供給側結構性改革：拉美國家結構性改革歷程

盧潔

結構性改革是自上世紀八十年代債務危機以來整個拉丁美洲以及加勒比地區各國面臨的共同挑戰。事實上，拉美國家先后進行了兩代結構性改革。第一代改革助力拉美各國擺脫了債務危機，但同時也產生了諸多新問題，也由此為拉九十年代末以來的第二代結構性改革拉開了序幕。目前，拉美國家正處于第二代改革的關鍵階段，仍面臨供給側與需求側極度不平衡的巨大困境。

拉美第一代結構性改革（八十年代初到九十年代中期）

二十世紀四十年代，拉美各國的工業化進程步入第二階段，大刀闊斧推行國有化政策保護主義政策與財政補貼政策。在國家財政支出的不斷增加和企業經濟效益漲勢甚微、無力償還外債的雙重壓力下，最終導致國家干預主義的功能失調和債務危機的爆發。為解決規模巨大的債務危機以及宏觀經濟極度失衡的局面，結構性改革勢在必行。

拉美第一代結構性改革基本目標是通過“削除政府職能、削減其資金流動和投資支出、裁員、國企私有化、放松政府管制和權力下放”來合理化國家的財政資源，以期建立外向型經濟發展模式。因此，各國采取的改革措施主要包括以下幾大方面：

國企私有化。國有財產關系向私有轉移是第一代結構性改革中最活躍的改革領域之一。受凱恩斯主義和蘇聯計劃經濟等意識形態因素的影響，拉美各國在工業化進程中為了創造大量就業崗位以及實現非耐用消耗品及其他資本貨物的自主生產，大規模推行了國有化政策，并對某些行業的企業進行大量財政補貼。但同時，過度的貿易保護主義政策導致這些企業競爭力極其薄弱、生產率極其低下，最終國家投資入不敷出。對國企私有化，是緩解財政危機、解決企業效率低下的一劑良藥。截止到1999年，拉美有三個國家（玻利維亞、秘魯、巴西）的累計國企私有化資產已經占其國內生產總值的10%以上，巴西與阿根廷私有化資產總額分別累計高達610億美元與250億美元。

貿易自由化。為保障本國產品的市場占比，各國在進口替代工業化期間曾采取保護主義政策，包括但不限于提高進口關稅、設置進口產品數量上限等措施。凡此種種貿易壁壘的設置，確實有利于保護羽翼未豐的本國企業，但也造就了長時間不良競爭環境下各類企業效率低微、技術停滯不前的問題。為解決以上問題，貿易自由化勢在必行，且集中在開放進口這一方向。從表1 中1985年到1992年各國的平均關稅率可以看出，短短幾年內拉美關稅大幅降低。

經濟市場化。新自由主義的出現為拉美國家市場經濟體制的建立奠定了基礎。為減少政府干預、恢復市場的調控作用，各國采取了一系列措施，包括進行稅制改革、勞動力市場改革、調整政府財政支出到教育、醫療、養老、基礎設施建設等社會發展的關鍵環節中等等。就拿稅制改革來講，上世紀八、九十年代拉美和加勒比地區23個國家實行了增值稅制度，擴大稅基、降低稅率、簡化稅制，為經濟的發展 創造了良好的投資環境，并由此吸引了大量本土、外國投資。

第一代結構性改革在國際貨幣基金組織和世界銀行的財政調整政策支援下取得了顯著成效。拉美各國在第一代結構性改革中成功走出了債務困境，市場全面開放，初步建立了外向型經濟模式，有效改善了政府過度干預下宏觀經濟極度失衡的局面，國家財政結構也更為合理化。

但同時，也不可避免地帶來了發展的新難題。一方面，導致拉美地區失業率升高，貧富差距加大。企業私有化過程中，為控制生產成本，私營企業雇主裁員現象時有發生，導致該地區失業率大幅升高。另一方面，拉美國家從政府過度干預的極端走向了監管不力、職能缺失的另一個極端，導致了市場的持續不穩定。

拉美第二代結構性改革（九十年代中期至今）

“第二代結構性改革的目標是鞏固第一代結構性改革的成果和修正第一代改革的偏差，因而也是對第一代改革的揚棄”從根本上來說，其實是對結構性改革的過程進行了理論與意識形態上的重新思考，結合了對“華盛頓共識”與新自由主義的揚棄與對理性預期假說以及新制度主義的選擇性接納。在第一代改革中政府職能發生改變，隨之而來的除了產權關系從國有到私有的轉變，還要從行政管理體制的角度對政府職能進行修正，體制和制度建設就是第二代結構性改革的一大部分。

九十年代末，針對各國出現的官員貪污受賄以及國家司法制度薄弱兩大問題，為防止第一次結構性改革的成果被腐蝕一空，國際貨幣基金組織和世界銀行號召各國進行“第二代結構性改革”，打擊腐敗，建立透明、可信的監管制度，強調政府公信力與強有力的制度基礎對于市場有效運作的作用，修正第一代改革中在缺乏適當制度的情況下，高度貿易與金融自由化招致的不良后果。

