海南駛向自由港： 等來(lái)三十年最好的政策和機(jī)遇

張銳

6月1日，隨著《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）亮相，海南這顆中國(guó)南海上的明珠，以高水平對(duì)外開(kāi)放的誠(chéng)意與姿態(tài)，面向全球市場(chǎng)熠熠生輝。

在《方案》中備受關(guān)注的“零關(guān)稅”、“封關(guān)”等光環(huán)背后，有一件讓海南當(dāng)?shù)匮芯繉W(xué)者以及政府官員們既期待又感到壓力的事。

今年5月25日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告正式提出制定海南自由貿(mào)易港法。

在海南，即使是參與研究的學(xué)者也覺(jué)得當(dāng)初提議單獨(dú)立“基本法”的構(gòu)想太大膽，但現(xiàn)在這項(xiàng)立法提上議程的速度超過(guò)他們的預(yù)期。

“我們?nèi)ツ暌詾榱⒎ㄕ{(diào)研要2-3年。”一位參與海南發(fā)展研究的知情人士認(rèn)為，雖然換了個(gè)名字，但其實(shí)是一個(gè)意思。

對(duì)當(dāng)?shù)貙W(xué)者及官員來(lái)說(shuō)，海南自由貿(mào)易港法意味著海南可以擁有與內(nèi)地其它城市不同的“獨(dú)特差異性”，實(shí)現(xiàn)“一制兩體”、“境內(nèi)關(guān)外”，也有機(jī)會(huì)讓海南擺脫那些屢屢被詬病的“經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”。

盡管海南在過(guò)去三十年里的發(fā)展成績(jī)并不太優(yōu)秀，或者用一位長(zhǎng)期從事國(guó)際貿(mào)易研究的學(xué)者的更不客氣的說(shuō)法是“連基本的市場(chǎng)發(fā)育都不健全”，但中央還是把最好的政策給了海南。

在海南從事航運(yùn)工作十年的政府人士坦言，底子太薄了，海南洋浦港集裝箱的量連主要沿海城市的零頭都趕不上。“去年，洋浦港的集裝箱量是70萬(wàn)標(biāo)箱，上海是4300多萬(wàn)標(biāo)箱，所以我們現(xiàn)在的壓力也很大啊。”

遲福林是中國(guó)特色自由貿(mào)易港研究院和中國(guó)海南改革發(fā)展研究院的院長(zhǎng)，他認(rèn)為，海南過(guò)去三十年的發(fā)展成績(jī)還是很顯著的：GDP邁上1000億元臺(tái)階用了18年時(shí)間（1988-2006年），邁上2000億元臺(tái)階用了4年時(shí)間（2006年-2010年），國(guó)際旅游島上升為國(guó)家戰(zhàn)略的8年來(lái)（2010-2017年）則邁過(guò)了4000億元臺(tái)階。

遲福林的結(jié)論是，30年的實(shí)踐證明，海南什么時(shí)候開(kāi)放的步伐快、力度大，什么時(shí)候發(fā)展就快;什么時(shí)候開(kāi)放步伐緩、力度小，什么時(shí)候海南發(fā)展就慢。他反復(fù)提到，海南自由貿(mào)易港不是優(yōu)惠政策而是體制突破，以及在世界面臨百年未有的大變局時(shí)刻展示中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放的堅(jiān)定態(tài)度。

無(wú)論如何，海南又一次要出發(fā)了。

“過(guò)渡期”這兩年

6月1日，《方案》公布的同一天，海南海事局給中遠(yuǎn)海運(yùn)旗下的一艘運(yùn)輸船“中遠(yuǎn)海運(yùn)興旺”輪簽發(fā)了《船舶國(guó)籍證書(shū)》。

這張證書(shū)的簽發(fā)淹沒(méi)在關(guān)于海南自貿(mào)港橫空出世的消息里，并沒(méi)有引起更廣泛的關(guān)注，但它實(shí)際上被視作海南自由貿(mào)易港船舶登記政策正式落地實(shí)施的標(biāo)志。

