全域旅游理論構建與實踐經驗綜述

李 強

2019年11月8日，全國全域旅游工作推進會在河南召開，文旅部正式公布，山西獲批成為全國第8個省級國家全域旅游示范區創建單位。這對山西未來旅游產業的轉型升級發展提出了新的戰略要求，即以全省作為完整旅游目的地，進行旅游產業的整體規劃布局。作為一種具有創新性的發展理念和管理模式，“全域旅游”經歷了從理論爭鳴走向實踐探索的發展歷程，并在各省區市的具體實踐中不斷總結經驗、尋找規律。本文通過對我國全域旅游發展歷程的系統梳理，旨在全面掌握、反思全域旅游的理論體系和實踐成果，從而為創建具有山西特色的全域旅游示范區提供有益借鑒。

一、從理念走向實踐：全域旅游的概念演變

2008年，浙江省紹興市委市政府提出大力發展全城旅游的戰略決策，目的在于將紹興建成以古城為核心，整合周邊七大旅游景區的完整旅游目的地。這一全新理念為全域旅游概念的提出奠定了基礎。2009年，江蘇省昆山市在《昆山市旅游發展總體規劃修編》中提出“全域旅游，全景昆山”，試圖以全城聯動、串珠成鏈的方式，繪制昆山全域旅游新境界。這是全域旅游概念首次出現于公眾視野之中。

此后，許多專家學者展開對全域旅游概念的探討和界定。其中時間最早、較具影響力的是厲新建教授等三人于2013年撰寫的《全域旅游：建設世界一流旅游目的地的理念創新——以北京為例》一文。該文首次從理論層面對全域旅游的概念進行了界定，指出所謂全域旅游就是“各行業積極融入其中，各部門齊抓共管，全城居民共同參與，充分利用目的地全部的吸引物要素，為前來旅游的游客提供全過程、全時空的體驗產品，從而全面地滿足游客的全方位體驗需求。”并且，論文還嘗試構建了全域旅游的基本框架，提出全域旅游的“八全”結構圖。

2015年8月12日，文件《國家旅游局關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作的通知》中較為完整地提出了全域旅游的概念，明確了全域旅游是指：“在一定的行政區域內，以旅游業為優勢主導產業，實現區域資源有機整合、產業深度融合發展和全社會共同參與，通過旅游業帶動乃至于統領經濟社會全面發展的一種新的區域旅游發展理念和模式。”這是可見最早的對全域旅游的官方定義。

2016年2月，原國家旅游局局長李金早發表了文章《全域旅游大有可為》，進一步深化、完善、凝練了對全域旅游的理解和認識，以官方正式的形式向全社會公布了規范性的定義，即“全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。”

在全域旅游這一全新概念的明晰完善、理論體系的創設構建過程中，國家不僅積極推進厘清全域旅游概念、引導行業認同、推動政策落地實施，還從實踐層面對全域旅游示范區的建設給予了顯著有效的支持。2016年，《國家旅游局關于公布首批創建“國家全域旅游示范區”名單的通知》中明確提出，列入“國家全域旅游示范區”名錄的區域享有“八個優先”：“一是優先納入中央和地方預算內投資支持對象；二是優先支持旅游基礎設施建設；三是優先納入旅游投資優選項目名錄；四是優先安排旅游外交、宣傳推廣重點活動，納入國家旅游宣傳推廣重點支持范圍；五是優先納入國家旅游改革創新試點示范領域；六是優先支持A級景區等國家重點旅游品牌創建；七是優先安排旅游人才培訓；八是優先列入國家旅游局重點聯系區域。”至此，全域旅游從概念探討走向了具體實踐。

二、從“景點”到“目的地”：全域旅游的誕生之路

從全域旅游的概念和內涵可以看出，這一旅游發展戰略的實質是一種以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的理念和模式，體現了從景點模式的小旅游格局，向全域旅游的大旅游格局的轉變趨勢，反映了現階段我國旅游業的基本要求和特點。全域旅游的誕生，有著深刻的社會發展背景。

從宏觀形勢來看，第一，隨著我國國民收入水平的不斷提高，旅游逐漸成為人民群眾的一種基本生活方式。我國國內旅游人次從2013年的32.6億人次，增長到2019年的60.06億人次，2019年人均出游率達4.29次。旅游活動的參與者擴展到廣大普通民眾，我國已進入大眾旅游時代，而大眾旅游的規模化需求，必然要求旅游產業向著全區域、全要素、全產業鏈的方向發展。第二，我國經濟進入了由“粗放型”向“集約型”高質量轉型發展的新常態，經濟的發展方式、增長結構都要求產業的轉型升級，旅游業亦是如此。人民群眾對旅游的需求已從“有沒有、缺不缺”轉向“好不好、精不精”的新階段。為了適應旅游供給主要矛盾的變化，旅游產業需要從追求數量，轉變到提升質量和品質。全域旅游的發展模式，可以有效推動旅游業的轉型升級，改變了單靠景點旅游收益的發展模式，拓展了發展空間，形成了新產能，滿足了新需求。

