南京市建鄴區營商環境制度評價與優化研究

宗 文，霍映寶

（南京財經大學工商管理學院，江蘇南京 210023）

0 引言

中國經濟高質量發展離不開高質量的營商環境的支撐。世界銀行（以下簡稱“世行”）發布的《全球營商環境報告2020》顯示，由于大力推進優化營商環境改革，中國營商環境全球排名在190個經濟體中位列第31名，連續兩年被評為全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體之一［1］。世行發布的一項報告表明：良好的營商環境會使投資率增長0.3%，GDP增長率增加0.36%，可見良好的營商環境在促進經濟發展中的重要性。作為改革創新的表現形式，優化營商環境是近年來擴大開放、實現高質量發展的重要戰略抓手。營商環境的核心是制度環境［2］，在優化營商環境的路徑選擇中，制度供應是基礎，需要建立起適應現代市場經濟體系的公平公正、合理高效的營商環境制度體系，為企業為經濟高質量發展保駕護航。

2019年是南京市招商引資突破年，建鄴區高度重視并著力打造營商環境最優區，圍繞政務公開、政策兌現等重點領域，推出一批首創性、引領性的制度成果，以高質量的制度供給為優化營商環境提供支撐。2019年實現地區生產總值突破1 000億元，增長8%以上，主要經濟指標增幅始終位居全市第一方陣。作為全市重點打造的現代化國際性城市中心和城市客廳，建鄴持續深化改革，構建創新生態，優化營商環境，擴大對外開放，已成為世界了解南京的窗口、南京接軌國際的前沿。但對標先進城區，營商環境的制度化建設還需要進一步加強，營造一流的營商環境制度體系。因此建鄴區積極引入第三方，聚焦基于市場主體感知的營商環境制度評價。營商環境制度評價，實質上關注的是這種制度供給能多大程度上實現對市場主體的權利保障。為確保評價獨立性、有效性和科學性，應堅持企業主體地位，使得企業成為營商環境制度體系好壞的最終評價者。評價的核心在于如何規范處理好政府與市場的關系。開展營商環境制度評價的目的是摸清營商環境制度體系的建設現狀，找出制度體系建設存在的問題及關鍵制約因素，以便下一步有針對性地進行政策干預，為持續優化營商環境提供制度供給支撐。評價的終極目標是提高企業“獲得感”，實現“企業滿意”。

1 建鄴區營商環境制度評價指標設計

1.1 關鍵術語界定

學者對截至2019年我國營商環境建設研究進行了綜述，并指出我國開展一系列營商環境改革完善措施，為中小企業創造良好的營商氛圍；并且學術界對營商環境未形成統一定義，只在不同角度對其進行解釋［3］。婁成武等［4］研究表明，市場經濟的主體一般包括政府和企業，其中，政府在營商環境制度建設中的作用體現為制度供給、產權保護等，而市場主體（企業）作為政府和營商環境的“顧客”，才是營商環境制度的最佳評價者，因此基于市場主體主觀感知的營商環境評估是不同于世界銀行等評估模式的探索。

本文梳理國內外文獻，基于“市場主體”即營商環境制度評價主體的思維，采用廣義概念標準，將營商環境定義為：一個地區的市場主體所面臨的包括政務環境、市場環境、創新環境、法治環境、基礎設施環境、生態環境等在內的發展環境。進而將營商環境制度定義為：政府為市場主體所提供的各種細分環境制度的一整套外在表現。

1.2 評價指標設計

本次評價以建鄴區為評價對象，堅持問題導向、需求導向，通過先期實地走訪、開放性調研，選取一定比例和數量的市場主體，充分了解不同利益相關者（包括政府部門、市場主體）對營商環境的理解和認識。在此基礎上，采用廣義營商環境制度的評價標準，借鑒國際和國內相關研究使用的評價指標體系［5-6］，結

合營商特色，建立基于市場主體感知的建鄴區營商環境制度評價指標體系，如表1所示。基于市場主體感知的營商環境制度評估指標框架關注影響建鄴區企業投資經營等活動的營商環境制度的創新落地效果。評價內容包括政務環境制度、創新環境制度、市場環境制度、法治環境制度以及社會環境制度5個一級指標以及網上政務服務、正面清單政策、市場準入制度、執法監管機制等19個二級指標。全面評判影響市場主體決策和經濟活動的制度、政策及其實施情況的滿意度，旨在提供穩定預期、公平高效的制度供給保障，切實提高企業獲得感，為打造營商環境最優區提供科學制度供給支撐。

