一個變量通過0.9的一致性檢驗， 表明各單變量均不能構成PPP項目失敗的必要條件， 也就是說各個單變量均無法有效解釋失敗的生發條件。 由此得知， PPP項目失敗這一事件結果受到多個因素的共同作用。

3. 條件構型分析。 上述單個變量條件均不足以構成PPP項目失敗的必要條件， 需進一步分析PPP項目失敗的條件構型。 QCA軟件會輸出三種復雜程度不同的解， 本文采用中間解， 并輔之以簡約解， 結果形式為： ●表示核心條件存在， ○表示核心條件缺席， ●表示輔助條件存在， ○表示輔助條件缺席， 空格表示可存在可缺席。 所得條件構型見表4。

由表4可知， 各條件組合的一致性都是1， 總體解的一致性也為1， 即各條件構型都是PPP項目失敗生發的充分條件。 每條路徑上的原因組合總體解的覆蓋率為0.857， 覆蓋率反映的是組態的經驗切題性或重要性， 無論是單個組態還是總體解， 一致性水平均高于可接受的最低標準0.8， 所得組態有較強的解釋和說明力。 對7條路徑進行匯總分析得到以下三種我國PPP項目失敗的典型組態：

（1）一線城市政策變更失敗構型。 在路徑4、路徑5和路徑7中， 核心條件均包括政策法律變更和城市類型， 路徑5中輔助條件為企業經營能力， 而路徑7則無輔助條件， 這種條件構型的覆蓋率達0.357， 三分之一的PPP項目失敗可以劃入此類構型中。 該構型的核心特點是， 一線城市往往是PPP項目的先行者， 當外部的政策法律發生變更或政府出現失信行為時， 社會資本方往往無力應對劇烈的法律環境變化， PPP項目不得不被政府提前回購。

本條件構型重點強調PPP失敗發生在一線城市， 且大都發生在我國引入PPP模式初期， 一線城市在公共基礎設施需求方面有較大的缺口， 政府為解決公共服務財力投入不足， 運用PPP模式加快建設基礎設施項目， 緩解地方債務壓力。 在2000年前后， 某一線城市為了解決公共服務提供不足的缺口， 將隧道、橋梁等基礎設施項目采用PPP模式建設， 然而國務院辦公廳于2002年發布了《關于妥善處理現有保證外方投資固定匯報項目有關問題的通知》， 直接叫停多個PPP項目。 上海某高速公路PPP項目， PPP合同中約定特許經營期為20年， 由于政策變更， 政府提前終止了PPP合同并回購該項目。

一線城市政策變更型PPP項目失敗往往發生在20世紀80年代末90年代初， 這一時段我國PPP模式處于理論嘗試研究階段。 在全球范圍PPP模式的推廣及我國政策的引導下， PPP項目開始試點建設， 但當時我國的私人資本較為薄弱， 經濟社會開放度較低， PPP上位法缺失， 無法為PPP項目的運行構建穩定的制度環境。 當投資建設模式由財政投資轉向私人部門參與的投資模式時， PPP項目就容易遭遇“制度洞”， 此時私人部門也無法通過法律途徑解決該問題， 從而引發了由制度變更導致的PPP失敗， 該組態具有鮮明的時代背景。

（2）公眾利益受損失敗構型。 在路徑1a和1b中， 社會環境的影響和經濟市場的變動是該組態的核心條件， 企業性質和經營能力均成為輔助條件， 有21.4%的PPP項目失敗與該條件組合有關。 該構型的突出特點是源于PPP項目的公共性， 當項目在運行中出現環境污染或損害公眾利益時， 就會遭到社會公眾的反對， 這直接會使項目所處的經濟市場紊亂， 使PPP項目被政府提前回購。

PPP模式產生的原動力是公共需求， 但實踐中損害公共利益的現象時有發生， 與PPP初衷相背離。 如在常州橫山橋污水處理廠項目中， 由于政府部門監管不力， 污水處理廠擅自關閉閘門導致污水外溢并二次污染周圍環境， 影響了居民生活。 再如北京第十水廠和上海大場自來水處理廠項目， 供水價格過高損害了公眾利益， 政府作為公共利益的代表為了維護穩定也反對漲價， 最終該項目被提前回購。 究其原因， 我國PPP項目的公眾參與度較低， PPP項目在前期決策時尚無渠道可以反映社會公眾的真實意見。 此外， 當公眾利益受到損害時， 社會公眾尚無任何法律救濟途徑。

