從數據融合走向智慧協同：城市群公共服務治理困境與回應

李磊 馬韶君 代亞軒

摘? 要： 城市群公共服務治理需要經歷由數據驅動向智慧協同轉變的過程。智慧城市群是“智慧城市”概念在空間組織形態上的延伸，智慧城市群的大數據內嵌于跨區域公共服務治理。目前，大數據技術是城市群公共服務治理的關鍵，它能夠篩選有效信息，輔助公共服務智能化決策，自適應調節公共服務情境。應用大數據資源在智慧城市群進行公共服務治理的同時，會產生大數據驅動下的多層面公共服務決策的技術困境、結構困境和倫理困境，必須重新規劃多級城市主體在公共服務供給的內外治理權限，培養多主體協同治理公共服務的數據思維，優化大數據時代公共服務治理的組織結構，完善智慧城市群公共服務治理現代化的道德倫理建設，消除大數據時代公共服務治理的諸多困境。

關鍵詞： 智慧城市群;大數據;公共服務治理;融合;協同

一、城市群公共服務治理新趨勢：數據融合與智慧協同

城市群是新時代供給側改革背景下區域高質量發展的重大戰略，同時也是地方政府跨區域協同治理的創新模式。黨的十九大報告明確提出要：“實施區域協調發展戰略”，強調“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。隨著越來越多城市群相繼建立，我國正在逐步形成以城市群為主體的健康生態系統和經濟發展格局。公共服務是城市群治理的核心內容，2014年國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，提出建立完善的跨區域城市發展協調機制，健全公共服務設施、堅持共享發展理念。但是從近年城市群內部現實來看，城市群公共服務數據融合問題正成為其發展的“死亡之谷”，具體表現在三個方面：一是我國越來越多城市開放政府數據并打造智慧城市，但數字政府之間的區域合作較少，難以實現數據區域合作治理;二是城市群中不同類型城市公共服務層次與水平差異顯著，公共服務數據的碎片化現象嚴重，多源數據難以協同，進而難以識別潛在價值[1];三是城市群公共服務數據結構失衡，缺乏有效公共服務數據反饋機制，難以捕捉識別城市群不同區域的公共服務需求。隨著數據挖掘技術、智能計算技術的應用和數據思維與動態網絡系統的推廣，城市群公共服務向以計算科學為導向的城市定量研究轉型，基于大數據、信息通信技術（ICT）、智能決策的城市群公共服務得到了更多關注。

1.數據驅動是城市群公共服務治理的新動能

大數據是數字產業和信息化發展的產物，它不僅是指掌握亟待挖掘潛在價值的存量信息，而且是基于智能決策算法的專業化處理思維和研究范式[2]。數據驅動的開放治理網絡是城市群公共服務治理的新形態和新機制[3]。它能有效提高公共服務供給的效率和水平。以大數據驅動的城市群公共服務供給模式，不僅可以提升區域城市群公共服務質量和均等化水平，而且能夠促進區域社會穩定和經濟協調發展，推動城市群向協同發展的智慧城市群、開放共享的國際化城市群轉型。首先，數據驅動公共服務治理主體由“單元”向“多元”轉變。相似地域文化、不同差異等級的多元主體，依托大數據為基礎的事實決策，更精準真實反映城市群公共服務資源配置信息。其次，數據驅動公共服務治理形式由“靜態”向“動態”轉變。隨著區域合作的進一步深入，大數據為多元主體城市及時獲取區域公共服務信息提供技術支撐。最后，數據驅動公共服務治理模式由“技術導向”向“社會需求”轉變。大數據通過對城市群內部公民與組織差異情感的搜集、識別分析與表達，實現數據驅動下公共服務的人機交互，改變原有依靠純數字錯配公共服務資源現象，從而形成有效公共服務需求的反饋機制。

2.智慧協同為城市群公共服務治理持續賦能

智慧協同是數據驅動的高級形態，許多研究將數據驅動看作智慧協同初級階段的重要表征，即智慧協同是以大數據為基礎的互動過程。在此背景下，智慧城市聚集形成公共服務治理的空間網絡，它更傾向于城市群治理的智慧化愿景，智慧城市群概念由此孕育而生?！爸腔鄢鞘腥骸痹从诂F代城市群對綠色低碳經濟、健康社會、環境可持續發展的追求，它是近年來“智慧城市”概念在空間組織上的擴散延伸。

事實上，20世紀末城市化進程中的交通擁擠、環境污染和社會發展不均衡等“大都市病”蔓延以后，智慧增長運動（The Smart Growth Movement）提出的智慧治理（Smart Governance）理念便出現在各界學者和政府規劃人員的未來設想之中[4]，由此產生了諸如數字化城市（Digital Cities）、知識城市（Knowledge Cities）、創業城市（Entrepreneurial Cities）、低碳生態城市（Low Carbon Eco Cities）、智能社區（Intelligent Communities）等相關概念[5]，他們認為信息通信技術（ICT）是城市數字網絡系統的中心功能，同時又強調人力資本（如研究型大學、知識密集型公司和公共機構）根據不同城市需求在信息網絡系統中的改善城市宜居性作用，即培養城市的學習和創新能力[6]。

