建立健全城鄉資源要素合理自由流動的體制機制研究

郁彩虹

摘要：當前，建立健全城鄉資源要素合理自由流動的體制機制，需要建立健全農業轉移人口市民化機制，厚植城市人才返鄉入鄉創新創業的土壤，推進城鄉基本公共服務均等化，引導支持各類人才返鄉入鄉創業;建立城市人才入鄉激勵機制，深化農村土地制度改革，優化鄉村營商環境;建立工商資本入鄉促進機制，完善農村金融服務體系，健全財政投入保障機制。

關鍵詞：城鄉資源要素;合理自由流動;體制機制;建立健全

城鄉融合是黨的十九大報告為實施鄉村振興戰略而明確的發展方向。促進城鄉融合的關鍵在于解決好“人、地、錢、技”等方面的問題，使城鄉資源要素自由合理流動起來。然而，在當前人口、土地、財政、金融和工商資本等方面，還存在制約城鄉要素自由流動的體制機制。這就需要建立健全促進人口、土地、資金和技術等資源要素在城鄉之間雙向流動的良性體制機制，提高各類要素資源的配置效率和生產效率，實現鄉村振興。

一、建立健全農業轉移人口市民化機制

在城鄉融合發展的諸多資源要素中，人是第一位的重點和關鍵要素，人口在城鄉之間合理自由流動是要素資源優化配置所必需的。因此，在推進城鄉融合發展中，需要樹立以人為本的價值取向，建立健全農業轉移人口市民化機制，讓城鄉居民享有同等權益和待遇。一是有力有序有效深化城鄉戶籍制度改革，積極穩妥地推進農業人口合理有序向城鎮轉移。當前，盡管各地政府對我國傳統的戶籍制度有所改革，但是仍對包括農村人口在內的外來人口進入目的地城市上學、就業、看病、住房等方面有所限制。這就使得城市外來人口與城市戶籍人口在社會身份、地位和福利待遇方面存在巨大差異。可見，戶籍制度是城市人口福利和利益分配的載體，戶口與教育、就業、住房、公共福利等權益捆綁在一起，成為城鄉人口合理自由流動的一大障礙。因此，深化戶籍制度改革的核心內容和首先任務是逐步剝離附著在戶籍上的城市福利和社會保障功能（就業、社會保障、子女教育、保障性住房和醫療保障等），切斷戶口與城鄉二元社會管理體制之間的內在聯系，推進教育、就業、社會保障等領域的自身改革，形成不以戶籍為管理依據的新的社會管理體制、新的戶口準入制度、新的社會福利和保障獲取機制，促進農業轉移人口和城市常住人口市民化。這是以人為本的根本要求的充分體現，將為我國城鄉資源要素合理自由流動，促進城鄉融合發展，創造一個公平正義、和諧穩定、充滿活力的社會環境。二是重視和保障非戶籍人口在城市的公共服務權益，逐步實現城鄉人口和不同戶籍人口在教育、就業、醫療、社保等方面享有基本公平的福利待遇，從而實現人的城鎮化進程，使全國公民都享有自由遷徙、有序流動的基本權利，使戶籍制度回歸人口登記、遷移本原功能，實現政府對人口的戶籍管理轉向人口管理和人口服務。三是將包括農業轉移人口在內的已在城市就業的外來人口作為城市重點落戶群體。按照“低門檻、廣覆蓋”“分步推進、穩步提高”的原則，實施單一的身份證和居住登記制，并擴大居住證覆蓋面，拓展居住證互認區域范圍，提高居住證含金量。統籌城鄉社會保障機制，實現跨區域、跨險種的銜接。取消對非戶籍人口的就業歧視和人戶分離現象，增強農業轉移人口在城市的融入感，使其能夠順利有序向城市轉移定居。

二、建立城市人才進鄉激勵機制

人才是城鄉融合發展的關鍵，也是城鄉資源要素中最重要的要素之一。當前，我國城鎮化快速發展，對大批農村人才和勞動力資源形成虹吸效應，導致在推進鄉村振興過程中存在各類人才嚴重稀缺的問題。因此，促進城鄉資源要素合理自由流動，亟須建立城市人才進鄉激勵機制。

（一）厚植城市人才返鄉入鄉創新創業的土壤

把人力資本開發放在首要位置，創造條件讓農村吸引人、留住人，改善優化農村人力資源結構。制定財政、金融、社會保障、職稱評定等領域的激勵政策，在減稅、降費、用地、信貸、保險、社保等方面，落實創新創業扶持政策，把城市人才“吸進來”，為鄉村振興賦能，營造促進人才發展的鄉村環境。

（二）推進城市基本公共服務向農村全覆蓋

在農村公共資源方面加大投入力度，優先配置，補齊短板。完善城鄉融合貫通的公共服務和社會保障體系，推進城鄉基本公共服務制度并軌，推動城市各類公共服務、各種社會事業向農村覆蓋，加快推進農村基礎設施提檔升級，尤其要擴展農村網絡覆蓋面，開發適應“三農”需求特點的網絡信息技術和服務應用產品，形成城鄉一體、全民覆蓋、普惠共享的基本公共服務體系。

（三）引導優秀人才回鄉創業

引導支持各類人才返鄉入鄉創新、創業、興業。支持黨政干部、醫生教師、企業家、技術人員、大學生、選調生、退伍軍人、高校畢業生、外出農民工等人才到鄉村創業興業，培育愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，培訓青年農場主、農村電商人才，為鄉村振興“輸血”“造血”，使其成為具有市場競爭力的鄉村創業能人和技術能手，并發揮引領示范作用。