這種項目失敗主要源于我國PPP立法的固有缺陷， 使得PPP項目中公共利益保護陷入困境。 首先， 在涉及公眾利益的多個PPP地方法規中， 規定公眾具有監督權， 但內容籠統， 且較多與政府監督重疊， 公眾參與的可操作性不高， 這很大程度地限制了PPP中公眾的參與。 其次， 我國PPP立法和實務中的通行做法與現有的法律中的公共利益保護條款存在沖突， 例如在定價方面， PPP實務中的協商定價與《價格法》中的“公共事業實行政府定價”相沖突， 法律的模糊、沖突致使實務操作中不乏隨意漲價的問題， 無法保障公共利益。

（3）國有企業經營失敗構型。 在路徑6中， 企業性質、企業經營能力是該組態的核心條件， 無輔助條件， 有近10%的PPP項目失敗可劃入該條件組合中。 該組態的特點是國有企業參與PPP項目的情境下， 沒有發生政策變更、政府失信等行為， 但企業經營能力不匹配導致了PPP項目被政府提前回購。

該組態失敗的直接原因是國有企業發生了經營失敗， 民營企業的長期運營能力、應對市場風險能力優于國有企業[12] ， 但我國國有企業參與PPP項目占比高達60% ～ 70%， 這種國企主力參與的PPP模式， 與PPP模式提高公共服務供給效率的初衷不甚相符， 并不是成功的PPP實踐[13] 。 然而， 地方政府選擇PPP項目合作伙伴時存在偏好， 對國有企業存在隱性補貼， 而對民營企業存在隱性歧視， 成為該組態構型的深層誘因。 政府與國有企業的特殊關系使得國有企業對政府的約束力不強， 國有企業容易淪為PPP項目的融資工具， 或是政府用國有資金來轉嫁風險的工具， 從而導致PPP項目在運營過程中因政府資金投入不足而失敗。

該條件構型的顯著特征是， 國有企業作為社會資本方大量參與到PPP項目中， 由于長期以來政府與國企之間仍保有特殊“父子”關系， 國企難以有效約束政府， 容易在項目運營過程中遭遇政府失信、不按時支付費用、不作為等經營風險。

四、結論與啟示

1. 結論。鑒于PPP項目失敗的一因多果、多因多果等復雜因果特性， 本研究在梳理PPP項目失敗因子的基礎上， 構建了以“制度與環境—經濟特征—組織特征”為條件變量的分析框架， 選取我國32個典型PPP項目失敗案例， 使用清晰集QCA研究了PPP項目失敗這一復雜事件結果與誘因之間的交互關系。 這突破了以往經驗總結或理論分析的研究范式， 在理論上PPP項目失敗的條件組合可能是多樣的。 但QCA分析結果表明PPP項目失敗的條件構型是有限的， 研究結果呈現出7種組態。 對這7種組態進行梳理總結， 得到在我國情境下PPP項目失敗的三大主要條件構型：一線城市政策變更失敗構型， 公共利益受損失敗構型， 國有企業經營失敗構型。 這三種構型的覆蓋率并不平均， 一線城市政策變更型的覆蓋率最高。

2. 啟示。

（1）政府應完善相關法律法規， 提升公信力。 國際經驗表明， 良好的制度環境有利于規范和保障PPP模式的推行[14] 。 因此， 我國政府應加快國家層面的PPP立法， 在法律法規的框架下明確PPP的適用范圍、審批程序、風險分擔、權責說明、進入退出機制、公眾參與機制和爭議解決途徑等， 提升社會資本參與PPP項目的信心與活力。

（2）政府應積極為民營資本創造機會， 切實提升民營資本的參與度。 地方政府在運作過程中克服自身偏見， 充分考察民營資本能力和項目需要， 完善民營資本參與環境。

（3）企業應提升自身運作能力。 在我國國有企業大量參與PPP項目的情況下， 應強化物有所值（VfM）評估。 國有企業應建立合理的投資回報機制， 提升自身運作能力， 加強自身風險管控， 避免成為PPP項目的“錢袋子”和政府轉嫁風險的工具， 杜絕為PPP項目兜底。

（4）切斷風險傳播鏈條， 完善再談判機制。 PPP項目失敗并不是由單一原因引起的， 且各風險因素間具有傳導性， 管控風險因素時應準確科學地預測該風險可能誘發的下一個風險點， 使各參與方可以提前統籌規劃， 采取行之有效的方法提前安排， 做出最佳應對決策， 提前切斷風險傳播鏈條。 由于PPP項目自身的周期長和復雜性， 涉及多個利益主體和多個領域， 難以有能覆蓋項目全生命周期的完備的風險管控措施， 在外部經濟或制度環境發生重大改變時， 制定并開啟再談判機制就顯得尤為重要。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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