基于奧斯特羅姆多中心治理理論的高校眾創(chuàng)空間治理之道*

肖淑梅

（揚州市職業(yè)大學，江蘇 揚州 225009）

2010年前后，“創(chuàng)客”（maker） 的概念以及創(chuàng)客模式傳入到我國，我國政府高度重視并積極推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。之后相繼出臺的20 多部相關(guān)政策文件，對于加快構(gòu)建眾創(chuàng)空間、鼓勵科技人員和大學生創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務提供了有力的政策和環(huán)境支持。如今，“兩創(chuàng)”已上升為國家戰(zhàn)略。推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，已成為中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的動力之源、富民之道、強國之策。

面對兩創(chuàng)的時代浪潮，隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境的不斷優(yōu)化，高校眾創(chuàng)空間成功典型不斷涌現(xiàn)。如清華大學的全國高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育聯(lián)盟、創(chuàng)+、“校長杯”創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽、創(chuàng)客馬拉松；復旦大學的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院、創(chuàng)新實訓灣、創(chuàng)新俱樂部等各種平臺；哈爾濱工業(yè)大學的Dobi 機器人、Aelos 機器人產(chǎn)品等。很多地方政府也從資本注入、筑巢引鳳、全鏈條服務等方面，培養(yǎng)創(chuàng)新拔尖人才，建立科技綜合體，為大學生和教師的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)打開門戶。隨著眾創(chuàng)空間在全國高校的推廣，組織治理方面的一些問題逐漸凸顯，如地方政府扶持政策的變動、科技綜合體管理方租金物業(yè)費的收取困難、高校科技管理方的管理權(quán)限與邊界界定、入駐企業(yè)二房東現(xiàn)象、入駐法人代表騙取政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)移資產(chǎn)現(xiàn)象、中介與金融服務機構(gòu)掛空殼現(xiàn)象等，這些問題在以往的單方治理中是極少發(fā)生的。因此，及時有效厘清高校眾創(chuàng)空間的管理機制，解析其復雜的治理范式，平衡統(tǒng)一各方利益，是高校“雙創(chuàng)”能持續(xù)健康發(fā)展的必要措施。

高校科技眾創(chuàng)空間是以一個地方政府為政策資金主體，以高校為治理主體，以入駐企業(yè)為服務核心，以地方科技綜合體為設施輔助及政府代理主體，以中介服務和金融創(chuàng)投機構(gòu)為推廣主體，以知識、信息、設計、制造、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為資源構(gòu)成的復雜網(wǎng)絡體系，是一個多中心的治理復雜系統(tǒng)。如何促進不同主體之間的協(xié)同創(chuàng)新關(guān)系，提高眾創(chuàng)空間的產(chǎn)出效率，是高校科研管理者必須思考的問題。本文結(jié)合當前高校雙創(chuàng)管理的研究趨勢，運用奧斯特羅姆多中心治理理論，構(gòu)建高校眾創(chuàng)空間的治理模式，并針對性地提出高校眾創(chuàng)空間治理的建設原則及措施。

1 奧斯特羅姆多中心治理理論分析

奧斯特羅姆多中心治理是針對包含多個主體的競爭合作關(guān)聯(lián)體系的新型公共管理模式。其核心包含多元化的主體、多元化的資源供給、多元化的治理政策和多元化的利益訴求等[1-3]。多中心治理模式下，高校眾創(chuàng)空間的治理主體由5 層構(gòu)成：地方政府、高校、科技綜合體管理方、入駐企業(yè)、中介服務和金融創(chuàng)投機構(gòu)。這5 層主體之間是資源共享、協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)系，其治理結(jié)構(gòu)見圖1。

圖1 高校眾創(chuàng)空間治理結(jié)構(gòu)圖

5 個主體構(gòu)成一個多層次治理關(guān)系。根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理理論可知，每個主體相互獨立相互聯(lián)系，而非原先的政府或高校或企業(yè)單一壟斷的管理事務模式。各個主體之間溝通與交流是社會化方式，打破了原先的單一層級式傳遞方法，使各方的利益訴求更加便捷高效。主體之間的治理關(guān)系如下。

