淺析科學處理常態管理與應急管理關系的制度化路徑

羅若飛

摘要：一般而言，常態管理是政府工作的常態，應急管理是政府管理的非常態。一些政府機關及其干部處理不好常態管理與應急管理的關系，習慣于應急式處理政府日常事務，不善于把應急管理盡快轉換為常態管理。其根源在于這些干部習慣于人治化、官本位的管理方式，增加了政府管理的成本，耗費了更多的社會資源，降低了群眾的滿意度。常態管理與應急管理的關系是辯證的，面對政府處理常態管理與應急管理關系存在的問題，應從治理現代化的角度，通過制度建設路徑，處理好兩者的辯證關系。

關鍵詞：常態管理;應急管理;制度化路徑

政府的常態管理、應急管理是政府管理的兩種既互相聯系又有所區別的管理方式。用哪種方式，何時用，用到什么程度，用到什么時候，何時進行相互轉化，怎么進行轉化，在理論上容易說清楚，但在實踐中不好把握。我國政府在計劃經濟時代和改革開放前期，常用統治式、管制式方式治理社會，使部分干部習慣于用命令式、運動式的工作方式安排、布置日常工作，對各級政府的現有管理方式產生了潛移默化的影響。而近年日益增多的突發性公共事件，使一些干部在應急管理中嘗到了立竿見影、資源充足的甜頭，逐漸對日常工作也愛用應急方式處理。再加上黨和政府對政府機關和干部問責力度的加大，許多部門和干部把注意力更多地放在了應急式的“治”，不太重視常態化的“防”。這些治理方式雖然在總體上取得了工作推進速度快、辦成了許多大事難事急事等成效，但其實質是人治化、官本位的治理方式，不僅增加了政府管理的成本，而且耗費了更多的社會資源，降低了人民群眾的滿意度。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理現代化的要求。這有利于各級政府和干部在日常工作和應急管理中增強制度意識。筆者擬深入分析常態管理與應急管理的關系，剖析一些地方政府處理常態管理與應急管理關系存在的主要問題，站在國家治理現代化的角度，提出了通過完善制度處理好兩者關系的對策建議。

一、正確認識常態管理與應急管理的辯證關系

筆者認為，它們的關系不是截然對立的，而是相對而言，且相生相克。

（一）相對而言

說得簡單一點，常態管理就是常態環境下進行的常規管理，應急管理就是非常態環境下需要進行應急處置時進行的管理?？梢哉f，在各級政府的日常管理中，常態管理是“常態”，其主要特點是“規范化”;而應急管理是政府管理的“非常態”，其主要特點是“高效化”。常態管理是相對于應急管理而言的，是不存在應急管理啟動條件的正常狀態下的管理;應急管理則是相對于常態而言的，往往是存在應急管理啟動條件，必須打破常態管理而進行非常態化的管理。政府少數時候進行單純的常態管理或應急管理，多數時候則是主要進行常態管理，摻雜零星的應急管理。為了便于討論，本文著重研究單純的常態管理和應急管理及相互轉化。

（二）相生相克

在常態管理中，隨著環境條件的變化，有時某些因素突然出現，或者常態管理抓得不好，就孕育了應急管理的種子，而隨著其他條件的變化和影響的加劇，使常態管理的措施和辦法已經無法優質高效地解決問題，應急管理就應運而生。例如，在新冠肺炎疫情暴發前，武漢市實行的是常態管理;但在疫情蔓延和爆發后，疫情的防控需求遠遠超過常態管理的能力和范圍，武漢市就該盡快轉向應急管理。若政府常態管理工作到位、措施有力，無遺漏、無偏差，且對風險的日常防范密不透風，則在很大程度上能夠避免應急事件的發生，或者減輕應急事件的危害。假如果武漢市在新冠肺炎疫情的早發現、早報告、早隔離等方面常態管理落實得很到位，疫情就能控制在很小的程度，就用不著全國各個省市后來都啟動一級應急響應。而應急管理運行一段時間后，干部群眾都希望節約成本、減少耗費、恢復秩序、進入常態，這時就孕育了常態管理的種子。而當有關部門宣布應急管理結束，并出臺將其轉為常態管理的制度、政策、措施、辦法時，新的常態管理就逐步產生和運行了。例如，我國采取強有力的措施對新冠肺炎疫情進行統一指揮、統一調度、統一行動、聯防聯控和對口支援，使全國的疫情在一個月內明顯緩解，兩個月內出現境內新增病例清零，各地疫情防控步入常態化，生產生活秩序進入正常化。黨中央、國務院不僅多次開會對疫情防控的常態化、生產生活的正?；龀霭才挪渴穑覈鴦赵郝摲缆摽貦C制在2020年5月7日印發了《關于做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》，促進了全國的疫情防控進入了“新常態”。但是，若應急管理抓得不好，或有關準備工作不足，或有關干部依賴于應急管理解決盡可能多的事情，就會造成新的常態管理不能盡快啟動。由此可以看出，我們不能把常態管理與應急管理割裂開來，孤立起來，而應將它們聯系起來，科學運用它們相生相克的關系，從利國利民的角度促進其相互轉化。其示意圖如下：