“這是第一艘‘中國(guó)洋浦港籍的船，運(yùn)用海南自貿(mào)港政策。”6月4日，這艘船正式舉行了簽發(fā)證書(shū)的儀式。海南洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)港航首席運(yùn)營(yíng)官王堅(jiān)敏當(dāng)天接受采訪時(shí)表示，這艘船在取得證書(shū)后，將在6月12日正式起航、游走全球。這對(duì)于今后洋浦港作為西部陸海新通道區(qū)域性樞紐港口的形成會(huì)有非常重要的意義。

接著，《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)洋浦保稅港區(qū)監(jiān)管辦法》發(fā)布，意味著海南自由貿(mào)易港“一線放開(kāi)”作為分步驟、分階段建設(shè)自由貿(mào)易港政策和制度體系的第一步，在海南洋浦保稅港區(qū)落地先行先試。

根據(jù)洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年，洋浦工業(yè)總產(chǎn)值855億元，占比全省39%;進(jìn)出口總值407億元，占比全省45%;外貿(mào)貨物吞吐量2784噸，占比全省78%。

但參與這項(xiàng)工作的當(dāng)?shù)卣耸恐溃@件事現(xiàn)在就是先拱上去做，因?yàn)榇蟛糠值呐涮准?xì)則都還沒(méi)有出臺(tái)。“這艘船發(fā)生第一筆業(yè)務(wù)后，稅務(wù)應(yīng)該怎么做，出口退稅也還沒(méi)有實(shí)施細(xì)則、境外所得稅收的征收標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)配套還正在密集推進(jìn)，還需要很多主管部門（協(xié)調(diào)），先落地操作才能明確。”

這與海南“以重點(diǎn)項(xiàng)目倒逼政策落實(shí)”的行動(dòng)指南是一致的。2018年以來(lái)，海南在這樣的倒逼方式中先后舉行了八批次項(xiàng)目集中開(kāi)工和簽約，累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目893個(gè)、總投資4841億元，簽約項(xiàng)目493個(gè)、總投資4292億元。

2020年6月3日，海南省在11個(gè)重點(diǎn)園區(qū)舉行了掛牌儀式，作為推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的樣板區(qū)和試驗(yàn)區(qū)。海南生態(tài)軟件園是其中之一，該園區(qū)于2007年由海南省政府與中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司共建。2018年5月，海南騰訊生態(tài)村、中國(guó)游戲數(shù)碼港、中國(guó)智力運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)基地已集體開(kāi)工建設(shè)。

該園區(qū)的招商人士向筆者表示，過(guò)去兩年時(shí)間里，園區(qū)里入駐企業(yè)的數(shù)量一直保持著比較快的增長(zhǎng)。2020年，他們預(yù)計(jì)園區(qū)實(shí)現(xiàn)收入500億元，累計(jì)稅收過(guò)100億元，這些都是為海南經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整做基礎(chǔ)，但產(chǎn)業(yè)園區(qū)的很多項(xiàng)目還缺少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

根據(jù)海南省自貿(mào)辦的統(tǒng)計(jì)，2019年，海南新增市場(chǎng)主體22.44萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)70.8%。新增外資企業(yè)338戶、同比增長(zhǎng)102.4%，實(shí)際利用外資增速超過(guò)100%，總部企業(yè)累計(jì)達(dá)到33家。今年一季度，海南新增市場(chǎng)主體超過(guò)3.6萬(wàn)戶，其中互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域活躍，企業(yè)新增數(shù)同比分別增長(zhǎng)82.7%和11.1%;利用外資總額同比增長(zhǎng)89.8%;對(duì)東盟和“一帶一路”沿線國(guó)家貨物進(jìn)出口總額分別增長(zhǎng)26.7%和18.1%。

全新的制度創(chuàng)新

6月1日，隨著《方案》的正式公布，海南結(jié)束了自2018年4月起至2020年初的過(guò)渡期，正式進(jìn)入“對(duì)標(biāo)全球”的自由貿(mào)易港探索。