2 建鄴區營商環境制度的總體評價結果與比較分析

本次評價采取實地走訪、現場調研和線上調研的方式，共調研并收集了287份有效企業調研材料；評價對象主要為不同類型、不同規模、不同行業性質以及到建鄴區年限不同的企業。基于評價內容的專業性，以及現實條件下調查的企業理性表達偏好的能力，在獲得評價過程中盡量做到一對一或面對面的調研解釋和溝通，以降低理解誤差，解決評價的公信力與技術上可操作性的矛盾。基于市場主體的感知滿意度，得到本次評價結果。

表1 檢驗后的營商環境制度評價指標體系

2.1 總體評價結果分析

2019年12月，通過問卷調查方式，市場主體對建鄴區營商環境制度的感知度總體評價分數為86.39分，說明建鄴區整體的營商環境制度建設較好，企業比較滿意。圖1顯示：5個環境制度維度上，凸顯出企業對社會環境制度供給評價相對最滿意，得分最高為88.15，其他4個細分環境制度評價的滿意度差異較小，即政務環境制度得分86.86，法治環境制度得分85.92，創新環境制度和市場環境制度的評價分別為85.52和85.49。二級制度指標中，政務大廳服務、信用管理、社會環境制度優勢明顯，而網上政務服務、金融服務體系和企業發展專項扶持政策的制度評價存在細分市場主體的感知不均衡差異。整體來看，建鄴區營商環境制度供給現狀存在不均衡差異。

2.2 細分市場評價結果分析

比較分析細分市場主體對建鄴區營商環境制度評價的滿意度。圖2顯示：民營企業滿意度最高，且在5個環境制度維度上得分較均衡，國有企業和外資企業總體較滿意，其次是混合所有制企業相對滿意。其中，民企作為營商環境的最佳評價主體，對營商環境制度供給質量總體評價高于國企，凸顯在政務、創新和社會環境制度供給方面，但在市場和法治環境制度評價上稍低于國企的滿意度。這反映出建鄴區營商環境制度建設取得了較滿意的成績，民營企業作為最主要的評價主體，對建鄴區整體的營商環境制度體系給予了較高的評價，同時也提出了更高的滿意度期待，即進一步統一公平公正的市場體系建設；完善新興產業和壟斷行業的市場準入制度；更快捷地解決經營發展中的融資問題；更高效的法律監管和法律服務制度體系建設等。

圖1 營商環境制度評價各領域得分

此外，不同行業之間比較分析。圖3顯示：科技服務業和信息技術服務業對營商環境制度供給配套服務的整體評價最高；其次是金融業、商務服務業、制造業、建筑房地產業等；社會服務業對營商環境制度整體評價較低。不同行業的企業對政務環境制度和社會環境制度評價較滿意。其中，制造業對營商環境制度供給的不均衡感知較明顯，在政企溝通機制和市場環境制度方面改善預期較強；金融業和商務服務業則分別對科技和人才服務、金融服務體系和司法機制的制度供給需求顯著；社會服務業的營商環境制度整體評價方面存在較高的提升空間。

圖2 不同企業類型營商環境制度評價得分

圖3 不同行業對營商環境制度評價得分比較

3 建鄴區營商環境制度體系的優化路徑

營造一流的營商環境制度體系，為企業為經濟高質量發展保駕護航。下一步，更加開放的新建鄴需要在3個方面上持續發力。一是尊重市場主體需求，補兩個短板：一方面補市場化法治化營商環境制度短板，提升民營企業滿意度，另一方面提升創新環境制度需求供給，激發整體市場活力和企業創造力；二是有為政府做好頂層設計，加強制度建設的連續性、標準化和政策透明度；持續推進制度創新，打造營商生態服務圈；三是協同“市場-政府”有效機制，把制度優勢轉化為發展優勢。

3.1 尊重市場主體需求，補營商環境制度短板

市場主體(企業)是營商環境制度的有效評價者。

（1）著力補市場化法治化營商環境制度短板，提升民營企業滿意度。本次評價主體的主要來源也是民營企業，由于建鄴區近年來大力支持科技創新，科技類民營企業比例激增，迫切需要緊扣民企需求，著力補民企感知滿意度較低的市場化法治化營商環境制度短板。一是推進統一開放、競爭有序的市場機制建設，學習上海推動實施《市場準入負面清單》，放寬有利于區域產業升級的準入條件。二是進一步推進公正監管，對建鄴的共享經濟、數字經濟、人工智能、智能制造等新產業新業態實施包容審慎監管，促進新興產業持續健康發展。三是加強對民營企業的要素供給和服務能力，落實好建鄴區中小微企業的普惠政策和專項扶持措施，創新金融橋接服務機制，積極推進“信用+大數據+營商環境”融合建設，助力企業發展壯大，全面提升民營企業滿意度。