三、深化農村土地制度改革

農村土地管理制度改革的重點就是要明確農民的土地財產權，建立農業轉移人口農村土地流轉機制，加快農業轉移人口市民化進程。當前，由于鄉村土地無法規模化經營，缺乏與現代產業的有效銜接，農村土地直接收益少，并且農村土地是集體所有，不能像城市土地那樣高價出售，導致不少農村土地閑置，難以發揮資源優勢。因此，需要通過改革農村土地制度盤活農村土地，使土地在鄉村振興中充分實現其應有價值。

（一）改革完善農村承包地制度

目前，不少地方已逐步完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，這就讓農民吃上了“定心丸”，為繼續深化農村土地制度改革奠定了基礎。今后要繼續深化農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，落實土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活用活土地經營權，依法賦予農民對承包地的占有、使用、收益、流轉權能，更好地促進農村產權有序流轉增值，引導土地承包經營權規范有序流轉，為現代農業發展提供更加可靠的制度保障。同時，健全土地流轉規范管理制度。在推進農村產權制度改革過程中，要按照“有償、漸進、分類”原則，充分尊重進城農民意愿，決定是否通過市場機制或有償等方式進行農村土地流轉。此外，還要從根本上解決農村土地產權不明晰和集體所有權主體虛置問題，確保農民的土地財產權益。

（二）穩妥改革農村宅基地制度

當前，農村有不少閑置農房長期無人居住，若利用起來發展鄉村旅游、文化、養老、教育等產業則是一大筆資源。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，保障農民宅基地資格權和房屋財產權，適度放活其使用權，使閑置住房成為發展鄉村經濟社會的有效載體，吸引城市人才、資金、技術等要素向農村流動。同時，改革農村宅基地制度要穩妥推進，嚴禁城鎮居民將農村宅基地建成別墅和私人會館，要確保農民住有所居，并建立利益聯結機制，且不能突破耕地紅線和土地用途管制，不能突破有償有期限的底線，不能違規違法買賣宅基地。

（三）探索建立農村集體經營性建設用地入市制度

當前，需要加快農村產權交易流轉市場建設，盤活農村閑置宅基地、廢棄的集體建設用地等存量建設用地，建立城鄉統一的建設用地市場，加快農村土地和城鎮土地同地同價、平等入市等方面的改革，使農民真正獲得財產性收入。同時，探索建立農村產權交易平臺和農民產權抵押貸款風險補償基金，推進農村產權抵押融資等試點，擴大貸款抵押物范圍，保障抵押物處置期間農民基本權益，促進城鄉要素雙向流動和優化配置，使農民真正得到改革紅利。

四、建立工商資本入鄉促進機制

推進城鄉資本要素雙向流動，必須解決錢從哪里來的問題。振興鄉村經濟，加大農村基礎設施建設等方面，都需要大量資金投入，這是城鄉融合的關鍵。工商資本下鄉不僅帶去了錢，還帶去了先進理念、先進技術、先進管理模式，激活了一片區域、一個產業、一方農民。當前，這種投入除了需要依靠財政之外，還需要依靠工商資本，建立工商資本下鄉促進機制。一方面，要優化鄉村營商環境，深化“放管服”改革，引導探索工商資本與村集體的合作共贏模式，讓城市資本既在農村得益，又能充分保障農民和集體權益，形成城鄉共贏局面。另一方面，既要激發資本的積極性，又要預防其風險。要為工商資本設立必要的防火墻，加強引導、約束和監管，不能讓其在農村野蠻生長，防止其在鄉村跑馬圈地、“毀約棄耕”等擠農、傷農現象，要守住耕地紅線和生態紅線，守住農民權益不受損的底線，杜絕“半拉子”工程甚至掠奪性經營等現象和后果的出現。

五、完善農村金融服務體系

目前，城鄉金融資源配置重城輕鄉，嚴重失衡。主要存在以下問題：現有農村金融產品與農業產業鏈、價值鏈延伸的匹配程度不夠，農村金融主體供給不足，供給產品單一，農民特別是新型經營主體存在融資難、融資貴問題，缺乏大中型金融機構服務于“三農”的體制機制，缺乏城市資本適度合理進入農村農業的機制，缺乏農村新型金融機構，農村金融普惠性不足，等等。因此，完善鄉村金融服務體系，要推動各類涉農中小金融機構提供資金支持，建立健全適合農業農村特點的農村金融體系，將金融資源配置到農村經濟社會的重點領域和薄弱環節，滿足鄉村振興多樣化需求。同時，完善農村金融市場，加強鄉村信用體系建設，擴大農村抵押物范圍，設立城鄉融合發展基金，建立健全農業信貸擔保體系，在有條件有需求的鄉村設立擔保機構。加大金融機構服務力度，創新金融服務方式，加強鄉村信用環境建設，改革村鎮銀行培育發展模式，創新金融產品提供機制，引導鄉村互聯網借貸、移動支付、互聯網理財等規范發展，完善農業保險制度和農村金融風險防范處置機制，嚴格管控風險，提高金融服務鄉村的能力和水平。

六、健全財政投入保障機制

目前，絕大多數農村經濟基礎薄弱，有的村沒有集體經濟組織，有的是空殼村。因此，鄉村建設僅靠農村農民自身力量來籌集資金進行投入，與實際需要相比是遠遠不夠的。這就需要政府加大公共財政傾斜支持力度，優先保障農業農村資金投入，提高土地出讓收益投入農業農村的比例，建立各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體，加大涉農資金統籌整合力度，發揮財政資金的導向功能和杠桿作用，吸引和撬動更多社會資金配置到農業農村。