行政法視角下船舶掛靠問題分析

高 寧

目前，關于船舶掛靠民事法律關系、責任主體認定的文章和見解頗多，但對行政法下的船舶掛靠相關問題進行分析研究的文獻卻不多見，行政管理中也存在與民事規定相混淆的情形，沒有深入分辨其差別。筆者以為，船舶掛靠行政法所調整的法律關系和執法依據均不同于民事法律，有必要對行政法下船舶掛靠問題予以分析和澄清。

一、行政訴訟案例簡介

A船為內河船舶，國籍證書和所有權證書登記船舶所有人均為甲公司。甲公司持有與乙（自然人）簽訂的掛靠協議，約定乙擁有船舶所有權，掛靠甲方經營，乙自主經營、自行管理、自負盈虧，產生的債權債務與甲方無關。2019年，A船超航區航行，招用未持證人員上船服務，在海上航行時發生傾斜并翻扣，造成2死2失蹤的海上交通事故。經海事管理機構調查，認定船舶存在超航區航行、招用未持證人員上船服務等違法行為，并依法對甲公司給予行政處罰。甲公司認為處罰對象有誤，其不負責經營、管理船舶，不應作為處罰對象，遂向法院提起訴訟。經一審、二審，法院認定海事管理機構“依據船舶登記認定甲公司系案涉船舶所有人，并對其做出處罰決定，符合法律規定”，駁回甲公司訴訟請求①行政判決書（2019）魯行終2059號。。

二、船舶掛靠的界定及法律規定

在交通運輸行政法律法規中不存在“船舶掛靠”的概念，與“掛靠”一詞有關的僅有“掛靠港”一詞，是區別于始發港、目的港的船舶運營中間掛靠的港口稱謂。“船舶掛靠”是一種民間稱謂，在民事審判和最高人民法院公布的《關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》（法發[2012]28號）也有使用，一般界定為：船舶所有人將船舶掛靠于某一運輸企業或管理公司，以被掛靠人的名義經營和/或管理船舶②管理船舶，是指船舶所有人委托船舶業務經營者對船舶安全與防污染進行管理，持有后者簽發的符合證明（DOC）和船舶安全管理證書（SMC）。委托管理不涉及船舶所有權問題，與船舶經營資質掛靠要求不同。本文討論的船舶掛靠不包括“管理船舶”情形，僅指經營資質掛靠。，并向被掛靠人支付一定數額的管理費作為酬勞[1]。船舶掛靠多見于內河船舶。

實施船舶運輸經營資質管理，既是市場經濟向計劃經濟過渡的產物，也是國家一以貫之的政策。1996年頒布的《水路運輸服務業管理規定》第26條規定：水路運輸企業不得出租、出借、轉讓或者涂改許可證書和有關貨運業務單證。2008年《國內水路運輸經營資質管理規定》第四條、第六條對船舶經營資質給予明確規定，除經營單船600總噸以下的內河普通貨船運輸外，經營國內水路運輸應當取得企業法人資格，自然人經營單船600總噸以下的內河普通貨船運輸應當辦理個體工商戶登記。2014年頒布《國內水路運輸管理規定》，廢止了《國內水路運輸經營資質管理規定》，但在新規定第六條將掛靠經營進行了重新規定：個人只能申請經營內河普通貨物運輸業務，并應當有符合本規定要求的船舶，且自有船舶運力不超過600總噸。這實際上維持了《國內水路運輸經營資質管理規定》對船舶掛靠經營的要求。《國內水路運輸管理條例》第三十七條對出租、出借、倒賣行政許可證件或者以其他方式非法轉讓行政許可的情形設定了罰則。《交通運輸部關于實施國內水路運輸及輔助業管理規定有關事項的通知》（交水發〔2014〕141號）規定：“嚴禁水路運輸經營者以欺騙手段接收船舶掛靠。”《交通運輸部辦公廳關于進一步加強航運公司安全管理工作的意見》（交辦海〔2019〕2號）規定：杜絕出現船舶“假登記”“假光租”現象，嚴禁發生“掛靠”經營和“代而不管”行為。從上述規定可以看出，國家明令禁止所謂的船舶掛靠，也體現了行政法下不存在“船舶掛靠”的概念和說法。

三、行政法下船舶掛靠人主體認定

船舶掛靠經營關系主體主要是掛靠人、被掛靠人兩個主體，掛靠人是不具備水路運輸經營資質的實際船舶所有人，被掛靠人是具有水路運輸經營資質的航運企業。對于責任主體的認定，交通運輸主管部門實踐中也有不同的觀點和做法：一是從物權法原理判斷，傾向于船舶實際所有人，也就是對掛靠協議效力予以認可；二是從船舶登記相關規定，認可船舶所有權、國籍證書登記效力；三是從公平原則進行判斷，考慮船員雇傭、船舶管理和風險收益等因素。以上觀點混淆了民法和行政法的相關規定，導致了行政管理上的混亂。