一方面，政府著手將部分已私有化產業重新收歸國有。八、九十年代，半數以上私有化部門集中在能源、通訊、水利、交通等基礎設施領域，也是最有潛力創收的領域，另有11%存在于金融領域。二十一世紀以來，繼委內瑞拉之后，阿根廷、巴西、智利等國紛紛出現左翼執政黨上臺的局面，多數國家（如巴西、阿根廷、智利等）左翼黨派上臺后對新自由主義經濟政策進行了揚棄甚至推翻，加大了政府的宏觀控制力度，對基礎設施建設領域部分企業實行再次國有化，以期通過欠發達地區與發達地區的互聯互通來推動國家經濟的發展。另一方面，發揮政府的金融監管職能，建立金融監管機構與體系，彌補官員可通過貸款受賄的漏洞，嚴格放貸手續，防范銀行危機。目前，該地區22個國家已采納《巴塞爾協議》規定的資本監管方法（Eduardo Lora， 2012， 9）。

作為拉美地區經濟生產落后的主要原因之一，該地區單一初級產品制的生產與出口模式始于殖民統治時期，宗主國為最大限度地壓榨殖民地利益，對屬地農業、礦物資源的生產與開發進行了嚴格限制，并禁止各地生產與宗主國利益不相關的作物或產品，這種過分單一的畸形產業結構在某些拉美國家一直延續到今天。為減緩支柱產業在受到沖擊時對整個國家經濟的負面影響，在第二代結構性改革中，拉美各國紛紛尋求新的經濟增長點，以期建立多元經濟格局。

拉美目前的結構性改革困境主要從兩個視角進行分析：

外部環境影響。近年來新興經濟體與發展中國家在金融貿易領域的地位逐日上升，互聯網、新能源等科技依賴性產業快速崛起，但拉美各國顯然沒有做好適應全新外部環境的準備。與包括中國在內的許多發展中國家相比，其相對勞動生產率、中高技術制成品占制造業出口比例以及研發投資占GDP比例相對較低。而且其經濟增長速度也遠低于新興市場與發展中經濟體的平均增速。2018年以來全球經濟呈下行趨勢，原油與金屬價格回落，但大多數拉美國家仍舊未能擺脫依靠農產品和礦業出口的單一產業結構沉疴未解，因此本國經濟所受波動較大。2020年，受新冠疫情影響，全球經濟或將面臨大衰退，企業破產、工廠停工、失業率升高等問題是世界各國面臨的共同挑戰，拉美各國經濟也將受到嚴重沖擊。

內部因素牽制。拉美大多數國家的產業結構都趨于單一、薄弱，對傳統產業石油、礦產品以及農產品出口的依賴性過高，而在高新技術研發與生產方面無法緊跟國際步伐，在尋找新的經濟增長發力點時困難較大，而且其高額的。拉美國家普遍面臨國家治理能力薄弱的問題，高額的社會福利支出體現出“民粹主義”傾向，但經濟、甚至政治卻受到權貴、精英集團操縱，普通民眾從經濟發展中獲利很少，在通貨膨脹率居高不下的情況下，有限的收入但過高的消費水平、巨大的兩極分化成為社會沖突的推手，社會生活的穩定性難以維持，群眾示威運動時有發生，不少民眾的購買力僅限于生活必需品，國家內部需求側的低迷也造成供給側發力的疲軟。政治對經濟發展的影響在拉美地區也可見一斑。

拉美結構性改革之啟示

處理好宏觀調控與市場調節的關系。拉美的現代化道路上曾在處理政府宏觀調控與市場自我調節的關系上兩次碰壁。第一次發生在進口替代工業化時期，“有形的手”施力過重，間接導致了八十年代大規模債務危機的爆發;第二次發生在第一代結構性改革時期，為解決債務問題，各國紛紛由凱恩斯主義轉向新自由主義，卻因過度倚賴“看不見的手”，私有化程度過高使政府幾乎完全失去了基礎設施建設領域的控制權與主導權，金融領域的監管缺失是造成銀行信貸危機的直接因素，這兩點在第二代改革期間有所改善，第二代的結構性改革也因此有所發展。由此可以看出，宏觀調控與市場調節二者缺一不可，調節好其關系有助于經濟的平穩增長，有利于資源的優化配置。

重視產業結構的優化與多樣化。過于單一、薄弱的產業結構是拉美一直以來未能解決的歷史難題，也是如今陷入結構性改革困境的主要原因之一，缺乏除農、礦產品出口收入以外的經濟增長發力點使其落入了經濟發展停滯、國家財政收入難以無力推動改革步伐的惡性循環。拉美經驗告訴我們，在發展經濟的道路上，要善于發揮優勢產業的重要作用，但同時也要要重視產業結構的多樣化，多方面發掘經濟增長點，避免對單一產業的過重倚賴。

提高國家治理能力，穩定國內政治局勢。近幾年來拉妹、加勒比地區國家經濟增長的停滯甚至倒退很大程度上要歸因于其薄弱的國家治理能力與動蕩的政治局勢。社會結構嚴重兩極分化已經成為治國難題，使不少國家陷入了“鐘擺式周期”;執政黨的更替與博弈導致的政局不穩拖累了經濟發展。事實上，穩定的政治、社會生活是保障國家經濟穩步發展的基石，提高國家治理能力對解決經濟難題也有助益作用。

盡快適應國際新形勢。在新興市場與發展中國家經濟體快速增長時，拉美國家未能跟上其步伐，而且未能成功搭乘新一輪科技、產業革命的順風車，中高科技的發展相對落后，錯失了不少經濟發展良機。因此，在進行結構性改革時，除了要掃清國家內部體制、治理、產業結構等方面的障礙，還要能根據外部環境及時進行經濟政策與發展方向的調整，使其成為本國經濟增長的“助推器”。

（作者單位：天津外國語大學）