從“代表聯絡機構”到“代表聯絡機制”

王會磊

自黨的十八大開始，“代表聯絡”這一命題在中央最高層文件中頻繁露面。2012年十八大提出“在人大設立代表聯絡機構”，2013年十八屆三中全會提出“建立健全代表聯絡機構”，2019年十九屆四中全會提出“健全代表聯絡機制”，三者之間一脈相承、一以貫之、接續遞進。從黨的十八大點題，到十八屆三中全會解題，再到黨的十九屆四中全會破題，“代表聯絡機構”和“代表聯絡機制”雖一字之差，卻使代表聯絡從狹義走向廣義，體現出更豐富的內涵、更高的目標和更嚴的標準，走出了一條環環相扣、接續遞進之路。

“代表聯絡”的探索歷程

我國人民代表大會的制度設計，明確人大代表實行兼職制。代表平時工作在各條戰線、各個崗位，要行使好權利，履行好義務，必須由人大設立代表聯絡機構，作為代表執行職務的集體參謀助手，在本級人大會議期間和閉會期間為代表從事工作和開展活動提供必要的服務保障。代表聯絡即伴隨人大制度的產生而產生，隨人大制度的完善而逐步完善。1979年通過的地方組織法，規定縣級以上地方人大設立常委會，常委會根據工作需要設立辦事機構。1984年全國人大辦公廳設立聯絡局，負責全國人大代表與地方人大代表聯絡機構的聯絡，為各地作出了示范。1992年《代表法》頒布，明確人大常委會應為代表執行職務提供必要條件。2005年中央9號文件出臺，對代表閉會期間活動、發揮代表作用等進行規范。2010年代表法修改，明確規定縣級以上各級人大常委會的辦事機構和工作機構是代表執行職務的集體服務機構，為建立完善代表聯絡機構提供了法律支撐。黨的十八大綜合考慮各地代表聯絡工作開展情況，提出“設立代表聯絡機構”;十八屆三中全會進一步提出“建立健全代表聯絡機構”，代表聯絡成為全面深化改革總體部署的重要一環。2017年十九大報告根據各地實踐，提出“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”。圍繞“兩個機關”建設，各級探索代表聯絡的工作內容及方式方法，推動代表聯絡工作落地生根、落實見效。十九屆四中全會系統集成十八屆三中全會以來代表聯絡改革創新成果，總結提升實踐經驗，提出“完善代表聯絡機制”，將推動代表聯絡規范化制度化作為當前和今后一個時期的重要任務，既是形勢必然，又是前進方向，更是工作要求，體現出中央對代表聯絡的重視與期待。

十九屆四中全會對“代表聯絡”的重大發展

一是代表聯絡由建機構走向建制度。十八大針對各地代表聯絡機構不健全、保障能力不足等現狀，提出“設立代表聯絡機構”。7年來，各地大力推進代表聯絡機構設立完善，很好發揮了參謀助手和服務班子作用，推動代表聯絡進入了新的發展階段，但也面臨新形勢下的新課題。諸如，如何形成為代表履職服務保障的便捷有效聯系網絡、如何為代表依法履職提供個性化服務、如何在新時代將代表主體作用發揮轉化為治理效能等等。四中全會聚焦發揮制度優勢，將代表聯絡機制與人大立法、監督等制度并提，通過支持和保障代表履職，發揮代表在助推社會治理中的作用，把人大制度優勢轉化為治理效能，是今后代表聯絡的根本遵循、行動指南。

二是代表聯絡由單維度走向系統性。一直以來，各級人大依靠代表開展工作，注重加強同代表的聯系，與代表聯絡較為通暢。同時，拓展代表聯系群眾的渠道，密切代表與群眾的聯系。相比來說，“一府一委兩院”同代表的聯系則相對薄弱，代表聯絡呈現出單維度。全會提出“完善代表聯絡機制”，既對人大與代表、代表與群眾聯系提出要求，更對 “一府一委兩院”聯系代表提出要求。國家機關加強同代表的聯系，使人民群眾的意愿和訴求得到及時表達與傳遞，也通過代表反映國家機關工作存在的困難，發揮監督支持作用，共同推進工作。由此，人大及其常委會、“一府一委兩院”、人大代表、人民群眾緊密聯絡，成為一個完整系統的閉環體系。