從微觀業態來看，雖然我國旅游業處于快速發展期，但同時也處于內部結構調整期、旅游市場秩序逐漸規范期，各類矛盾疊加交錯：第一，景點旅游的邊際效益下降，旅游產業在新的時期急需拓展全域發展空間，形成新的增長點；第二，出游方式上的散客化趨勢顯著，數據統計至2017年的游客自助游超過85%，其中自駕游已超過60%，旅游空間行為出現全域化特征，因而凸顯旅游供給的全域化特點；第三，游客散客化趨勢導致了旅行社和導游核心業務被削弱，旅游主營業務發生了質的變化；第四，旅游核心競爭力由景點競爭轉向旅游目的地的綜合競爭。以上多方面的矛盾變化，必然要求旅游產業通過自身的深刻調整，提高行業生產力，從而應對社會經濟發展變革帶來的生存危機，實現產業健康可持續發展。正如原國家旅游局局長李金早所述：“發展全域旅游是促進旅游業轉型升級和可持續發展的必然選擇。”

圍繞探尋全域旅游發展的變革之路，各地政府開展了許多積極有益的嘗試，中央政府及時總結各地試點經驗，系統推進全域旅游工作部署。2013年，寧夏回族自治區明確提出“發展全域旅游，創建全域旅游示范區，把全區作為一個旅游目的地打造”。同年，桐廬縣成為浙江省首個全域旅游專項改革試點縣，諸城市被列為山東省全域旅游試點市，重慶渝中區啟動《全域旅游規劃》。2014年，五蓮縣、臨沂市、萊蕪市、滕州市、沂水縣成為山東省全域化旅游改革試點縣（市）。同年，河南省鄭州市人民政府頒布《關于加快全域旅游發展的意見》。2015年8月，國家旅游局下發《關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作的通知》，明確了示范區創建單位分為示范縣（含縣級市）和示范市（含地州）兩類，設定了全域旅游示范區量化指標，國家全域旅游示范區創建工作正式啟動。2016年1月，在海口市召開的全國旅游工作會議上，李金早做了題為《從景點旅游走向全域旅游，努力開創我國“十三五”旅游發展新局面》的講話，吹響了中國旅游產業邁向全域旅游發展的號角。

2016年2月，國家旅游局發布信息，公布了首批“國家全域旅游示范區”創建名單，海南省和北京市昌平區等262個市縣成為首批國家全域旅游示范區創建單位。2016年5月26日，由國家旅游局主辦的全域旅游創建工作現場會暨創建工作培訓班在浙江省桐廬縣舉行，該會標志著中國旅游業的發展全面進入全域旅游時代。2017年，全域旅游首次寫入政府工作報告，預示著中國推進全域旅游的步伐將更加務實、堅定。此后，連續三年的政府工作報告都對全域旅游進行了部署，全域旅游已經上升為國家戰略。2018年3月，國務院辦公廳正式印發《關于促進全域旅游發展的指導意見》，這是國家層面首次專門針對全域旅游進行頂層設計，是大眾旅游時代中國旅游業發展戰略的一次新提升。2019年3月，文化和旅游部下發通知，啟動了首批國家全域旅游示范區驗收認定工作，全域旅游創建進入驗收階段。這是開展創建以來進行的首次驗收認定工作，對促進全域旅游發展、推動全域旅游理論建設、引領示范區創建發揮了重要引領作用。

三、從海南試點到全國鋪開：“國家全域旅游示范區”創建之路

開展國家全域旅游示范區的創建工作，目的在于打造旅游業改革創新發展的先行區和試驗田，建設高質量旅游目的地標桿和典范，對今后的全域旅游工作發揮著有效的引領作用。自啟動國家全域旅游示范區創建工作以來，全國已有506家單位列入創建名單，覆蓋全國31個省區市和新疆生產建設兵團。其中，71個縣（區、縣級市、管委會、團）已于2019年成為首批正式認定的國家全域旅游示范區。在省級國家全域旅游示范區創建方面，目前全國共有8個省級行政區域獲批列入創建名單。2016年1月，海南省成為首個國家全域旅游創建示范省。2016年9月，在第二屆全國全域旅游推進會上，寧夏回族自治區獲批成為第二個省級國家全域旅游示范區創建單位。2017年8月，陜西、貴州、山東、河北、浙江5個省新增為省級國家全域旅游示范區創建單位。2019年11月，山西成為第8個創建省級國家全域旅游示范區的省份。