（2）提升創新環境制度需求供給能力，激發各類市場主體活力和創造力。建鄴區在創新名城建設中一直走在前列，著力構建創新生態體系。但是調查結果顯示，除了科技服務和信息技術服務類民營企業對創新環境制度供給的感知較滿意，其他金融業、商務服務業、制造業、社會服務業（衛生教育文化）和外資企業對創新環境制度供給的滿意度評價均較低。實際上，非科技型企業仍然占有一定比例的市場份額。因此，應重視創新環境制度需求的供給實效，增加非科技類企業對創新環境制度的普惠度，通過做好接軌國際的創新保護基地，強化高端人才政策支撐，增加各類企業創新人才要素供給。

（3）補傳統產業發展制度短板，以智能化應用推動傳統產業更加智慧，發展“傳統產業+智慧”的新型產業。調查結果顯示，社會服務業對建鄴區營商環境制度的整體滿意度存在較高的提升空間。應聚焦數據開放和集成應用、采納智慧科技，以智能化應用推動傳統產業更加智慧，發展“傳統產業+智慧”的新型產業。一是積極推進5G通信建設和商用，著力推進5G與金融、工業等智能產品的融合；二是重視人工智能行業與制造、商貿等傳統行業的深度融合，打破與傳統行業企業的合作壁壘，推進傳統行業與數據經濟的共同、安全發展。全面加快建設智慧社區、智慧養老、智慧醫生、智慧文化館、智慧體育館等建設，并整體推動智慧城市示范區建設，推進傳統產業創新發展。

3.2 有為政府做好頂層設計，持續推進制度創新

（1）做好營商環境制度建設，根本是處理好政府和市場的關系。堅持市場本位，有為政府注重頂層設計，發揮政府的高效監管，突出規則與運行的透明化、專業化、標準化。堅持“有所為”，加強制度建設的連續性、銜接性和政策透明度；同時還要“有所不為”，即政府減少對市場主體的直接干預，加強制度的標準化建設。

（2）著力推動“制度創新+營商環境”，做好制度供給、服務供給，打造營商生態服務圈，充分釋放制度創新紅利，推進高質量發展。一是做優“互聯網+政務”模式，繼續推進政務公開規范化標準化建設，以智慧應用為支撐，全面提升政務服務質量；探索下沉式基層治理模式，疏通企業堵點，提質政務公開、政企互動，從而打造政務服務生態圈。二是做優創新生態，政府如何頂層設計助力創新生態體系建設是營商環境制度建設的重要戰略節點。由于創新生態制度環境是多層次的動態系統，涉及制度因素眾多，結構復雜，必須以生態鏈的角度建立創新引進和培育的良性制度體系。建鄴學習深圳上海等地先進經驗，借力“創鄴英才計劃”“建鄴書房”“互聯網黨建中心”等，培育發展了建鄴創新文化。下一步，在創新生態引培方面要邁出更大的步伐，堅持“全面+重點”的原則展開。著力全面建構包括市場信用、資源配置、專利保護、成果轉化機制、產業政策、市場制度等在內的創新生態鏈制度體系；同時由于技術創新必須有健全的金融制度、市場制度等，還需重點建立孵化轉化平臺、投融制度、完善集聚和配置資源要素的方式機制，真正形成體制化機制化的一流創新生態。三是完善科技金融服務體系，探索“全面性、全過程、多層次”的建鄴金融服務模式體系，打造金融生態服務圈。

3.3 協同“市場-政府”有效機制，把制度優勢轉化為發展優勢

營商環境改善不是政府單方面推動的結果，而是市場主體與政府服務形成良性互動。建鄴區抓住對接江北自貿區實現開放型經濟聯動發展的戰略機遇，借鑒最新制度創新成果，結合自身發展實際，著力推動自主改革創新：“加快轉變政府職能”，不斷深化“放管服”，復制推廣自貿區中“證照分離改革全覆蓋，多證合一”等創新性制度試點，聚焦企業辦事全流程便利，破解優化營商環境中的體制機制難題，在政府服務能力建設上取得新突破；“投資自由化便利化”，借鑒并復制自貿區投資自由化便利化試點政策，結合本區實際逐項梳理，確保政策落地生效，同時在主導產業和重點領域（如新興服務產業）探索建立吸引外資的促進體系，形成建鄴優勢；“推動創新驅動發展”，探索配套科技金融服務制度創新等舉措，高質量推進“四新”行動，聚焦“金融+數字經濟+人工智能”主導產業，加快培育發展新動能，打造數字經濟產業地標。

通過“有效市場”和“有為政府”的協同作用機制，政府市場形成合力，持續完善建鄴區穩定公平高效的營商環境制度體系，進一步把制度優勢轉化為治理優勢、發展優勢、創新優勢、競爭優勢，充分釋放制度紅利，才能源源不斷地為企業為地區經濟高質量發展提供高質量的制度供給，實現經濟“水沃魚肥、魚躍水活”的良性循環和持續優化。