四水及洞庭湖堤防標準化管理探索和思考

姚紀華，向朝暉，劉澤明，李秋林

（1. 湖南省水利水電科學研究院，湖南 長沙 410007； 2. 湖南省洞庭湖水利事務中心，湖南 長沙 410007）

引 言

當前水利工作總基調為：實現水利工程補短板、水利行業強監管。其中水利工程補短板包括防洪工程、供水工程、生態修復工程和信息化工程；水利行業強監管包括對江河湖泊的監管、水資源的監管、水利工程的監管、水土保持的監管、水利資金的監管和行政事務工作的監管。且水利行業強監管的位置更突出，堅持以問題為導向，以整改為目標，以問責為抓手，從法制、體制、機制入手，建立一整套務實高效管用的監管體系，從根本上改變水利行業不敢管不會管、管不了管不好的被動局面。

堤防管理既是水利工程中的短板工程，也是水利行業中強監管的重點對象，當前四水及洞庭湖堤防存在管理岸線長、管理任務重、管護資金不足、管理水平落后、管理體制與運行機制不順、管護隊伍薄弱、人民群眾的法律意識淡薄、信息化極低、堤防險工險段數量多、穿堤建筑物年久失修、堤基土質差和堤身單薄矮小等問題[1～2]。一旦進入汛期，在強降雨沖刷和高洪水位考驗下，堤防內外坡滑坡、管涌頻發，甚至潰堤，對人民生命安全和經濟財產造成重大損失。

因此，迫切需要提高四水及洞庭湖堤防的現代化管理水平。

1 “四水一湖”堤防管理現狀及問題

近年來“四水一湖”堤防幾乎每年汛期都要經受洪水災害的考驗，特別是2017 年7 月洞庭湖區洪災、2019 年7 月湘江流域百年一遇洪災，堤防出現了多處潰決。充分暴露出“四水一湖”堤防管理、水利工程建設存在嚴重的問題，主要表現在以下幾個方面[1～4]：

1）部分堤防、穿堤建筑物管護缺失，年久失修，險工險段多。堤內調蓄水利設施少，排漬難。電排設施大多為20 世紀70～80 年代所建，設備陳舊老化，多年未除險加固或更換，每逢汛期，堤內、外水位皆較高，變成兩水夾堤，加劇堤防險情。

2）堤防岸線長，管理任務重，管護資金不足。部分堤防無人管護，雜草、灌木叢生，白蟻活動活躍，部分灌木根系壞死，汛期高洪水位作用下，形成管涌通道，引發險情，造成潰堤。以漢壽縣西湖垸為例，編制內堤防水利技術人員共12 人，其需管護沅江一線防洪大堤60 290 m，重點蘇家吉間堤2 650 m，穿堤建筑物15 處，就算整個水利會全員全年只負責堤防管護工作，每人至少也需要負責5～6 km 堤防管理任務，基本無法實現堤防精細化有效管理，導致堤防留下安全隱患，在汛期強降雨和高洪水位雙重作用下，引發險情。

3）堤防管護技術人員專業技術薄弱，除險能力差，水利業務技術人員十分短缺。

4）社會民眾法律意識薄弱，對堤防設施的保護缺乏足夠的認識，對湖區工程保護法律認識水平有限，隨意破壞堤防工程、穿堤建筑物結構等現象時有發生。法律意識缺失阻礙了湖區堤防維護與管理工作。

2 “四水一湖”堤防標準化管理探索

為加強和提高“四水一湖”堤防工程管理，實現湖南省內堤防管理規范化和信息化，2015 年湖南省洞庭湖水利工程管理局發布了《關于印發<湖南省洞庭湖區堤防工程管理以獎代補實施方案（暫行）>的通知》（湘洞工[2015]2 號），確定了堤防規范化管理評定標準（表1），按照該文件精神和要求，各堤防管理單位對堤防規范化管理進行了積極探索。主要有以下三個層次。

表1 堤防規范化管理評分標準

2.1 堤防無機械化管理

部分落后縣市，由于地方財政緊張，無法安排堤防管護資金，堤防管理經費僅靠省里獎補資金，無法購買養護設備，資金只能用作標志標牌制作、涵閘養護、堤防保潔、堤頂平整和堤身防護，已無多余資金支付堤防管護人員工資，只能盡量精簡人員。