筆者認為，行政法律法規是行政機關依法行使職權的基礎，在責任主體認定上亦應依據行政管理法規做出判斷，而不是民事法律規定，簡言之船舶掛靠行政法責任主體應該是被掛靠人。在本文行政訴訟判決中，法院認為，“即使甲公司與乙之間船舶掛靠關系真實存在，海事管理機構對船舶所有權登記證書、國籍證書記載的船舶所有人做出行政處罰，亦不違反前述法律和行政法規的規定”①行政判決書（2019）魯行終2059號、2060號。。行政法下認定責任主體為被掛靠人，理由如下：

一是依據《船舶登記條例》第五條規定，船舶登記屬于登記對抗主義，未經登記的，不得對抗第三人②此規定與《物權法》第三十四條規定基本一致，只是其表述為“未經登記，不得對抗善意第三人”。《船舶登記條例》中的“第三人”字面上范圍大于“善意第三人”。，該條例第六條對船舶抵押權、光船租賃權的規定也是如此。海事管理機構依法實施行政管理，根據《船舶登記條例》相關規定認定船舶所有人，依據其登記信息確定責任主體當然無誤。

二是船舶在海事管理機構進行船舶所有權、國籍登記時，為了實現船舶經營掛靠目的需要將掛靠的船舶登記在被掛靠人名下，必然提供虛假所有權取得證明材料，包括但不限于虛假的船舶買賣、建造、光租協議和交接文書等相關行政許可需要提交的材料。掛靠方與被掛靠方是合意欺騙行為，也可以說是一種自愿、自認的行為，在責任認定時當然不能免除被掛靠人的義務，無論其是否參與船舶的運營管理。

被掛靠人與掛靠人或第三人之間對船舶持有“陰陽協議”，即辦理船舶登記時被掛靠人提供的“陽”協議和私下簽訂掛靠約定的“陰”協議，對于掛靠協議違反行政法律法規關于禁止船舶掛靠的強制性規定，是否導致必然無效的問題實踐中也有不同見解。據了解，目前主流做法是：行政機關并不因為船舶掛靠協議存在而否認船舶登記所認定的所有權歸屬，民事訴訟也不否認掛靠協議因違反行政規定而導致合同本身無效③沙曉岑碩士論文《船舶掛靠法律問題研究》第7頁：規范船舶掛靠行為的其他禁止性規定也屬于取締規范而非效力規范，船舶掛靠協議對此類規定的違反并不導致合同本身失效。，基本上是行政歸行政，民事歸民事，行政機關多數認定“陽”合同效力，認為“陰”合同是否有效應由法院認定；法院多數會考慮“陰”合同效力，“陽”合同效力問題應由行政機關處理①沙曉岑碩士論文《船舶掛靠法律問題研究》第7頁：至于協議的履行是否違反《國內水路運輸經營資質管理規定》等行政性法規的規定，而應負行政法律責任，應由有關行政機關處理，法院通常不予審查，且被掛靠人的行為是否違反行政法規的非效力規范，并不影響民事效力的約定。。當然，也有將兩者綜合考慮的做法。

四、船舶掛靠的法益分析

對于民事法律下船舶掛靠法律關系、責任主體的分析認定，法官、學者和律師論述諸多，最高人民法院也有相關指導意見。筆者之所以強調行政法視角，是因為行政法與民事法律所調整的法律關系不同，導致了船舶掛靠所侵犯的法益亦不相同。

從調整法律關系看，行政法的主要目的是確保航運公司落實安全管理主體責任，杜絕出現船舶“假登記”“假光租”現象，嚴禁發生“掛靠”經營和“代而不管”行為，維護良好航運秩序，保障航行安全；民事法律的主要目的是維護平等市場主體之間人身、財產關系，維護各方合法經濟利益。從侵犯法益看，行政法下船舶掛靠可能侵犯的法益主要是交通運輸和安全的行業管理規定，主要體現在行業不當競爭、船舶管理、船員管理、通航管理、危險品和防污染管理等方面；民事法律下船舶掛靠可能侵犯的法益主要是商事主體之間的人身、財產和經營利益關系，主要體現在運輸合同、保險責任、人身傷害和財產損失責任、海洋環境污染責任損害、侵權責任等方面。

基于上述區別，對于行政法下侵犯法益的責任追究，依據自然是行政管理法律法規。在行政法沒有具體規定時可以借鑒民事法律相關規定②如對于“三無船舶”所有人的認定，就要依據民事法律相關規定來確定。，但其必須符合行政法的立法精神和基本原則，符合行政機關“法無授權不可為”和相對人“法無禁止即可為”的理念。

五、行政法下船舶掛靠存在的問題及規范建議

船舶掛靠經營模式在我國存在已久，雖然近年來行政機關對其進行了禁止和整頓，但效果欠佳。[2]筆者認為行政法下的船舶掛靠，主要存在立法與實踐的脫節問題、行政與民事的沖突問題、監管與實效的落實問題、守法與激勵的銜接問題。要解決上述問題，需要從立法上轉變理念、司法上統一標準、執法上形成合力、守法上進行激勵。具體問題分析及解決建議如下：

