勿讓城市內澇成為城市通病

盛廣耀

近年來，因暴雨引發的城市積水內澇，已影響到人民群眾的生產生活和城市的安全運行，社會關注度較高。今年入汛以來，南方地區暴雨不斷。中央氣象臺僅6月2日到7月2日就連續31天發布近百次暴雨預警，降雨持續時間長、影響范圍廣，多地再現“看海”現象。城市內澇幾成頑疾，如何推進綜合防治，才能不再年年“看海”？對此，城市政府應當將內澇防治工作作為推進新型城鎮化的重點任務，放到城市建設安排的優先位置，既要認識到任務的緊迫性，也要考慮到工作的復雜性和系統性。進一步摸清城市內澇發生風險和現狀，找準城市內澇產生的主要原因，下大力氣建立現代化城市內澇綜合防治體系。

城市內澇的防治形勢不容樂觀

在我國城市發展過程中，一些城市排水系統凸顯出不完善的問題。近年來我國城市內澇災害頻發，其中不僅有中小城市，也不乏有北京、廣州、武漢、南京、杭州這樣的特大城市。每年夏季發生的城市內澇災害已經成為困擾我國城市發展的突出問題之一，輕則街道受淹、交通受阻，重則交通、供水、電力、通訊中斷甚至癱瘓。因其發生頻次高、社會影響大，而被媒體戲稱為“逢雨看海”。根據水利部歷年《中國水旱災害統計公報》的數據，2006—2017年全國平均每年有157座縣級以上城市進水受淹或發生內澇;隨強降水次數和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發生內澇的城市分別達258個、243個，最低年份如2017年、2007年也分別有104個、109個。隨著我國城市經濟和人口規模的不斷擴大，城市內澇所造成的社會經濟損失也愈加明顯。以災害程度較輕的2017年為例，當年城市內澇的受災人口仍達218.72萬人，直接經濟損失達165.68億元。需要指出的是，水利部所統計的上述受淹城市數據僅為內澇成災的，是指江河洪水進入城區或降雨產生嚴重內澇造成經濟損失或人員傷亡的城市，而一般城市內澇若無較大的經濟損失或明確的人員傷亡則不在統計之列，多次受災也只統計一次。實際上，我國城市由于排水系統不完善，遇強降水或連續性降水超過局地排水能力時，城市內低洼地段產生積水的現象十分普遍。

由于城市個體遭受強降水而發生內澇的概率一般為多年一遇，且具有歷時過程短、直接損失不明顯等特點，過去城市建設對城市內澇的防治重視不足。2013年《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》提出，“編制完成城市排水防澇設施建設規劃，力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。通過這些年的實踐，城市內澇防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市內澇防治工作必須進一步持續加強，切實落實城市政府的主體責任，切勿讓嚴重積水內澇成為我國城市久治不愈的通病。

城市內澇頻發的原因分析

在全球氣候變暖的背景下，強降水事件的發生頻率和強度增加，繼而在一定程度上增加了洪澇災害發生的風險。就城市而言，城市內澇的發生主要還是城市排水防澇系統跟不上城市建設的步伐所導致，包括不合理的城市規劃和土地利用結構、排水防澇設施建設滯后、標準低、管理粗放以及錯誤的政績觀。

城市排水防澇的能力建設落后于城市規模的擴張速度，城市規模擴張導致城市發生內澇的風險增加。隨著我國城市化的快速發展，城市建設面積迅速擴大，土地開發強度增大，城市積水內澇的風險點隨之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、濕地等透水地面不斷減少，降低了自然的雨水滲透和滯蓄能力，城市降雨徑流系數不斷提高，以致城市排水管網的負荷不斷加重，排水需求不斷超過原有的排水能力。歷史上我國城鎮均建在地勢相對較高的地方，一般洪澇災害發生時多為“水大而城不淹”，天然的水系網絡會將雨水滯蓄或自然排出。而近年來城市規模的蔓延式擴張，使原來地勢相對低洼的地帶也被高強度開發建設，從而改變了原有天然的水系格局和排水條件，造成雨水外排通道不暢。此外，城市規模的擴大、下墊面條件的改變導致城市“雨島效應”加劇，城區短歷時、高強度的局地暴雨增多，也使城市更加容易發生積水內澇。

“重上輕下”的建設方式導致城市排水防澇能力低下。長期以來，我國的城市建設存在“重地上、輕地下”的問題。城市排水管網等地下設施由于花錢多、看不見而得不到足夠的重視，直接表現為排水防澇設施資金投入不足、設計建設標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設滯后，無法滿足城市建設的需要。根據《中國城市建設統計年鑒》的數據，2017年全國城市排水管道總長度為63萬公里，人均約1.28米，建成區排水管道密度為9.51公里/平方公里。而在本世紀初，美國城市排水管道總長度就已達150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）;日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區甚至達到50公里/平方公里（2004年）。我國城市排水系統的管網規模整體不足，同時為了節省建設成本，過去的管網建設標準低，也遠遠落后于發達國家。而且，我國城市排水管網的雨污分流系統仍未完全建立，2017年全國城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%為雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道與雨污合流管道之比為69.5%：30.5%。在排水管網建設欠賬多、短期難以大幅提高的情況下，我國城市因暴雨發生內澇的概率高也就不足為奇。

排水管網設計標準滯后，老舊管網改造難度大。長期以來，我國城市規劃設計理念較為落后，排水管網設計標準的制定缺乏前瞻性。在很長時期，我國并無專門針對城市內澇防治的設計標準，雨水管渠設計標準遵照《室外排水設計規范》執行。如2006年版規定的雨水管渠設計重現期標準為“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地區或短期積水即能引起較嚴重后果的地區，一般采用3—5a”。2011年版將重現期調整為“一般采用1年—3年，重要干道、重要地區或短期積水即能引起較嚴重后果的地區，一般采用3年—5年”。2014年版雨水管渠設計重現期按照城鎮類型和城區類型進一步提高，規定中小城市、大城市、特大城市的中心城區分別為2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水設計規范》，首次明確了城鎮內澇防治設計標準，增加了內澇防治設計重現期和地面積水深度標準。2016年版再次修訂，將雨水管渠的設計重現期提高到與發達國家和地區的標準基本一致。從以上短期內標準的多次修訂和提高可以看出，我國城市排水設施的設計標準較為滯后，不斷落后于城市內澇發生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數地方排水設施的實際建設標準是按低限執行。按照新標準，原有排水管網大多需要改造，而地下設施的特點又使老舊管網改造提升的難度進一步加大。