三是代表聯絡由隨機性走向規范性。全會《決定》指出：要健全人大組織制度和議事規則。代表聯絡機制是人大制度、規則的重要組成部分。完善代表聯絡機制，就是要加強代表聯絡規范化、制度化、法律化建設。近年來，代表聯絡雖然得到重視，但仍然存在隨機性、選擇性、機動性。“代表代表，會后就了”在一些地方還存在，代表作用難以得到充分發揮。四中全會要求全面盤點前期代表工作，健全完善人大組織制度、議事規則以及代表活動、履職學習、報告履職情況等制度，支持、規范和指導代表執行職務，提升代表聯絡水平。這正是四中全會的目標性、前瞻性、針對性所指。

全面深入貫徹落實十九屆四中全會精神

一是堅定不移把握代表聯絡政治方向。習近平總書記指出：“中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。”堅持和完善人民代表大會制度，是黨中央交付給人大的光榮使命。代表聯絡為代表服務，必須旗幟鮮明講政治，切實提高政治站位，堅定把全會精神貫徹到代表聯絡中。要樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，自覺用習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想指導和推進代表聯絡機制建設。要引導代表堅定制度自信，對黨絕對忠誠，對黨領導建立和發展的人民代表大會制度絕對忠誠，帶頭做根本政治制度的堅定信仰者和忠實實踐者。各級黨委要充分發揮領導核心作用，把代表聯絡納入黨委工作部署。人大黨組要定期向黨委匯報代表聯絡機制建設情況，爭取黨委支持，做到與黨委工作同心，確保代表聯絡的正確方向。

二是積極推動代表聯絡體系平穩運轉。習近平總書記指出：“各級國家機關加強同代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。”其一，各級國家機關應建立健全向代表通報情況和征求意見制度，虛心聽取代表和群眾的意見，積極回應社會關切。要加強統籌規范，建立健全“一府一委兩院”聯系代表的工作機制和平臺，增強聯系代表的及時性、便捷性和互動性，推動代表聯絡體系高效運轉，夯實國家治理的民意基礎。其二，各級人大要充分利用代表聯絡站等，引導代表做好上傳下達，宣傳方針政策，反映群眾訴求，時時處處彰顯代表聯絡的群眾期待、民生關切、民本情懷，真正把群眾的所思所想、所難所盼帶上來，充分發揮橋梁紐帶作用。

三是全力推進代表聯絡機制創新高效。全會指出，要把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來，努力做到在守正中創新、在創新中守正。代表聯絡是人大工作最活躍的部分，要把握新時代代表聯絡規律特點，堅持依法規范與改革創新相結合，將創新精神融入代表聯絡中。對于代表聯絡中已經建立的制度，要鞏固完善，建立長效機制;對于正在開展的工作，要總結提煉，形成制度安排;對于探索創新的工作，要因地制宜，大膽嘗試，以點帶面。要及時總結經驗，探索代表聯絡的規律和措施、方法，推動理論創新和實踐創新，更好地把握規律性，體現時代性。積極探索完善代表聯絡平臺載體，創新方式方法，切實增加代表聯絡活力、動力、影響力。

四是全面提升代表聯絡服務保障水平。栗戰書委員長指出：“尊重代表主體地位，支持和保障代表依法履職，是人大工作保持生機和活力的重要基礎。”代表聯絡機構的主責主業，就是為代表履職提供便利和保障。要以保障代表履職為出發點，以充分發揮代表作用為落腳點，以提高代表履職實效為總要求，為代表提供良好服務。要強化代表履職學習，推進代表培訓精細化、專業化。為代表履職提供知情知政、活動經費、時間安排、言論自由等多方面的保障。把代表宣傳上升到宣傳人大制度、宣傳民主政治的高度，切實講好代表故事、唱響代表聲音、塑造代表形象。探索代表履職激勵評價機制，加強代表履職管理監督，充分調動代表履職積極性和主動性。通過問題導向和鮮活實踐，推動全會精神落實。