（一）立法與實踐的脫節問題

船舶掛靠具有自身優勢，也有存在的歷史淵源和現實土壤，因此要對其存在的合理性和必然性有充分的認識。目前行政法對船舶經營資質的要求與航運發展實際不符，導致實踐中不合規船舶只能采取“非法掛靠”方式生存，立法與實踐的脫節現象較為嚴重。鑒于船舶掛靠的隱蔽性，雖無法統計掛靠船舶所占比例，但從法院審理案例來講，內河船舶掛靠占比不能小覷。行政管理法律法規要與經濟社會發展相適應，建議轉變船舶掛靠立法理念，從源頭上分層分級解決船舶“非法掛靠”問題：一是在全面調研個體和公司經營船舶數量及狀況基礎上，適當放寬個體經營條件限制，科學、審慎制定標準，減少“非法掛靠”船舶基數；二是鼓勵資質良好運輸企業開展兼并重組，通過增資擴股、作價入股等方式擴大企業經營規模，提升經營管理水平；三是強化船舶登記管理，通過政府信息平臺加強船舶登記信息核查，加大對船廠、個人、運輸企業利用虛假材料騙取船舶登記的打擊力度。

（二）行政與民事的沖突問題

行政法對船舶掛靠經營持否定態度并持續規范管理，但民事法律從沒有否定過船舶掛靠協議的效力，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第43條也從訴訟法的角度肯定了船舶掛靠行為的合法性。[3]雖然二者屬于不同的部門法，但沖突導致在船舶掛靠管理上整體法律理念和做法的不統一，也是船舶掛靠不規范長期存在的原因之一。在轉變行政法船舶掛靠理念的同時，要明確民事法律規定對船舶掛靠協議屬于違反效力規范的合同，應認定無效。通過行政和民事法律法規的統一，可以實現對被掛靠人責任的追究，被掛靠人就會對收取掛靠費與帶來風險進行權衡，也增大了掛靠人可能對船舶喪失所有權的風險，兩者作用疊加必然大大降低船舶掛靠比例。同時，解決行政法與民事法律規定沖突，也是法制統一標準的必然要求，不能因為分屬不同部門法而有所割裂。

（三）監管與實效的落實問題

近年來交通運輸部門多次下發通知明確治理要求，《交通運輸部關于加強國內水路運輸市場監管工作的通知》（交水函〔2019〕343號）要求嚴厲打擊“非法掛靠”和“代而不管”行 為①各級水路運輸管理部門、海事管理機構要共同嚴厲打擊國內水路運輸“掛靠”經營和船舶管理公司“代而不管”等違法行為，水路運輸管理部門要積極配合海事管理機構加強對船舶“假登記”“假光租”行為的查處，一經發現通過轉讓國內水路運輸經營許可等方式掛靠經營的，要依法予以嚴肅處理，情節嚴重的堅決吊銷其國內水路運輸經營許可。，《交通運輸部辦公廳關于進一步加強航運公司安全管理工作的意見》（交辦海[2019]2號）強調嚴厲打擊船舶“假登記”“假光租”和國內水路運輸“掛靠”經營、船舶管理公司“代而不管”、內河船舶非法從事海上運輸等違法違規行為。交通運輸部門主要監管對象為被掛靠人，而將船舶實際經營管理的掛靠人游離于交通運輸部門監管之外，大大削弱了監管實效。同時，水路運輸經營資質管理屬水路運輸管理部門管理，水上交通安全由海事管理機構實施，職能的分離導致信息不對稱②在本文行政訴訟案例調查中，甲公司對地方港航管理機構的問詢和回函中均承認A船屬其所有且履行了管理義務，但在海事管理機構的問詢和調查中均否認其為A船所有人且不負責經營管理，這種趨利避害的做法在船舶掛靠中普遍存在。。當下港航綜合執法模式改革的推進，更是對強化監管提出了挑戰。因此，要在充分整合現有資源的基礎上，進一步確保監管措施能夠取得實效：一是對水路運輸企業實行分級分類管理，制定不同的檢查頻次和比例，實現監管精準發力；二是完善信息通報機制，及時通報航運公司和船舶經營資質取得及保持、安全檢查、違法違規、船舶事故、體系審核、安檢滯留等信息，強化信息共享；三是健全經營資質監督檢查和預警制度，落實船籍港監管責任，準確掌控船舶經營范圍及經營狀況，夯實屬地管理基礎。

（四）守法與激勵的銜接問題

雖然國家信用信息體系在不斷完善，但總的來說激勵作用尚不明顯，“真金白銀”的惠企措施有待完善，“指揮棒”引導力不夠。同時，船舶掛靠經營利潤豐厚，相比行政處罰所受損失而言，違法成本較低，導致船舶掛靠的土壤長期存在。堅持守信激勵、失信懲戒，既要加大違法懲處力度，更要強化守信激勵有效措施：一是加大執法力度，對屢犯不改的企業從嚴處理，為守法者提供公平的航運市場秩序；二是強化信用信息管理，建立企業信用與行政審批、稅收服務、土地使用和管理等事項之間的聯動機制，出臺更多實惠舉措；三是建立與銀行保險監督管理機構的合作機制，引導銀行、保險等機構按照風險定價原則，根據信用情況實施差異化對待，發揮市場機制的推動作用，助力信用良好的航運公司提升安全管理水平。