脫歐過(guò)渡期與英國(guó)對(duì)外政策的前景

王明進(jìn)

2020 年6 月29 日，歐盟與英國(guó)的談判代表團(tuán)在比利時(shí)布魯塞爾出席“脫歐”后談判 新華社發(fā)

2020年1月31日晚，英國(guó)議會(huì)廣場(chǎng)上聚集了數(shù)千人慶祝英國(guó)“獨(dú)立”——英國(guó)正式退出歐盟。自2016年6月23日舉行脫歐公投后，英國(guó)歷經(jīng)三年多的時(shí)間終于正式脫離歐盟，從此英國(guó)不再是歐盟的成員國(guó)。在脫歐的過(guò)程中，英國(guó)深受各種困擾，如社會(huì)撕裂、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、政黨內(nèi)斗、政府垮臺(tái)等，似乎國(guó)家發(fā)展已經(jīng)陷入死胡同。但首相約翰遜堅(jiān)持強(qiáng)硬的脫歐立場(chǎng)，帶領(lǐng)保守黨贏得了2019年12月的大選，取得了下議院650個(gè)席位中的365席，獲得了壓倒性勝利，其《退出協(xié)議法案》也因此順利通過(guò)，實(shí)現(xiàn)了在2020年1月31日離開歐盟的諾言。但事實(shí)上，這并不意味著英國(guó)脫歐完全結(jié)束。當(dāng)前，英國(guó)脫歐已經(jīng)進(jìn)入過(guò)渡期，英國(guó)和歐盟將就如何重塑雙方關(guān)系進(jìn)行復(fù)雜而頻繁的談判，而英國(guó)與世界其他國(guó)家的關(guān)系也將重塑。

充滿不確定性的脫歐過(guò)渡期

由于《歐洲聯(lián)盟條約》第50條并沒(méi)有允許歐盟和其成員國(guó)談判雙邊之間的關(guān)系，因此只能在英國(guó)退出歐盟之后，在設(shè)置的過(guò)渡期內(nèi)就雙方關(guān)系進(jìn)行談判。事實(shí)上，設(shè)置過(guò)渡期就是為了避免雙方關(guān)系在轉(zhuǎn)換過(guò)程中因出現(xiàn)斷崖式的變化而造成經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)管理等方面的混亂。

英國(guó)脫歐進(jìn)入過(guò)渡期后，普通民眾并未感受到根本性變化。英國(guó)仍然是歐盟單一市場(chǎng)、關(guān)稅同盟、歐洲安全合作安排的一部分;英國(guó)還需要繼續(xù)分?jǐn)傤A(yù)算，還需要繼續(xù)繳納各種費(fèi)用;歐盟的法律規(guī)定（除了英國(guó)在作為歐盟成員國(guó)時(shí)做出的保留條款外）還將繼續(xù)適用于英國(guó)，英國(guó)還要繼續(xù)受歐洲法院的管轄;等等。比如，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人決定從2020年3月17日起關(guān)閉歐盟邊境，但對(duì)英國(guó)公民仍然按照歐盟的公民來(lái)對(duì)待。