二、政府處理常態管理與應急管理關系存在的主要問題

由于我國傳統治理方式的慣性影響和目標考核的壓力、問責從嚴的壓力，一些地方政府及其部門，不能擺正常態管理與應急管理的關系，在實踐中有以下主要問題：

（一）常態管理非常態化

這主要是指一些政府機關及其干部在進行常態管理時，其管理的理念、管理的程序、管理的措施常常存在應急化的特征。一是一些地方政府及其部門習慣于采用應急化、運動式手段和措施抓常態管理，醉心于領導重視程度高、措施力度大、行動速度快、落實效果好等“短平快”的“正效用”上，少于考慮這些舉措花費了多少成本、耗費了多少資源、對其他工作產生了多大的沖擊、對群眾日常生產生活產生了多大干擾等“負效用”。如，一些地方在衛生城市的創建、文明城市的創建過程中，常常采取“大戰一百天”等運動式的舉措，或搞“滿城盡是三角梅”等一刀切的做法。又如，許多地方政府針對年度目標任務，常常提出“十大重點過程”，或者冠以“十大民生過程”“十大惠民工程”。群眾常常感到疑惑不解的是，本該作為常態化的工作，難道今年把“工程”完成了，明年就不再抓了？類似現象常常使群眾感到政府管理缺乏可持續性。二是一些干部少于采用制度化手段開展常態管理，常常根據領導的喜好和意圖應急式、運動式抓常態管理。如，有的領導喜歡讓下屬天天都處于忙碌的狀態中，以此向外界表明本單位管理有方，職工作風過硬，干部職工有“鐵軍”精神。他們常常讓職工白天抓業務，晚上和周末參加業務會、研討會、培訓會，使“白加黑”“5+2”成了這些地方的常態，使干部逐漸增加了疲勞感、厭煩感。又如，有的干部常常強調創新，今天出臺一個新的管理制度，過幾天又調整一下職責分工或工作標準、工作流程，以顯示自己有很強的開拓創新意識，反而對常態化的工作標準、工作流程、工作舉措不夠重視，讓干部職工感到老是折騰，讓服務對象無所適從。這些做法容易使過去行之有效的常態化、規范化的治理機制被打亂，如容易引起干部職工普遍對日常的值班、檢查、監督、分析、評估、報告等工作不作為、慢作為、亂作為，反而為突發性應急事件的發生埋下了禍根。

