破除痛點難點 撬動社會資本

吳有紅

實施鄉村振興戰略，必須解決錢從哪里來的問題，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。如何激發社會資本的動力和活力，引導更多社會資本投資農業農村，則是構建鄉村振興多元投入格局這一課題的破題關鍵。近日，農業農村部發布《社會資本投資農業農村指引》（以下簡稱《指引》），這既是激發社會資本活力的政策延續，也是社會資本下鄉的重要指南。

立足于社會資本投資農業農村的痛點難點

對標全面建成小康社會和實施鄉村振興戰略必須完成的硬任務，立足當前農業農村新形勢新要求，聚焦社會資本投資農業農村的痛點、難點，激發社會資本的動力和活力，是農業農村部本次專門制定《指引》的主要背景和政策目的。

目前，我國“三農”領域存在現代農業產業體系、生產體系、經營體系不完善，農村基礎設施不足，公共服務落后等突出短板。2019年，受宏觀經濟形勢和產業自身等因素影響，農林牧漁業固定資產投資出現一定幅度下滑且增速持續低于全國投資增速，全年僅同比增長0.6%，低于全國投資增速4.8個百分點。要精準補齊“三農”領域短板、有效擴大農業農村投資，除了含金量高的政策支持外，離不開“人、地、錢”等要素保障特別是資金保障。當前地方財政收支壓力很大，許多方面都在壓減支出，從未來趨勢判斷，財政投入農業農村的比重將會提高但空間有限。挖掘鄉村振興資金來源潛力還需著眼于撬動社會資本“活水”。

統計數據分析表明，農林牧漁業整體投資額中由民間資本完成的投資額約占80%，與制造業、房地產開發兩大領域的投資主體結構基本相當，這在一定程度上反映出社會資本特別是民間資本投資農業農村的渠道是順暢的。近年來，中央出臺了一系列鼓勵和支持社會資本進入農業農村的重磅文件，農業農村投資環境持續優化。然而，社會資本特別是民間資本進入農業農村領域的動力還沒有被充分激發。統計表明，近年來民間資本對農林牧漁業的投資額約占全部民間投資的4%～5%，而投向制造業、房地產開發的民間投資卻占30%甚至40%以上，兩者差距非常懸殊。究其原因，主要在于社會資本投資農業農村的積極性不夠高。由于農業生產周期長、易受自然災害影響、風險分擔機制不健全、利益聯結機制不夠完善等多方面因素的制約，農業投資回報率整體不高且波動性較大，極大削弱了社會資本投資的積極性。

創新投入方式，提高社會資本投資積極性

提高農業農村投資回報水平是激發社會資本動力和活力的關鍵，若投資回報水平過低，鼓勵和引導社會資本的政策效果可能就會打折扣。為此，《指引》有針對性地提出了五種投入方式，引導社會資本有序投入鄉村振興。

（一）全產業鏈開發模式

受資金實力、管理能力、市場分割等因素制約，目前很多農業產業鏈上生產、加工、流動和服務等各環節之間的聯通性不強，中間交易成本大，缺乏產業鏈協同效應，這也是造成上游農業生產投資回報較低、難以有效分散風險的重要原因。針對該問題，《指引》提出通過農業產業鏈上下游整合，推進一二三產業融合發展，實行全產業鏈開發和一體化經營模式，這將有助于降低生產和管理成本，實現協同效應，分散農業生產風險，提高整體回報水平。

（二）區域整體開發模式

全產業鏈開發側重于行業內部不同環節之間的優勢整合，區域整體開發則通過整合和集聚不同行業優勢創新投融資模式。不同行業領域的風險和回報水平存在差異，通過“肥瘦搭配”，建立非經營性項目與經營性項目統籌發展機制，實行一體化投資和開發，使整體投資回報可以實現合理水平。目前，一些產業新城和片區開發項目利用該模式將基礎設施建設和產業發展有機融合，取得了很好的效果。《指引》借鑒其他行業領域的成功經驗和做法，探索區域整體開發模式，鼓勵統籌非經營性的農業農村基礎設施建設與公共服務、產業融合發展等進行整體化投資，實現社會資本與農戶互惠共贏。

（三）政府和社會資本合作（PPP）模式

2017年，財政部、農業農村部聯合印發《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，在農業領域合力推廣PPP模式。據統計，截至2019年12月，累計成交農業PPP項目86個，總投資約669億元。總體看，受定價調價機制不完善、優質項目少、項目用地難等因素影響，農業領域PPP項目成交數量和投資額均明顯少于其他行業領域。國內外成功實踐表明，PPP模式既是重要的基礎設施和公共服務供給模式，也是基礎設施和公共服務領域重要的投融資模式。因此，在政策導向上，《指引》提出在農業農村領域繼續積極推廣運用PPP模式；在具體項目操作層面，加強項目篩選和培育，從源頭上著力提升項目質量，堅持“風險共擔”“利益共享”“按效付費”等基本原則。