然而，變化是存在的，并且是根本性的。第一，進(jìn)入脫歐過(guò)渡期后，英國(guó)不再是歐盟成員國(guó)，而是成為歐盟所謂的“第三方國(guó)家”。比如，英國(guó)常駐歐盟代表被使團(tuán)替代，常駐代表變成了大使。第二，在脫歐過(guò)渡期內(nèi)，英國(guó)不能再參加歐盟的機(jī)構(gòu)。歐洲議會(huì)中沒(méi)有了英國(guó)的議員，歐盟委員會(huì)中沒(méi)有了英國(guó)的委員，歐洲法院中沒(méi)有了英國(guó)的法官，英國(guó)沒(méi)有權(quán)利參加歐洲理事會(huì)以及與歐盟事務(wù)有關(guān)的工作組。這意味著英國(guó)試圖通過(guò)歐盟機(jī)構(gòu)影響歐盟對(duì)內(nèi)對(duì)外政策的渠道已經(jīng)失去。第三，由于英國(guó)是“第三方國(guó)家”，此前適用于歐盟成員國(guó)的有些法律條款已經(jīng)不再適用。第四，盡管英國(guó)還需要分?jǐn)倸W盟的各種預(yù)算和費(fèi)用，歐盟的法律規(guī)定在脫歐過(guò)渡期內(nèi)仍適用英國(guó)，英國(guó)仍要接受歐洲法院的管轄，但法律基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變：此前是因?yàn)樽鳛闅W盟成員國(guó)，英國(guó)必須要遵守歐盟的法規(guī)，而現(xiàn)在則是因?yàn)椤锻顺鰠f(xié)議法案》規(guī)定的義務(wù)。第五，作為歐盟的成員國(guó)，英國(guó)不能與其他非歐盟國(guó)家談判新的貿(mào)易協(xié)定，因?yàn)檫@是歐盟委員會(huì)獨(dú)享的權(quán)能。但是，在脫歐過(guò)渡期內(nèi)，英國(guó)可以與其他國(guó)家談判、簽署貿(mào)易協(xié)議。當(dāng)然，這種協(xié)議只能在脫歐過(guò)渡期結(jié)束之后生效（除非得到歐盟的允許）。事實(shí)上，英國(guó)與歐盟設(shè)置過(guò)渡期有兩方面的考慮。一方面，是為了英國(guó)退出歐盟后雙方關(guān)系能夠平穩(wěn)轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)大的動(dòng)蕩;另一方面，是為了提供時(shí)間，以便重塑雙邊關(guān)系以及各自與世界的關(guān)系，其中最重要的是通過(guò)談判解決英國(guó)與歐盟的關(guān)系。

在觸發(fā)《歐洲聯(lián)盟條約》第50條啟動(dòng)脫歐程序之后，英國(guó)原定于2019年3月29日正式脫離歐盟，進(jìn)入脫歐過(guò)渡期。但脫歐進(jìn)程一拖再拖，直至約翰遜在2019年12月的大選中獲勝，英國(guó)下議院才通過(guò)《退出協(xié)議法案》。約翰遜施展極限施壓的外交手段，在《退出協(xié)議法案》中加入一條新的條款，即禁止政府申請(qǐng)延長(zhǎng)脫歐過(guò)渡期。由此，英國(guó)和歐盟之間就僅剩11個(gè)月的時(shí)間來(lái)達(dá)成各項(xiàng)協(xié)議，并且要得到歐盟27個(gè)成員國(guó)的簽字和批準(zhǔn)，頗具難度。

雖然約翰遜的《退出協(xié)議法案》禁止延長(zhǎng)脫歐過(guò)渡期，但不可否認(rèn)，延長(zhǎng)脫歐過(guò)渡期的可能性仍然存在。根據(jù)英國(guó)與歐盟達(dá)成的協(xié)議，脫歐過(guò)渡期最多可以延長(zhǎng)到英國(guó)退出歐盟的兩年時(shí)間內(nèi)，也就是到2022年年底。但只能延長(zhǎng)一次，并且是有條件的，即只能由英國(guó)和歐盟為脫歐事項(xiàng)建立的聯(lián)合委員會(huì)來(lái)決定。同時(shí)，由于英國(guó)繼續(xù)享受歐盟成員國(guó)的各項(xiàng)待遇，因此仍需要向歐盟繳納每年大約100億歐元或者更多的分?jǐn)傎M(fèi)用。在約翰遜堅(jiān)決拒絕延期的情況下，歐盟也可以主動(dòng)提出延期，避免出現(xiàn)達(dá)不成協(xié)議的無(wú)協(xié)議脫歐情況。需要注意的是，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，特別是當(dāng)前歐洲呈現(xiàn)出越來(lái)越嚴(yán)峻的局面，致使重大集會(huì)紛紛被取消，英國(guó)和歐盟之間的談判也受到影響。當(dāng)然，在各種現(xiàn)實(shí)條件不具備的情況下，強(qiáng)硬規(guī)定協(xié)議達(dá)成的時(shí)間與無(wú)協(xié)議脫歐并沒(méi)有差別，這是英國(guó)和歐盟雙方都竭力避免的。約翰遜拒絕延長(zhǎng)脫歐過(guò)渡期，實(shí)際上是一種強(qiáng)硬態(tài)度的談判策略。因此，脫歐過(guò)渡期延長(zhǎng)的可能性仍然存在。