1.1 地方政府與科技綜合體

根據(jù)我國目前的實際情況，此處多為上下級互動反饋關(guān)系。隨著機構(gòu)改革的深入，地方政府將管理權(quán)力下放，做好基建工作，為科技綜合體提供外部設施保障；地方政府制定地區(qū)性優(yōu)惠政策并提供鼓勵扶助資金，為科技綜合體營造環(huán)境支持；地方政府為科技綜合體提供信用保障，吸引外部投資合作[4-5]。

科技綜合體管理方負責眾創(chuàng)空間的具體事務管理，向政府直接匯報工作。內(nèi)部管理由多個平臺組成，采用扁平化管理模式。結(jié)構(gòu)見圖2。平臺的建設理念為：綠色、共享、資源互動。為高校小微創(chuàng)客做好各種服務。

圖2 科技綜合體管理平臺結(jié)構(gòu)

1.2 地方政府與高校

在高校眾創(chuàng)空間管理上，兩者并不需要對具體事務進行重復反饋，政府職能已經(jīng)由科技綜合體代理。此處的治理行為主要是政府對高校的上下層級的科技資源共享及宣傳引導功能。

1.3 地方政府與入駐企業(yè)

地方政府不需要直接參與眾創(chuàng)空間的管理，專項的優(yōu)惠鼓勵政策和資金由科技綜合體代理執(zhí)行。但是非專項的面對中小企業(yè)的融資、渠道開拓、擔保等工作則只能依靠地方政府關(guān)注和承擔。高校眾創(chuàng)空間的入駐者以教師、學生為主，他們創(chuàng)業(yè)面臨的主要困難主要是創(chuàng)業(yè)啟動資金不足、籌資融資渠道狹窄這個問題。目前國內(nèi)非專項的面對中小企業(yè)的扶助資金，在申請程序、效益資格、設備條件、管理要求、法人資質(zhì)等方面，高校眾創(chuàng)空間創(chuàng)業(yè)者都存在較大的申報困難，無法滿足條件，申請難度大[6]。地方政府可以采取或降低門檻、設立政府級別的小額資金擔保機構(gòu)、簡化審批程序、積極引入風險投資的方式，為高校創(chuàng)客提供創(chuàng)業(yè)激勵和資金保障。眾創(chuàng)空間對地方政府主要以稅金的形式進行反饋，一個成功成熟的創(chuàng)客企業(yè)也必然能為地方經(jīng)濟文化發(fā)展創(chuàng)下良好口碑，從而吸引更多的外來投資行為，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

1.4 科技綜合體與入駐企業(yè)

這兩個主體的關(guān)聯(lián)是體系協(xié)同創(chuàng)新的核心部分。根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理理論，科技綜合體屬于公共事務服務，其必然對入駐企業(yè)進行預期收益、預期成本、內(nèi)在規(guī)范的估量，迫使自身建構(gòu)各類平臺，扶助入駐企業(yè)增值提效，從而優(yōu)質(zhì)完成對地方政府的反饋任務。并且科技綜合體基于地方政府的信用體系，能有效降低入駐企業(yè)的經(jīng)營風險和成本，其對企業(yè)的正向激勵功能持久存在，提高了體系內(nèi)入駐企業(yè)的創(chuàng)新成功率[7]。兩者應通過法律法規(guī)、合同、產(chǎn)權(quán)使用權(quán)界定來建立相互信賴、合作的關(guān)系，當然，科技綜合體對企業(yè)的違約行為進行合理的法律制裁也是維護眾創(chuàng)空間良性運營的必要手段。

1.5 高校與入駐企業(yè)