（二）應急管理非應急化

這主要是指一些政府機關及其干部在進行應急管理時，其管理的理念、管理的程序、管理的措施常常停留在常態管理上。一是一些地方政府應急管理意識不強，應急準備不夠。他們有時不慌不忙地采用常態管理的措施和辦法應對和處理應急事件，造成處置時機把握不好、處置力度不夠、處置方法不當，致使損害由小變大，甚至發展到難以收拾的地步。如，有的地方已經發現山火了，政府卻按部就班地僅要求按慣例組織村民去偵察、撲滅，沒考慮萬一災情變大了，該采取哪些跟進措施才能盡快滅火，致使貽誤戰機，災情加重。又如，在新冠肺炎疫情防控中，明明武漢市在2020年1月上中旬已經確診幾十個病例了，該按應急管理的要求進行嚴格的防護和隔離了，結果當地還在不慌不忙地開“兩會”、舉辦“萬人宴”、召開春節團拜會。二是一些政府機關及其干部不作為慢作為。有的干部則認為應急管理很麻煩，需要耗費大量人力物力財力，而且社會負面影響很大，因此就本著多一事不如少一事的態度，上推下卸，該出手時不出手，造成應急響應偏慢、危險加大。有的干部怕被問責，對于處于苗頭性的突發事件瞞報或拖延上報，盡量維持所謂的正常狀態，遲遲不啟動應急預案。如，過去有許多案例表明，有的干部覺得一些群眾反映的民生問題不屬于自己的業務范圍，或者覺得現有政策解決不了，就要么往上面推、往其他部門推、往下面壓，要么每次都客客氣氣地按套路接待，就是一直不解決問題，最終使類似的問題越積越多，群眾的不滿情緒越來越大，一旦爆發，就演變成了比較重大的事件了，不得不花數倍的精力和代價去進行應急處置。盡管很多事件最終得到了有效處置，但給社會、群眾和干部都留下了永久的痛。

（三）不善于促進兩者的相互轉換

這主要是指一些政府機關及其干部孤立地開展常態管理和應急管理，沒有抓好兩者的相互轉換，既抓不好常態管理，又抓不好應急管理。一是有的地方政府不知道怎么進行兩者之間的相互孕育。如，有的地方政府、基層干部在抓常態管理時，少于從各個領域、各個環節、各個群體、各個場所遇到突發事件發生時該如何應對的角度去做風險調查評估，去設計防范化解方案和應急預案、去準備應急物資設備、去開展應急培訓和演練，去排除災害隱患。一旦事發，就感到手腳無措，忙里慌張。有的地方政府、基層干部在處理應急事件時，習慣于按照上級指示亦步亦趨地參與應急管理，沒有主動孕育新的常態管理。如，未提前考慮如何盡早轉入常態管理，少于為盡快轉入常態管理進行調查研究，不主動制定本地下一步常態管理所涉及的管理體制、業務標準、管理流程、工作措施，造成常態管理遲遲轉入不了，或新的常態管理在較長時間內運行不好。二是有的地方政府不知道怎么由常態管理轉入應急管理。雖然許多地方有應急預案，但是每當發生突發應急事件時，有的政府機關及其干部不知道究竟該在何時作出應急的第一響應，由誰作出應急響應，作何種程度的應急響應，在哪個范圍內進行應急響應，有哪些單位和個人配合影響，怎么配合響應，致使遲遲沒有響應，或者沒有作出正確有效的響應，造成處置不及時，或者處置不當。三是有的地方政府不知道怎么由應急管理轉入常態管理。有的地方政府拖延應急管理轉入常態管理的時間。這是因為他們對上級、外部的應急處置存在依賴心理，總想通過盡量拖延應急的時長，力求獲得更多的外部支援，盡量減少自己今后進行常態管理的責任，減輕常態管理的負擔。部分地方政府對應急管理轉入常態管理的依據不清楚，對轉入的時間點把握不準，對轉換的實施主體、轉換的事項范圍和地域范圍、新常態管理的制度和標準等不清楚。這容易造成正常的生產生活秩序無法盡快恢復，還會因強勢的應急手段使用較久而額外增加經費、人工、設備等方面的耗費。在新冠肺炎疫情防控中，武漢市在疫情暴發前，沒有準好常態管理轉為應急管理的準備，造成排查、防護、隔離、診斷、治療連續多天處于吃勁狀態。而在國內疫情減弱，步入常態化管理的過程中，哈爾濱等地有厭戰、放松心理，造成疫情反彈。