在11個(gè)月的時(shí)間里完成多個(gè)領(lǐng)域的貿(mào)易協(xié)定談判，其可能性被歐盟高層質(zhì)疑。如果脫歐過(guò)渡期內(nèi)英國(guó)與歐盟的談判并不順利，那么仍然可能出現(xiàn)無(wú)協(xié)議脫歐的情況。當(dāng)然，英國(guó)和歐盟也有可能根據(jù)戰(zhàn)略優(yōu)先和影響大小，先就某些領(lǐng)域達(dá)成一個(gè)基礎(chǔ)協(xié)議，其他領(lǐng)域的談判則在以后繼續(xù)進(jìn)行。

脫歐過(guò)渡期內(nèi)的最重要任務(wù)是重塑英歐關(guān)系

英國(guó)加入歐盟已有47年，盡管英國(guó)是成員國(guó)中對(duì)歐盟各種條約條款提出保留意見(jiàn)最多的國(guó)家，但兩者的關(guān)系仍然是“剪不斷理還亂”。經(jīng)過(guò)第一階段的談判，英國(guó)與歐盟已經(jīng)就某些基本程序性或制度性的安排達(dá)成了共識(shí)。根據(jù)英國(guó)和歐盟設(shè)定的方案，雙方將每?jī)芍寥苓M(jìn)行一輪談判，在2020年6月達(dá)成“框架協(xié)議”，在2020年9月達(dá)成最終協(xié)議。然而在2020年3月5日英國(guó)和歐盟的第一輪貿(mào)易談判結(jié)束后，歐盟首席談判代表巴尼耶表示，雙方存在嚴(yán)重分歧，在年底前完成談判面臨巨大困難。

英國(guó)脫歐的核心要義在于找回自己的控制權(quán)，擺脫歐盟各種規(guī)則的限制。雖然脫離歐盟單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟意味著自主權(quán)的回歸，但也意味著要面對(duì)更多的貿(mào)易壁壘。因此，英國(guó)與歐盟都希望通過(guò)貿(mào)易談判的方式解決分歧。英國(guó)希望與歐盟的新的伙伴關(guān)系不與歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生任何形式的對(duì)接，其不僅要退出歐洲單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟，也不希望受到歐洲法院的司法管轄。從這個(gè)意義上講，未來(lái)英國(guó)與歐盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系只能建立在自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上。歐盟強(qiáng)調(diào)如果沒(méi)有環(huán)境、勞工、稅收以及國(guó)家補(bǔ)貼等方面的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，英國(guó)就不能得到全球最大單一市場(chǎng)的高質(zhì)量準(zhǔn)入，這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于英國(guó)與歐盟地理位置的臨近性以及已經(jīng)形成的巨大貿(mào)易量，套用歐盟與世界上其他國(guó)家已經(jīng)達(dá)成的自由貿(mào)易模式，會(huì)對(duì)今后的英歐市場(chǎng)準(zhǔn)入造成限制。

英國(guó)把退出歐盟看作是重新思考其對(duì)外關(guān)系及國(guó)際地位的一次機(jī)會(huì)，英國(guó)希望更加強(qiáng)大、更有影響力，進(jìn)而施展全球抱負(fù)。“全球英國(guó)”這一理念的核心含義是全球視野，它意味著英國(guó)為了彌補(bǔ)離開歐盟而失去的影響力，要更加重視與世界其他國(guó)家的雙邊關(guān)系以及與國(guó)際組織的關(guān)系。具體而言，“全球英國(guó)”理念包含四個(gè)方面的含義。第一，將自身定位為全球性大國(guó)，力爭(zhēng)在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用。第二，在重塑英歐關(guān)系的同時(shí)，把眼光放在重塑與其他國(guó)家的關(guān)系上，即要更加積極地與非歐盟國(guó)家互動(dòng)，重視發(fā)展與美國(guó)的特殊關(guān)系，重視發(fā)揮英聯(lián)邦的作用，重視發(fā)展與新興國(guó)家的關(guān)系。第三，支持基于規(guī)則的國(guó)際秩序，捍衛(wèi)聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織等國(guó)際組織的制度。第四，堅(jiān)持自由貿(mào)易，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)全球化，做自由市場(chǎng)和自由貿(mào)易的堅(jiān)定擁護(hù)者。