各省在國家全域旅游示范區創建過程中，走出了兼顧省情、地域特色鮮明的路子。海南省堅持以“一業融五化”為工作理念，以“點線面”相結合為推進模式，以“美麗海南百千工程”為重要載體，高位推進創建工作，高階推進旅游管理體制的機制創新，形成了全域旅游“1+3”旅游綜合管理體系新格局。旅游警察、旅游巡回法庭、旅游調解委員會與各執法部門“四位一體”的旅游監管長效機制，獲得國家表揚，廣泛贊譽。寧夏立足“全景建設、全業融合、全時體驗、全民參與”的新模式，樹立“人人都是旅游形象，處處都是旅游資源”新理念，著力全域化空間布局、全鏈條產業聚集、全景式持續推進、全方位提升服務、全時空立體營銷，打造塞上湖城銀川、沙水輝映石嘴山、絲路回鄉吳忠、紅綠六盤固原、沙漠水城中衛，邁入了全域旅游發展新時代。陜西省緊抓“一帶一路”機遇以推進重大項目建設、核心產品引領、公共產品建設為重點，打出旅游供給側結構性改革的組合拳；以促進資源整合、產業融合，實現共建共享為目標，形成“旅游+12個產業”的融合發展陜西實踐模式；以廁所革命“三年任務兩年完成”為目標，走出了廁所革命和城鄉環境綜合整治同步推進的陜西新路子；以建設絲綢之路旅游走廊、秦嶺人文生態旅游度假圈、黃河旅游帶、紅色旅游系列景區“四大旅游高地”，充分彰顯陜西魅力。貴州省勇立全域旅游發展潮頭，積極建設山地公園省，做優做強旅游長板，促進“旅游+”多產業融合發展，提出“全景式規劃、全季節體驗、全社會參與、全產業發展、全方位服務、全區域管理”的全域旅游發展路徑，推進旅游經濟跨越式發展。山東省大力發展全域旅游，推動新舊動能轉換，積極構建生產美、生態美、生活美“三生三美”融合發展新格局，精心打造的東方圣地、仙境海岸、平安泰山、泉城濟南、齊國故都、魯風運河、水滸故里、黃河入海、親情沂蒙、鳶都龍城等十大文化旅游目的地品牌競相綻放，邁出了全域旅游發展的鏗鏘步伐。河北省通過黨政統籌、區域聯動、全民參與、“1+2+8”系列政策措施，大力推進全域旅游，實現了資源整合、多規合一、新業態引領、產業化發展。同時，省市縣三級旅游產業發展大會競相比美，“京西百渡”“京東山海”全域旅游樣板片區精彩紛呈，冰雪旅游蓄勢待發。浙江省則通過“旅游+行行”的產業融合道路，讓旅游成為聯動一二三產業的紐帶。積極引導旅游投資、創業，使水鄉古鎮、文化創意、鄉村旅游等產品呈現噴薄之勢。同時，不斷加強海陸空立體多元的大交通建設，為游客帶來更多滿足感、幸福感。

四、結語

山西成為文化和旅游部組建后批準的首個省級國家全域旅游示范區創建單位，這是對山西省近年來開展全域旅游工作的肯定。山西省高起點大手筆謀劃文化旅游產業，鍛造黃河、長城、太行三大旅游品牌，構建全省域旅游發展“331”新格局。從2016年有5個市縣地區入選首批國家全域旅游示范區創建名單以來，至今已有晉中、忻州2市，以及壺關、平順、陽城、右玉、陽曲、靈丘、大同縣、渾源、黎城、武鄉、澤州、洪洞、吉縣、隰縣、芮城、嵐縣、交城和永濟等18個縣（市），被列入國家全域旅游示范區創建名單。2019年9月，文化和旅游部公布了首批國家全域旅游示范區認定名單，山西省推薦的洪洞縣、陽城縣、平遙縣3個創建單位被認定為首批國家全域旅游示范區，有力推動了全省全域旅游工作的發展。

習近平總書記指出，“發展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去”。這為推進旅游業改革創新發展指明了方向、提供了遵循。發展全域旅游是旅游業發展戰略的再定位，是一場具有深遠意義的變革。當前，山西已正式邁入了省級國家全域旅游示范區的創建階段，對于轉型綜改的資源大省而言意義非凡。因此，在未來的2至3年，山西省各級政府要綜合協調，統籌推進全域旅游發展。各級文旅部門要認真貫徹國務院辦公廳《關于促進全域旅游發展的指導意見》精神，堅決落實山西省委、省政府有關部署，合力推動旅游產業從門票經濟向產業經濟轉變，從粗放低效方式向精細高效方式轉變，從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”轉變，從企業單打獨享向社會共建共享轉變，從景區內部管理向全面依法治理轉變，從單一景點景區建設向綜合目的地服務轉變，高水平實現山西省級國家全域旅游示范區的成功創建，為山西高質量轉型發展拓展新局面。