此處構(gòu)成一個正反回路的反饋系統(tǒng)，作為治理主體的高校，擁有對入駐企業(yè)相對較多的管理權(quán)限：入駐資格管理、課題項目申報管理、科研成果管理、知識產(chǎn)權(quán)管理、評價績效管理、政策響應度管理等，履行引導、激勵、規(guī)章制度監(jiān)督的職能。入駐企業(yè)以解決就業(yè)和產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新作為直接回饋。此處雖然構(gòu)成一個回路，但不是閉環(huán)反饋回路，應根據(jù)入駐企業(yè)人員構(gòu)成性質(zhì)的不同，細化治理，引進微觀治理主體，簽訂不同治理邊界的協(xié)議，見第31 頁圖3。高校將治理權(quán)分化成3 個部分，二級學院與高校是單向隸屬分權(quán)關(guān)系，科技綜合體與高校是雙向協(xié)作互助關(guān)系。

此處的治理機制，是采用微觀治理、宏觀治理、協(xié)助治理3 種方式的聯(lián)合機制。微觀治理是一對一的單線互動，強調(diào)權(quán)力分層和責任承包，以減少多中心治理造成的內(nèi)部損耗；宏觀治理是集中控制下的制度下發(fā)和激勵約束機制，對各方利益進行總控；協(xié)助治理是對決策的協(xié)調(diào)機制，增強多方的合作互信程度，使眾創(chuàng)空間的運行取得更高效率。

圖3 高校與入駐企業(yè)治理結(jié)構(gòu)細化圖

1.6 科技綜合體和中介服務金融創(chuàng)投與高校

近年來，隨著中介服務與金融創(chuàng)投機構(gòu)的發(fā)展，其向高校眾創(chuàng)空間小微企業(yè)的持續(xù)輸送服務已呈快速聚集態(tài)勢。這類第三方民間資本服務的影響力對于高校和科技綜合體的雙創(chuàng)工作，無疑是良性健康的[8]。科技綜合體、中介服務金融創(chuàng)投、高校這三者之間是信息資本合作關(guān)系。中介服務金融創(chuàng)投公司自帶考察、監(jiān)督屬性，而且其科技創(chuàng)投能力具備非常敏感的前沿性，對于入駐企業(yè)有強大的科技研發(fā)歸集力和指導力，可以優(yōu)化高校的技術(shù)轉(zhuǎn)移和雙創(chuàng)流程，激發(fā)科技綜合體的上升新動能[9]。

高校、科技綜合體應積極推動中介和創(chuàng)投公司對入駐的小微創(chuàng)客進行日常經(jīng)營輔導、技術(shù)轉(zhuǎn)移、需求外包、風險投資等事項，建立獎勵政策，協(xié)調(diào)其與入駐企業(yè)的對接，提高其服務質(zhì)量[10]。另一方面，高校、科技綜合體也要發(fā)揮其監(jiān)督功能，甄別、規(guī)范個別中介和創(chuàng)投的經(jīng)營行為，防止其對小微創(chuàng)客的虛假浮夸、欺詐行為發(fā)生。

2 高校眾創(chuàng)空間的建設原則和措施

根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理原則，基于我國高校眾創(chuàng)空間治理結(jié)構(gòu)，筆者歸納出以下治理建設原則和措施。

2.1 清晰界定治理權(quán)限邊界

地方政府層面以制定優(yōu)惠政策、發(fā)放扶助鼓勵資金和創(chuàng)新券的方式形成公共資源池，并對入駐企業(yè)進行稅收管理；科技綜合體既是政府的部分職能代言人，又是自主營利單位；高校直接負責眾創(chuàng)空間的人員和科技成果管理。這三方都需要制定多方位的制度措施。多主體必然造成利益目標訴求的多元化，每個主體應通過協(xié)商、妥協(xié)、對話的方式達成目標一致的、權(quán)限清晰的制度策略，消除內(nèi)部管理分歧和重復勞動，使入駐企業(yè)輕裝上陣，不會在多個管理方中左右為難，疲于奔波。