堤防管理工作僅依靠人力，無機械設備輔助，工作量大，效率極低，且管護人員極少，每日只能完成長度為200～300 m 的堤段管護，從起點至終點完成整個堤防維護工作一般需要2～3 月，周期極長，往往造成養護到一半，前面剛養護的堤段又再次長滿雜草，顧此失彼，不能及時發現堤防新出問題和隱患（圖1）。防汛時，更是捉襟見肘、手忙腳亂，很多問題不能在汛前及時發現并養護好。汛時，在高洪水位和堤內、外水位共同作用下，隱患集中爆發形成管涌、滑坡，甚至潰堤。

堤防無機械化管理是“四水一湖”堤防規范化、標準化管理的一種最初探索。但因其效果差、效率低、工作量大、隱患多，基本無法實現堤防管理規范化和標準化，汛期也易因日常管護不到位而引發險情。

2.2 堤防半機械化管理

部分湖區縣市，主要是洞庭湖區，民眾主要生活、生產都在堤防圍成的垸內，沒有堤防就沒有他們生存的環境，一旦發生堤防潰堤，房屋、農田被毀、生命無保障，當地民眾和政府都很重視堤防建設和管理，即使地方財政資金極其困難，也會安排一部分資金，加上省里獎補資金，可購置一些簡易的背包式割草機，租賃推土機、挖掘機輔助堤防養護管理，并且招聘一些臨時工，經過培訓，參與到堤防日常管理和防汛抗洪救災中（圖2）。

圖1 堤防無機械化管理

堤防實施規范化管理，每一段堤防都有專人進行負責，責任到人，堤防日常維護和管理到位；汛前堤防已有和新出的問題和隱患排查到位，并及時進行加固處理，汛期即使在長時間高洪水位作用下也能保證堤防安全，遇到洪水漫堤，也能通過堤上涵閘將部分洪水排入堤內蓄洪區，緩解堤防壓力，提高堤防抗洪能力，延長堤防潰堤時間，給抗洪搶險贏取寶貴的時間。

2.3 堤防機械化管理

部分縣市十分重視堤防養護和管理，在《關于印發<湖南省洞庭湖區堤防工程管理以獎代補實施方案（暫行）>的通知》（湘洞工[2015]2 號）文件頒布前，就已經形成堤防規范化和標準化管理長效機制，堤防分段管理到村、到戶、到人，且責任人都經過多年專業培訓和實踐，專業技術過硬，護堤保堤就是保命的理念早已根深蒂固，責任心和警惕性都很高，多年專業素養使他們能更敏銳、更及時地發現堤防新出問題和險情，臨時處理措施也更到位、更果斷，特別是汛期能夠贏得更多的時間，使搶險及時、有序，避免了很多洪澇災害發生。

圖2 堤防半機械化管理

為提高堤防規范化、標準化管理的效率和效果，“四水一湖”區域許多縣市堤防管理單位在堤防機械化管理上進行了很多探索，其中常德市武陵區走在了最前沿，在10 年前就通過科技創新自行研發出新型往復式割草機，見圖3（a），并在2018～2019 年購置了大型履帶式堤防專用剪草粉碎機，見圖3（b），不僅實現堤防養護、管理現代化、規范化和標準化，也實現了生態化和流程化。且為實現堤防管理全天候巡查，開發出激光夜視取證儀和無人巡航系統，能夠完成無人機日常巡航，基本達成堤防隱患、險情和堤防管理區違法違章現象辨別報警，提升了處置堤防管理相關違法違規現象能力和汛期防汛搶險應變能力。

管理單位也會每周進行檢查、考核，每一個細節、每一項內容都嚴格按照堤防規范化管理評分標準，甚至有些管護嚴于標準；堤防養護設備和防汛物資管理到位，設置專門的倉庫進行統一、集中堆放和養護，提高防汛物資的使用壽命、使用率，并在每年汛前對所有防汛物資進行檢查，補充缺失防汛物資、更新損壞設備，提前備戰防汛抗洪搶險，讓防汛更有序、更有效果。（圖4）。

