規范運用黨組織前置研究程序推進國有企業治理體系建設

周亮

習近平總書記在全國國有企業黨建工作會議上提出，在決策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，重大經營管理事項必須經黨組織研究討論后，再由董事會和經理層做出決定。這一要求為國有企業正確處理加強黨的領導和完善公司治理之間的關系提供了遵循、指明了方向。黨的十九屆四中全會站在新的歷史起點對推進我國制度創新和治理能力現代化提出了新要求，強調完善國有企業治理體系，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。國有企業作為我們黨的事業的重要構成、我國國民經濟的重要支柱、國家治理的重要依托，只有及時貫徹新思想、落實新要求，將規范運用好黨組織前置研究程序作為加強國有企業治理體系建設的重要內容，才能有效發揮黨對國企領導的重要作用，不斷激發國有企業競爭力、創新力、控制力、抗風險能力，引領企業做大、做強、做優。

一、把握三個維度深刻理解國企黨組織前置研究程序

2016年以來，國有企業陸續建立黨組織前置研究制度，在實踐中取得了積極效果。黨的十九大以來陸續出臺一系列新規定，對國有企業黨組織如何發揮前置研究程序作用提出要求。2019年底黨中央出臺的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）進一步明確，國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，并對其主要職責進行了六個方面的明確規定。據此，應從以下三個維度來理解國企黨組織如何運用前置研究程序。

一是按照“把方向”的要求把握其高度。我國國有企業不僅具有經濟屬性，更是具有政治屬性的市場主體。在國有企業發展壯大的過程中，無論領導體制如何調整、治理機制如何變化、監管模式如何創新，黨對國有企業的領導不能有絲毫動搖。因此，國有企業黨組織前置研究首先是要是從政治原則、政治方向的角度，按照“四個是否”的標準進行研究討論，即決策事項是否符合黨的理論和路線方針政策；是否契合黨和國家的戰略部署；是否有利于提高企業效益、增強企業競爭實力、實現國有資產保值增值；是否維護社會公眾利益和職工群眾合法權益。具體實踐中，要根據民主集中制的原則，確保黨組織對企業重大事項上能夠“把得了關、掌得了航、說得上話、使得上勁”，做到兩個“一以貫之”。

二是按照“管大局”的要求把握其寬度。中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中。國有企業黨組織履行前置研究程序是黨在企業發展中發揮領導作用的重要體現，但黨組織在企業中管的是“大局”而不是“全局”，不是眉毛胡子一把抓，不是踢開企業其他治理主體包辦一切，更不能權力任性。因此，國企黨組織要避免黨組織包辦一切，壓制其他治理主體的積極性的發揮，恰恰相反，要在充分尊重企業各治理主體的同時，實現科學領導、科學決策。要通過發揮黨組織總攬全局、協調各治理主體作用，使得企業治理體系各環節做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的企業治理機制。

三是按照“保落實”的要求把握其深度。為確保將黨管國有企業的政治優勢轉化為發展優勢，推動國有企業又好又快發展，國有企業黨組織在“把方向、管大局”的基礎上，還同時負有監督“保落實”的作用。在黨組織進行前置研究后，董事會或經理層等其他治理主體進行決策或執行時，黨組織一方面要監督其實事求是、依法依規辦事，求得最大政治效益、經濟效益和社會效益相統一；另一方面，也要通過企業經營的實際成效，來衡量和檢驗黨組織前置研究主體責任的落實成效。

二、當前國企黨組織前置研究程序落實上存在的問題

國有企業落實黨組織前置研究程序為提高企業決策效率和決策科學性發揮了重要作用，同時，在具體實踐中發現還存在一些問題。

一是黨組織前置研究內容泛化。從具體實踐來看，目前國有企業存在的較為普遍性的問題是，雖然基本明確了前置研究是以“三重一大”事項為主要內容的企業重大事項，但是有的企業仍然存在將董事會、經理層所有決策、決定事項，無論問題大小全部預先經過黨委會研究討論的現象。所謂“黨委過一過，總是沒有錯”。結果造成黨委“包辦”董事會、經理層的決策，決策正確則“你好我好全都好”，決策失誤則“黨委跑不了”。造成這種局面的根本原因是對前置研究程序到底“前置什么”并不清楚，黨組織前置研究的范圍還不夠清晰。

二是黨組織前置研究程序模糊。國有企業黨組織前置研究，在程序上對列入研究討論的議題把握不準切入點，要么“眉毛胡須一把抓”，存在事無巨細都進行前置的問題，有的對議題的必要性、可行性、充分條件、必要條件等全部研究討論，將“前置”變成“代替”；要么存在經理會等其他治理主體已經論證審議過了再上黨組織會議等現象，導致黨組織研究“走走過場”，大致履行一下程序。造成這種現象的原因是對前置程序到底“怎么前置”還不清楚。