2.2 建立多中心審核制度

對于地方政府的優(yōu)惠政策享用權(quán)限，應建立多中心審核制度。“雙創(chuàng)”是國家層面的發(fā)展理念，各地方政府以政策優(yōu)惠、資金支持的方式積極響應國家號召，但是在具體操作時，因工作量大、工作精細化程度高，政府工作人員數(shù)量有限，無法做到方方面面兼顧周詳。一些企業(yè)鉆政策漏子，通過多數(shù)量、低成本注冊小型公司的方式，套上科技創(chuàng)新的外殼，以產(chǎn)學研合作的方式，入駐科技綜合體，騙取國家補貼。針對這類違法違規(guī)行為，高校眾創(chuàng)空間應發(fā)揮其多中心治理優(yōu)勢，建立政府—科技綜合體—高校三方聯(lián)合審查機制，創(chuàng)建分工明確、協(xié)作緊密的聯(lián)合審查制度，嚴格規(guī)范準入資格、分配優(yōu)惠券等程序，從源頭和過程之中預防和化解地方政府雙創(chuàng)資金發(fā)放的法律風險，進而確保零違法、零瑕疵。

2.3 提供合適的集體選擇權(quán)限

高校眾創(chuàng)空間的入駐企業(yè)類型多樣，專業(yè)種類繁多，企業(yè)自成一體，自主治理。在制定治理制度時，應給與企業(yè)合適的權(quán)限，參與規(guī)則的修改，建立良好的信息資源內(nèi)部互動氛圍，增強入駐企業(yè)、多頭管理方以及其他利益相關(guān)主體之間的了解和信任，提高小微企業(yè)的運行效率。

2.4 建立扶助、監(jiān)督、考核評價、強制執(zhí)行體系

針對入駐企業(yè)，高校需要建立一套扶助、監(jiān)督、考核評價、強制執(zhí)行體系。高校不僅要及時發(fā)現(xiàn)，且要從課題優(yōu)先、資金傾斜方面扶持“新、優(yōu)、特”的教師學生雙創(chuàng)團隊，同時也要定期測評，執(zhí)行星級測評方案。對于低星級創(chuàng)業(yè)企業(yè)，做好勸退工作，優(yōu)勝劣汰，保持眾創(chuàng)空間新陳代謝的良性運轉(zhuǎn)。

2.5 搭建聯(lián)合辦公的高校眾創(chuàng)空間網(wǎng)絡平臺

根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理的沖突解決機制理論，利用線上辦公將多中心治理連接起來。網(wǎng)絡系統(tǒng)的搭建要注意權(quán)限和流程分配，所有特定問題流向最少最快的治理者，用最低成本解決入駐企業(yè)、高校、服務機構(gòu)等多方的訴求和沖突。

3 結(jié)論

高校眾創(chuàng)空間不同于普通類型的眾創(chuàng)空間，是一個多主體競爭合作、多中心治理的復雜體系。利用奧斯特羅姆多中心治理原則，對其治理權(quán)進行逐層剝離解析可知，在以地方政府政策資金主體、科技綜合體管理方為代理和服務主體的基礎上，高校可以采用微觀治理、宏觀治理、協(xié)助治理的聯(lián)合機制，進行權(quán)力分層和責任承包，并界定管理權(quán)限邊界，禁止權(quán)力交叉，盡量降低因多方治理產(chǎn)生的內(nèi)部損耗；建立政府—科技綜合體—高校三方聯(lián)合審查機制，嚴控入駐創(chuàng)客企業(yè)的違法違規(guī)風險，實施精細化、精準化管理；并由高校決策把控各方利益分配，增強合作互信，提高眾創(chuàng)空間運行效率；高校在對眾創(chuàng)空間的培育過程中，可以使用高校和地方政府的公信力，吸引中介服務金融創(chuàng)投公司對小微創(chuàng)客進行投資、監(jiān)察、經(jīng)營輔導、技術(shù)轉(zhuǎn)化和信息資源等合作。這種多方合作制衡的管理范式，可以達到高質(zhì)低耗的發(fā)展目標。這是高校眾創(chuàng)空間治理的新秩序、新走向，是未來需要持續(xù)探索的治理之道。