《方案》明確，到2025年前的重點(diǎn)任務(wù)是加強(qiáng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建設(shè)。在洋浦保稅港區(qū)等具備條件的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域率先實(shí)行“一線”放開(kāi)、“二線”管住的進(jìn)出口管理制度。根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要，增設(shè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

同時(shí)，實(shí)行部分進(jìn)口商品零關(guān)稅政策。除法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定明確不予免稅、國(guó)家規(guī)定禁止進(jìn)口的商品外，對(duì)企業(yè)進(jìn)口自用的生產(chǎn)設(shè)備，實(shí)行“零關(guān)稅”負(fù)面清單管理;對(duì)島內(nèi)進(jìn)口用于交通運(yùn)輸、旅游業(yè)的船舶、航空器等營(yíng)運(yùn)用交通工具及游艇，實(shí)行“零關(guān)稅”正面清單管理;對(duì)島內(nèi)進(jìn)口用于生產(chǎn)自用或以“兩頭在外”模式進(jìn)行生產(chǎn)加工活動(dòng)（或服務(wù)貿(mào)易過(guò)程中）所消耗的原輔料，實(shí)行“零關(guān)稅”正面清單管理;對(duì)島內(nèi)居民消費(fèi)的進(jìn)境商品，實(shí)行正面清單管理，允許島內(nèi)免稅購(gòu)買。對(duì)實(shí)行“零關(guān)稅”清單管理的貨物及物品，免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅。清單內(nèi)容由有關(guān)部門根據(jù)海南實(shí)際需要和監(jiān)管條件進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。放寬離島免稅購(gòu)物額度至每年每人10萬(wàn)元，擴(kuò)大免稅商品種類。

《方案》當(dāng)中關(guān)于“零關(guān)稅”、“封關(guān)”、“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”以及“海南自由貿(mào)易港法”這些關(guān)鍵詞尤其受到關(guān)注。

“特殊稅制是一個(gè)標(biāo)志性的東西。”中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院（以下簡(jiǎn)稱“中改院”）經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)匡賢明稱，這也是海南需要封關(guān)運(yùn)行的原因，這樣“特殊稅制”才可以推行開(kāi)，否則很難實(shí)現(xiàn)，而“封關(guān)”和“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“境內(nèi)關(guān)外”。

他認(rèn)為，從這個(gè)角色定位上看，海南和香港、澳門的定位是一樣的，就是一個(gè)“特別關(guān)稅區(qū)”。

2018年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》首次提出，賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開(kāi)放新的使命，探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策。同年，中改院院長(zhǎng)遲福林就提出，中央給海南更大開(kāi)放政策，海南要從自由貿(mào)易區(qū)盡快走向自由貿(mào)易港。他認(rèn)為，毫無(wú)疑問(wèn)，兩者都是以投資貿(mào)易便利化、自由化為主要特征，但自由貿(mào)易港是一個(gè)“境內(nèi)關(guān)外”的范疇，是全球開(kāi)放水平最高的形式。

“從現(xiàn)在來(lái)看，中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放是既定方針，海南自由貿(mào)易港是一個(gè)大戰(zhàn)略、大布局下的實(shí)際行動(dòng)。”匡賢明向筆者表示，早在1988年，海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的時(shí)候就提出過(guò)“建立特別關(guān)稅區(qū)”，把海南推向國(guó)際市場(chǎng)，實(shí)行自由貿(mào)易港的某些政策。

“當(dāng)時(shí)做了努力，也設(shè)計(jì)了相關(guān)方案，但后來(lái)由于多種原因、形勢(shì)變化，這些設(shè)想最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。”匡賢明回憶稱，后來(lái)國(guó)際旅游島的定位雖然已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但還是等同于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，還是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)””。

遲福林也曾公開(kāi)表示，從海南30年的發(fā)展歷程看，島嶼經(jīng)濟(jì)體如果沒(méi)有體制的突破，僅以優(yōu)惠政策拉動(dòng)發(fā)展，效果十分有限，因?yàn)檎唠m然給了海南，但是權(quán)衡政策尺度的權(quán)力仍然掌握在部委。