當(dāng)前，英國(guó)已經(jīng)正式退出歐盟進(jìn)入脫歐過(guò)渡期，構(gòu)建全球新角色已經(jīng)成為舍棄既有平臺(tái)、面臨更多挑戰(zhàn)的必然選擇。因而，英國(guó)所面臨的不僅是重新安排與歐盟的未來(lái)關(guān)系，還包括與非歐盟成員國(guó)的關(guān)系。除了經(jīng)濟(jì)關(guān)系外，還應(yīng)理順政治關(guān)系，而這并不是一件容易的事情。“全球英國(guó)”理念的支持者認(rèn)為，英國(guó)能夠擺脫歐盟的束縛，能夠獲得重塑對(duì)外政策的機(jī)會(huì)。但是，不能否認(rèn)的是，歐盟成員國(guó)的身份擴(kuò)大了英國(guó)的政治影響力，歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)增強(qiáng)了英國(guó)的經(jīng)濟(jì)重要性。脫歐之后，英國(guó)將失去這一有效平臺(tái)，導(dǎo)致影響力下降，進(jìn)而使得“全球英國(guó)”理念成為一個(gè)烏托邦圖景。

英美特殊關(guān)系是“全球英國(guó)”理念的重中之重。英國(guó)將與美國(guó)達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定作為脫歐后對(duì)外政策的基石。但是，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，英國(guó)是其影響歐盟的重要渠道（這也是美國(guó)支持英國(guó)加入歐盟的原因）。因而，英國(guó)退出歐盟后，其對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略價(jià)值也明顯降低。雖然美國(guó)總統(tǒng)特朗普贊賞甚至鼓勵(lì)英國(guó)退出歐盟，但其是從“美國(guó)優(yōu)先”的民粹主義理念出發(fā)的，與貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義一脈相承;而“全球英國(guó)”理念倡導(dǎo)的是自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)全球化，維護(hù)的是多邊主義和自由主義，在理念上存在著沖突。

英國(guó)試圖加強(qiáng)與英聯(lián)邦國(guó)家的關(guān)系，但時(shí)代早已發(fā)生變化，很多英聯(lián)邦國(guó)家認(rèn)為當(dāng)年英國(guó)加入歐共體是對(duì)自己的背叛和拋棄，其對(duì)外政策早已發(fā)生轉(zhuǎn)變。因而，借助英聯(lián)邦來(lái)成就“全球英國(guó)”理念，可能只是一個(gè)美麗的夢(mèng)想。

當(dāng)英國(guó)轉(zhuǎn)向發(fā)展與其他國(guó)家的關(guān)系時(shí)，會(huì)遇到與歐盟的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都已經(jīng)與歐盟達(dá)成貿(mào)易協(xié)定。對(duì)于這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，最理想的情況是英國(guó)繼續(xù)留在歐盟單一市場(chǎng)，否則，已經(jīng)與歐盟達(dá)成的貿(mào)易協(xié)議將限制英國(guó)公司進(jìn)入這些國(guó)家的市場(chǎng)。

總之，英國(guó)具有較為穩(wěn)定的政治外交傳統(tǒng)和相對(duì)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力，英國(guó)政治家以回歸世界舞臺(tái)中心的姿態(tài)確定其對(duì)外政策，在他們自己看來(lái)是合情合理的。但需要注意的是，英國(guó)退出歐盟導(dǎo)致其戰(zhàn)略價(jià)值下降，政治和經(jīng)濟(jì)影響力可能會(huì)進(jìn)一步降低，而蘇格蘭獨(dú)立和北愛(ài)爾蘭問(wèn)題也將因脫歐而成為英國(guó)的難題。

【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)人民大學(xué)歐洲問(wèn)題研究中心重大項(xiàng)目“退歐背景下英國(guó)與歐盟關(guān)系及其對(duì)中國(guó)的影響”（項(xiàng)目編號(hào)：17JJDGW013）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①馮存萬(wàn)：《構(gòu)建全球新角色：退歐框架下的英國(guó)外交評(píng)析》，《國(guó)際論壇》，2018年第4期。

②《擔(dān)憂缺錢分裂，歐盟或?qū)⑼涎佑?guó)脫歐過(guò)渡期》，環(huán)球網(wǎng)，2020年4月1日。

③《英國(guó)“脫歐”沉思錄》，新華網(wǎng)，2019年3月30日。

④《英國(guó)脫歐對(duì)歐洲及世界格局的影響》，《光明日?qǐng)?bào)》，2019年1月17日。

責(zé)編/孫渴? ? 美編/宋揚(yáng)