三、用制度優化常態管理與應急管理關系

上述問題表明，依靠干部的主觀意志處理好常態管理與應急管理的關系，往往會走上“人治”的道路，不能起到治本的作用。如何才能“治本”呢？黨的十九屆四中全會提出了“堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”?等要求，為“治本”指明了方向。習近平同志多次就處理好常態管理與應急管理作出過指示：在2015年5月29日中央政治局集體學習“健全公共安全體系”時，他要求“安而不忘危、治而不忘亂;堅持以防為主、防抗救相結合的方針”;2019年1月22日在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上，他要求“既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件;既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招;既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰”;2019年11月29日，在中央政治局集體學習應急管理體系和能力建設時，他要求要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前;加強應急預案管理，落實各環節責任和措施，銜接好“防”和“救”的責任鏈條。他的這些指示有利于我們以制度建設為路徑，科學地處理好常態管理與應急管理的關系，為推進國家治理現代化奠定政府“善治”的基礎。

（一）用制度促進常態管理規范化

各級政府應以“規范化”為目標，著重從兩個方面抓好常態管理：一是完善常態管理的制度。通過建立健全有關法律，完善政府工作規章，明確政府常態工作的范圍，明確常態管理的程序、規則、措施、職責，確保常態管理的每個領域不遺漏，每個區域不遺漏，每個環節不遺漏;二是確保常態管理責任落實。各級政府應該建立健全對常態管理進行監督、考核、評估、問責、優化等方面的糾偏制度，防止常態管理走過場、搞形式、有偏差;防止有關部門和干部運動式、應急式抓常態工作，確保常態管理規范、有序、高效、優質。

（二）用制度促進應急管理高效化

各級政府應以“高效化”為目標，著重從兩個方面抓好應急管理：一是完善應急管理的制度。各級政府應完善和細化應急管理的體制機制、操作規程，明確應急管理啟動和終止的條件、應急響應和終止的時間、應急響應的責任人、應急響應和終止的范圍、應急響應的等級、應急響應和終止的程序、應急響應和終止的措施等，使干部群眾在遇到應急事件時既保持清醒和冷靜，又做到及時和恰當，使應急管理規范、快速、有效。二是確保應急管理責任落實。各級政府應完善對應急管理進行監督、考核、評估、問責、優化的制度，防止應急管理啟動不及時、響應力度不夠、響應程序不規范、應急處置不到位;對那些該及時實施應急管理卻仍在按部就班地進行常態管理，或在應急管理中上推下卸的部門及其干部，要作為問責的重點。

（三）用制度促進相互轉換

根據常態管理與應急管理的辯證關系，各級政府及其干部應著重做好四個方面的工作：一是應在常態管理中完善做好應急管理準備的制度。堅持“以防為主”，著重對突發應急事件建立常態化的風險治理制度，定期開展風險監測和評估，定期修改完善應急預案，搞好應急物資設備儲備，抓好應急專業隊伍建設，定期開展應急演練和培訓，有計劃地建設防災減災工程，及時消除災害隱患。二是完善常態管理轉換為應急管理的機制。全面總結新冠肺炎疫情防控中形成的統一指揮、統一調配、統一行動、聯防聯控、對口支援等經驗，切實搞好管理主體、管理平臺、管理制度、專業隊伍、物資設備、管理程序、管理措施等方面的快速切換，既要避免相互脫節，又要避免相互掣肘，還要避免對接不上。三是完善在應急管理中做好新的常態管理準備的制度。以全社會盡快恢復正常秩序為目標，堅持“以疏為主”，在重大應急管理的收尾階段，建立健全專家學者、政府官員、社會組織、群眾代表組成團隊，對應急管理的效果進行評估的制度;根據評估意見，結合當地的經濟、社會、環境特點，及時制定新的常態管理制度，尤其是要把應急管理中形成的值得常態管理借鑒的經驗納入新的常態管理制度中去;明確新的常態管理啟動的時間、范圍、主體、程序、方法，防止基層政府、干部群眾對應急管理的過度依賴。四是完善應急管理轉換為新的常態管理的機制。大力推廣新冠肺炎疫情防控形成的分區分類分級分時的精準化常態化防控機制，有關政府應切實搞好管理主體、管理制度、管理程序、管理措施等方面的有序切換，既要避免匆忙草率，又要避免拖延。在切換過程中，要配套搞好群眾引導、干部培訓、社會動員等項工作，使有關地區平穩、有序地步入新常態。

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