三是黨組織前置研究責任不清。習近平總書記要求，“重大經營管理事項必須經黨組織研究討論”，那么對前置議題的研究討論，企業黨組織要不要決策或作出決定？換言之，對“行”還是“不行”是否要下結論？如果不作決定，前置程序就失去了必要性；如果應作決定，“決定”完全或部分正確與否的責任如何劃分？此外，企業黨組織作出決定后的事項在董事會或經理會上能否被否決？這些問題如果不明確，容易造成決策過程中的推委扯皮，導致“前置效果”不明顯。

三、規范運用黨組織前置研究程序的建議

針對上述問題，還需要進一步明晰國有企業黨組織前置研究的概念和范圍，理順企業各治理主體之間的關系，明確各方責任，同時，要進一步完善制度機制，以保障黨組織前置研究程序的高質量開展，為企業發展提供堅強政治保障。

一是要明晰概念和范圍。一方面，要把握黨組織前置研究既是時間性的概念，又是程序性的概念。重大經營管理事項在提交黨委會之前，可以召開專題會議進行研究論證，為黨委會研究討論做好前期的準備。一旦專題會議論證結束，首先要提交黨委會研究討論，而不能提交經理辦公會或其他會議研究討論，更不能經過經理辦公會進行決策后再提交，不能把“前置”變成“后置”。另一方面，黨組織前置研究討論的重大事項范圍，應遵循三個原則：一是涉及企業經營和發展的“重”和“大”問題，集中表現為“三重一大”事項，均應納入黨委前置研究范圍。二是對企業可能產生較大影響的前沿性、敏感性問題，涉及新業態新領域的項目，涉及領導干部作風、意識形態和企業文化建設事項，影響著企業發展動態和方向，黨委也應該前置研究。三是與職工切身利益密切相關的問題，涉及職工薪酬福利和勞資問題的事項，必須由黨委前置研究。此外，還有企業出現的新情況新問題，特別是帶有原則性、方向性問題，黨委也應該主動開展前置研究。

二是要理順關系和責任。首先，要正確處理一個關系，合理界定黨委前置研究與董事會、經理層的權責邊界和決策銜接。地位角色不同，決策權限也不同，黨委對承擔的決策事項，有的具有決定權，有的具有審議權，有的具有建議權。黨委前置研究討論次序的具體“路線圖”，要根據黨委在該事項中的決策權限來確定。其中，黨委具有審議權的事項，黨委會要把好政治關、政策關、程序關。黨委具有建議權的事項，黨委會要發揮“政治參謀”的職能。其次，前置研究形成的決定對董事會、經理層的約束力體現在，對黨委會的決定，董事會、經理層應當落實，進入董事會、經理層的黨委委員應當充分發表意見；落實過程中如出現偏離前置研究決定的情況，黨委委員應及時向黨委反饋并糾正，不能糾正則向上一級黨組織反映情況；前置研究否決的事項，董事會、經理層不能履行后續程序。董事會、經理層的職責權限在于，在符合前置研究要求的前提下行使經營管理決策權，具體研究決策某事項“怎么干”。只有明確各治理主體之間的關系和責任，才能確保各治理主體科學運轉，重大事項決策依法合規。

三是要完善制度和機制。《條例》要求，國有企業應當將黨建工作要求寫入公司章程，寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等重要事項。因此，要著力加強制度建設，對各個治理主體的職責、組織原則、議事和決策的邊界作出明確具體規定，確保不錯位不越權。各項制度都應該從保障黨委前置研究出發，規定責任履行的權和責，形成不同主體議事決策的程序閉環。要探索建立議事決策清單并明確決策流程，即在系統梳理企業重大決策事項基礎上，形成一個決策事項清單，逐一列出決策事項和決策主體，明確議事決策的方式和次序。具體實踐中，如黨委會議事規則的修訂，應當對議題提出、會前準備、會議召開、研究討論、決策執行、督辦監督各環節逐一規范，同時突出幾個重點：內容方面，前置研究事項與《條例》規定的六類事項保持一致；程序方面，前置研究與董事會、股東會、經理層研究的順序安排應遵循“前置研究在決策環節之前”的原則，即某事項由哪個治理主體最終決策，前置研究就安排在哪個治理主體的會議之前；保障措施方面，黨委研究之前，應當對相關事項進行盡職調查、可行性研究、專家咨詢、財務法律評估、安全風險及社會穩定評估等。還應同步協調黨委會、股東會、董事會、經理層等各治理主體議事規則，在研究審議的內容、職責權限、工作程序、會議決定各個環節有效銜接，形成有效制衡的法人治理結構，為推動國有企業高質量發展提供堅實保障。

（作者簡介：北京市委組織部企業領導人員管理處副處長、二級調研員）