（四）設立各類鄉村振興基金

《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）提出大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于重點領域的產業投資基金。《指引》提出探索設立各類鄉村振興基金，是調動社會資本投資農業農村積極性的重要創新性做法和模式。首先，通過設立基金方式歸集分散的社會資金，豐富了社會資本進入農業農村的渠道和方式。其次，政府可通過認購基金份額等方式予以支持，并在收益分配方面給予讓利，以此提高社會資本的投資回報。此外，采用基金運作方式可以兼顧專業水平、風險控制能力及追求的目標存在一定差異的不同社會資本的需求，特別是幫助消除對農業農村領域投資專業知識和經驗相對欠缺的社會資本的顧慮。

（五）建立緊密合作的利益共贏機制

多年來，各地針對建立利益聯結機制進行了積極探索，形成了社會資本與農業結合的諸多方式。總體看，目前龍頭企業與農民、社會資本與農業的結合方式仍以訂單合同等較松散的方式為主，各方未形成緊密、穩定的利益共同體，造成訂單合同違約率偏高，社會資本和農民利益都沒有得到有效保障。為此，《指引》提出以社會資本與農民建立穩定合作關系、形成穩定利益共同體為導向，創新利益聯結方式，形成緊密合作的利益共贏機制，實現社會資本與農民共享發展成果的目標。

搭合作平臺，助力社會資本降風險增回報

為引導社會資本將人才、技術、管理等現代生產要素注入農業農村，在充分發揮市場對配置資源的決定性作用的同時，還要更好發揮政府作用。農業農村領域特別是基礎設施、科技創新、生態環保類投資項目具有較強的公益性和外部性，而盈利能力偏弱或者根本不具備盈利性，因此存在一定程度的市場失靈。合作平臺在降低信息不對稱、集聚產業要素、彌補市場失靈、提供公共服務等方面具有獨特優勢，是政府發揮自身作用，幫助社會資本控風險增回報的有力舉措。《指引》提出打造規劃、園區、項目、信息等四大類功能有別、相互協調的合作平臺，為社會資本投向“三農”提供一攬子、全方位投資服務。

（一）規劃體系平臺：明確社會資本投資的重點產業和領域

有效擴大農業農村投資，首先要明確“投什么”。目前，我國已形成以《鄉村振興戰略規劃》《全國農業現代化規劃》等為總綱，以種植業等相關規劃為指導，以地方農業農村發展有關規劃為補充的農業農村規劃體系。《指引》提出要充分發揮現有農業農村規劃體系的作用，聚焦現代種養業、現代種業等十二大重點產業和領域，引導社會資本突出重點、科學決策。

（二）農業園區平臺：集聚產業和要素

各類農業園區是促進要素集聚、產業集中、企業集群的主要載體，也是投資農業農村的潛在社會資本觀察和感受地方營商環境、政府服務效能的重要窗口。《指引》提出各類園區平臺要依托產業和要素集聚優勢，強化社會資本投資指導服務，發揮信息匯集和投資對接作用。同時要加快園區公共服務設施和能力水平建設，提升園區服務品質，從而增強園區對社會資本的引導和聚集功能。

（三）重大工程項目平臺：項目征集和推介

由于項目信息不對稱，可能導致農業農村領域優質項目無人問津，潛在社會資本方因不掌握項目詳情而無法投資的錯配問題，影響了項目落地效率。為從源頭上降低投資項目信息不對稱的問題，《指引》提出各地要建立規范的合作機制，引導社會資本積極參與相關規劃編制和項目梳理，同時依托各類計劃、行動、工程等建立項目征集和發布機制，加強投資項目推介、典型案例推廣等工作。借助重大工程項目平臺，有望打通項目與資金兩條主線，提高項目透明度，增進各類項目落地效率。

（四）信息共享平臺：信息匯集、交流和對接

《指引》遵循數據開放、資源整合、市場化配置原則，提出了“大平臺”“大數據”的信息共享平臺打造思路。一方面，推動建立部門間的農業領域項目管理信息系統互聯互通、共享共用的統一信息共享平臺，并推進平臺數據信息向各方開放，引導市場主體自主決策。另一方面，利用大數據等新型技術模式，引導整合線上線下資源要素，推動業態創新、模式變革和效能提高。

（作者單位：國家發展改革委投資研究所體制政策研究室副主任、經濟學博士）