圖3 堤防養護割草機歷史變遷

3 “四水一湖”堤防標準化管理探索

根據目前湖南省“四水一湖”堤防標準化管理的無機械化、半機械化和機械化三個層次現狀，對如何實現堤防管理規范化和標準化有如下思考和探索：

1）加強堤頂道路平整養護。在每年汛期進行一次大規模平整和養護，嚴格執行上堤道路和堤防限行政策，禁止履帶式車輛、超載車輛在堤頂行駛，延長堤頂道路使用壽命和養護周期。

2）加強堤防保潔、涵閘維護、堤身防護、標志標牌管理、防汛物料管理、害堤動物防治、防護林維護、安全管理和清障等工作。實行分段專人管理，責任到人，每個人管理一段3～5 km 長的堤防，該段堤防所有的日常維護、日常管理及防汛抗洪巡堤都由該人負責到底。這樣既提高了堤防管理質量和效果，管責清晰，也更便于實現堤防管理規范化和標準化，減輕防汛抗洪的壓力和應變能力，日常堤防管理是一個完善體系，防汛時就會得心應手，避免汛時重大險情的發生，出現新險情也能及時發現、及時搶險。不會出現顧此失彼、手忙腳亂現象。

圖4 防汛倉庫標準化管理

3）堤身植被養護。堤身植被生長較快，這部分內容占了堤防日常管理60%～70%的工作量，完全可以實現全機械化，可以采用背包式割草機、往復式割草機和履帶式堤防專用剪草粉碎機三種組合統一整修到位，減輕堤防管理人員日常管護工作量，使得每一個人可以管理更長的堤段，減少日常管護人員數，減輕各堤防管理單位的負擔，節省大量堤防管護資金，大大減輕地方財政壓力。

4）堤防管理信息化探索。湖南省防汛信息化建設較為落后，地方縣市一直都在積極探索中，為了借助信息化提高防汛應急性和管理調度水平，縣市防汛單位都置辦有較為完善的視頻防汛調度設備，但也只是每年防汛調度時開啟利用，因為通訊傳輸流量費用太高，所以非到緊急防汛時基本不會啟用。但隨著近年來通訊技術高速發展和流量提速降費，現在視頻傳輸不僅快而且清晰，費用也不高，一年只要1 000～2 000 元。我們完全可以充分利用已有基礎，在堤防上每隔500～1 000 m 建設視頻監控設備，并于險工險段上埋設一些堤身變形儀和滲流計，將整個堤防時刻處于視頻監控中，可大大提高日常管理效率，減少巡堤頻次，使每個堤防管理人員有效管理好更長堤段，從而降低管護成本，提高效率，日常管理和防汛抗洪可完全實現規范化、信息化和系統化。

5）堤防管理人員聘用的探索。盡管堤防規范化管理實現了機械化和信息化，但由于管理單位編制較少，各種水利管理工作繁重，僅靠編制內水利技術人員仍無法勝任，必須外聘一些臨時工。結合當前形勢，可以在扶貧和堤防管理相結合方面做一些探索，讓扶貧對象參與到水利管理建設中，對其進行水利專業管理培訓，聘用扶貧對象為堤防日常管理和防汛抗洪臨時工，既解決了這些扶貧對象的生活困難，也讓“四水一湖”堤防規范化管理更上一層樓。

4 結 論

四水及洞庭湖堤防管理工作工程浩大，應在堤防管理規范化、標準化、信息化和系統化方面不斷進行探索。

1）加強堤防管理工作機械化，提高管理效率。

2）堤防管理應采用分段專人管理，責任到人，提高管理質量。

3）充分利用地方縣市中已有防汛設施，于各堤段加設視頻監控設備、險工險段增設變形計和滲流計，加強堤防違法違規現象和險情等的實時監控，減少堤防管護人力物力。

4）將積極探索堤防標準化管理和扶貧相結合，讓扶貧對象參與到水利堤防管理和建設中，加強堤防管理隊伍建設，改善扶貧對象的生活條件。