行政應急措施的合法邊界

胡珊

疫情防控期間，各地政府都采取了大量嚴防死守的“硬核”措施，這也使得緊急情況下政府應急措施的權力邊界成為輿論討論的焦點。

行政應急措施的法律依據來自行政應急性原則，行政應急性原則是行政合法性原則的例外，以往較少被學界提及，在司法實踐中也運用不多。但在此次疫情中，大量行政應急措施的合法性不斷面臨質疑和挑戰，說明對于行政應急性原則的研究和討論有現實意義。

案例

2014年11月25日，吉林省×市×牧業公司豬場的一些生豬突然因不明原因死亡，牧業公司的負責人馬上向當地畜牧站報告了情況。到次月9日，豬場死亡的生豬已達409頭。

同年12月18日，該市動物疫病預防控制中心工作人員將在豬場取樣的豬血清樣本送到了省動物疫病預防控制中心進行檢驗。檢驗顯示，樣本的豬瘟病毒和豬圓環病毒均為陽性。次日，省防治動物重大疫病指揮部辦公室向該市防治動物重大疫病指揮部辦公室下發通知，要求對疫區進行封鎖，撲殺疫點所有病豬和帶毒豬。同年12月22日，在當地市政府組織下，該豬場341頭生豬被撲殺，409頭病死豬被無害化處理。

但此事并未畫上句號。2015年1月15日，牧業公司再次報告養殖豬死亡，經該市動物疫病預防控制中心檢驗，此次豬死亡原因為傳染性肺炎、流行性腹瀉。同年2月6日，牧業公司收到了該市動物衛生監督所發來的一份監督意見，監督意見禁止牧業公司疑似染疫和易感的生豬流出豬場，也禁止牧業公司從外界引入或購進生豬，理由是經專家組診斷，牧業公司的病豬疑似蹄葉炎或口蹄疫。

同年2月8日，為了徹底消除豬瘟疫情隱患，根據吉林省防治動物重大疫病指揮部辦公室的一份《關于對×市相關動物防疫技術工作約談的意見》精神，×市市政府組織多部門工作人員對牧業公司豬場的797頭生豬全部進行了撲殺。撲殺時根據評估人員的評估，797頭生豬同時點的市場價格為126萬余元。但這個價格，牧業公司認為過低。

2016年6月，牧業公司將×市市政府告上法庭，稱市政府在沒有任何法律文書的前提下，對其所飼養的797頭生豬進行了撲殺，卻只給公司每頭生豬480元的補償，與公司的損失相差甚遠，要求法院確認市政府撲殺其797頭生豬的行政行為違法，并賠償其經濟損失200萬元。

法院認為，根據吉林省動物疫病預防控制中心出具的檢驗報告，能夠證明牧業公司飼養的生豬感染了豬瘟病毒，市政府為了迅速撲滅疫病、控制疫情，避免造成更大損失，組織多部門對牧業公司的生豬進行撲殺的行為并無不當，但造成的損失應該給予合理補償。根據評估機構的現場實測，當場認定的價格比較客觀地反映了被撲殺生豬當時的市場價格情況，據此判決×市市政府給付牧業公司補償款126萬余元。

說法

行政應急性原則是現代行政法治原則的重要內容之一，指的是行政機關為保障國家安全、社會秩序或公共利益，維護社會穩定協調發展，在面臨自然災害、事故災難、公共衛生事件或社會安全事件等緊急情況時，可以實施一系列控制緊急情況和消除危機的應對措施，其中既包括有法律授權的，也包括沒有法律授權的措施。

在緊急狀態下，為了有效控制局面，賦予行政機關更強有力的行政權力是現實需要，但這并不意味著應急性行政行為完全不受限制。行政應急性原則的最終目的是通過化解危機因素，恢復和維持公共權力與公民權利之間的良性互動關系，因此，“秩序”是應急性原則的核心價值，即在非常態的情況下也要建立一種法治秩序。

換言之，行政機關可能采用一些非常態手段應急，這些非常態手段的運用，可以是不具有法律依據的“非規定動作”，但必須是在法治框架內的“允許動作”。

為了避免行政權力快速擴張可能導致的濫用，行政應急性原則本身也對行政應急權力的行使進行了嚴格的限制。比如，必須存在明確無誤的、現實的危險或緊急情況，且常態措施已無法應對危機；行政機關采取的緊急措施須得到有權機關的事先授權或是事后確認；應急行為必須受到公正原則，尤其是比例原則的約束。

在剛剛過去的疫情中，由于以征用為名截留口罩、打麻將被破門執法等好幾起公共事件的發生，行政應急行為的主體適格、措施適度被法律界人士頻頻提及。所謂主體適格，討論的落腳點在于應急行為實施主體的法定權限，即各級行政機關及法律授權的機構必須嚴格遵守法定權限，不能越權采取應急行為，實施的手段也應當符合法律規定。所謂措施適度，討論的其實是比例原則的適用，即各級政府及其部門根據法律規定采取的疫情防控措施，要與疫情可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度保護公民、法人和其他組織權益的措施。

此外，值得一提的是，由于多年以來對于行政應急性原則的研究一直處于行政法學的邊緣地帶，行政應急行為的適用程序、救濟方式等問題亟待在相關法律法規的制修訂中加以解決，行政應急性原則還需要更加完善的法律機制作為保障。