“海南重點(diǎn)不是政策洼地，不是稅收洼地，是全新的制度創(chuàng)新。”匡賢明說(shuō)，他們認(rèn)為《方案》里制度設(shè)計(jì)是核心的，“不同的體制，包括稅收和金融。”

完整的路線圖

“做規(guī)劃、政策研究的，有一句行話，一分規(guī)劃九分落實(shí)。”一位長(zhǎng)期從事粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)研究并擔(dān)任政府經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)人士，去年前往海南調(diào)研后作出保留意見(jiàn)的評(píng)價(jià)，從地方政府官員對(duì)政策的理解執(zhí)行能力，到當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的開(kāi)放程度來(lái)看，他認(rèn)為海南還差得很遠(yuǎn)。

“自由貿(mào)易港，首先要的就是對(duì)外開(kāi)放。海南有了政策，但現(xiàn)在缺開(kāi)路先鋒，有闖勁的，先行先試，我不敢說(shuō)他們沒(méi)有，但肯定還不夠足。”他說(shuō)。

“營(yíng)商環(huán)境是詬病最多的。”中改院的一位學(xué)者稱，海南有海南的問(wèn)題，營(yíng)商環(huán)境、行政效率、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，中央給了很多政策，但在現(xiàn)行體制下，政策落不了地，壓箱底。這種事太多了。反過(guò)來(lái)外界又說(shuō)，你看給你這么多政策，你哪個(gè)用好了？事實(shí)上，現(xiàn)在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也都卡在這個(gè)地方。“海南薄弱的地方，還是政策與體制之間的沖突，所以《方案》把制度設(shè)計(jì)（單獨(dú)）做了一大塊。”海南在探路，在給自己探路，也在給中國(guó)經(jīng)濟(jì)往哪里發(fā)展探路。該位學(xué)者稱，自貿(mào)港選擇海南有很多原因，海南有試驗(yàn)的場(chǎng)所，體量小又能控制風(fēng)險(xiǎn)，即使失敗了也無(wú)礙大局。對(duì)海南來(lái)說(shuō)，能不能走好，取決于多方面，海南的壓力并不小。

根據(jù)《方案》給出的時(shí)間表，到2025年，海南自貿(mào)港要初步建立以貿(mào)易自由便利和投資自由便利為重點(diǎn)的自由貿(mào)易港政策制度體系。到2035年，要以自由、公平、法治、高水平過(guò)程監(jiān)管為特征的貿(mào)易投資規(guī)則基本構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動(dòng)自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸來(lái)往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)。到本世紀(jì)中葉，全面建成具有較強(qiáng)國(guó)際影響力的高水平自由貿(mào)易港。

“對(duì)海南的自由貿(mào)易港有一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略安排，這和現(xiàn)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不同，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)通常給出的是三到五年的短期任務(wù)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究院副院長(zhǎng)孫元欣認(rèn)為，它呈現(xiàn)出海南自由貿(mào)易港是一個(gè)面向未來(lái)的、總體的構(gòu)想，這是非常重要的。

為什么要給出這個(gè)長(zhǎng)期安排？他認(rèn)為，一方面是體現(xiàn)了我們國(guó)家目前堅(jiān)持開(kāi)放的原則，倡導(dǎo)自由貿(mào)易，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的態(tài)度和決心，另一方面，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外復(fù)雜背景下，長(zhǎng)遠(yuǎn)的安排是給企業(yè)信心，包括外資企業(yè)、國(guó)內(nèi)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，海南自由貿(mào)易港給出了一個(gè)很完整的藍(lán)圖。

“我感覺(jué)海南也就這次機(jī)會(huì)了。我們上下是統(tǒng)一信心的，都還挺樂(lè)觀，只想做到，沒(méi)想做不到。”6月4日晚，海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)一位副局長(zhǎng)向筆者表示。（文章來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)）