到21世紀初期，跨區域協作關系也非常顯著地推動著城市智慧運動，諸如京都倡議書（The Kyoto Protocol）、IBM智慧星球（Smart Planet）、歐洲2020戰略（The Europe 2020 Strategy），將智慧技術與智慧行動提升到空間形態，以國家政府、城市和國際組織（如歐盟、非盟）為象征的智慧城市群雛形逐步出現[7]。在對智慧城市群的理解上，大數據在泛在網絡、認知科學、空間地理信息、人工智能等領域取得突破性進展，大數據技術對智慧城市群下的社會治理及資源聯動共享產生變革性影響。在中國，通過梳理有關智慧城市群表述的相關政策（見表1）發現，智慧城市群是以多核心智慧城市聚集成的空間區域形態，智慧協同最初是在區域性數字化信息通信領域被提出，之后逐漸上升為國家級城市群發展規劃的政策文件，并覆蓋至公共服務的方方面面，這體現了“智慧城市群”由泛在概念向項目落地的實現過程，也是城市群公共服務治理的新趨勢。

二、基于大數據的智慧城市群公共服務治理功能

20世紀80年代末，有學者討論從數據融合走向智慧的邏輯演進關系（Data-Information-Knowledge-Wisdom，DIKW）[8]，Jennifer Rowley在此基礎上提出智慧模型是具有層級關系的金字塔結構[9]（見圖1）?，F代政府不僅有公共管理職能，也有提供公共服務的職能[10]。城市群公共服務治理既是一項公共管理活動，也是不斷完善的公共管理的過程。黨的十九大報告提出：“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作，善于貫徹新發展理念，不斷開創發展新局面?！眹覍嵤┑拇髷祿鹇?，不僅為智慧城市群公共服務供給協同優化提供新思路、新方法，而且有助于創新現代城市群的治理模式，提升現代城市群的治理能力。

智慧城市群公共服務治理是基于大數據逐級滿足居民個性化、定制化需求的過程，能夠實現從隱性數據向顯性數據的轉變，具有催化經濟增長、社會公平、環境保護的治理功效[11]。智慧城市群公共服務治理體系具有復雜性，它不是簡單地由多個能級不同的政府部門、市場機制以及社會組織提供公共服務的線性疊加過程，而是城際間公共服務治理協作聯動模式。因此，在智慧城市群公共服務治理的進程中，大數據技術成為“互聯網+”時代跨區域治理的重要支撐。

1.智能識別多源數據與分流處理，篩選有效信息與數據管理

在新數據環境下，智慧城市群每日產生海量數據，公共服務治理在智能識別多源數據超負荷計算的同時，也由于數據有效篩選和數據管理分析技術的延時性，面臨增量與提質的雙重壓力，表現在公共服務供給偏差的結構性矛盾。整體性治理（Holistic Governance）是20世紀90年代佩里·?？怂固岢龅闹卫砝砟睿菍π鹿补芾砝碚撝泄卜账槠男拚突貞鼜娬{以公民需求為導向，在跨行政組織邊界基礎上的協調與整合。智慧城市群依托整體性治理理念，在大數據背景下實時收集、識別跨區域公共服務的多源數據，實現公共服務需求處理與信息加工，提供挖掘公共服務數據洪流的有效思路。首先，大數據利用多源數據建立基于云服務的分布式儲存技術平臺，替代傳統計算機或電子設備的本地存儲，進而使用虛擬化技術開發的云應用推動對數據的計算和評估[12]。其次，集群計算（Cluster Computing）將數據分析云平臺中各種類型信息資源和處理方法的新模式進行匹配，對半結構化或非結構化的公共服務需求數據進行歸納、統計、語義引擎、模型重組和分流處理。最后，云系統終端匯集已處理的數據信息進行二次整合，基于以往經驗數據架構建模、推導、預測智慧城市群公共服務治理問題，構建智慧城市群網絡虛擬模型，分析公共服務配置趨勢，精準定位智慧城市群公共服務區域布局、時空演變以及資源配置效率。

2.模擬智慧城市群公共服務場景，輔助公共服務智能化決策

智慧城市群公共服務治理體系依賴于數字政府和電子政務的快速發展，受限于現代產業和高新技術的推動，其中不僅限于物理基礎設施的建設，還取決于知識交流和社會基礎設施的質量和可用性[13]。當前高科技型智慧科技產業涉及智慧制造業、智慧服務業、智慧農業等諸多方面，不同企業在各自行業理性規范基礎上，搭建和挖掘集模型評估、動態仿真、定量預測為一體的智能技術，認知和把握決策規律，但是有研究表明神經網絡（Neural Network）、遺傳算法（Genetic Algorithm）、人工蜂群（Artificial Bee Colony）和布谷鳥搜索算法（Cuckoo Search Algorithm）在知識科學領域具有魯棒性[14]，換言之，這些智能算法的信效度和穩健性僅限于小數據集，并不能適用于智慧城市群大數據分析，因為它們在數據容量增加時，數據的效率和穩健性會降低[15]。此外，在公共服務領域，不同等級城市公共產品供給水平也會有顯著差異，即使同一類型的公共產品由于高維規模數據和復雜性能導致實際需求失真，智慧城市群在大數據時代下利用高質量特征數據分析公共服務需求面臨考驗。大數據與機器學習結合下的增強型分析（Augmented Analytics）、持續性智能（Continuous Intelligence）技術能夠實時改善真實數據環境和模擬服務場景。鑒于數據科學領域的重大突破，可以使用虛擬現實（VR）、空間分析等可視化流程應用于智慧城市群公共服務實踐[16]。因此，憑借大數據并行處理技術的不斷推進，公共服務智能化決策水平也逐漸提高，根據區域組織的協調關系、自適應組合以及運籌模擬，便可最優化模擬和處理真實情境的城市群問題。

3.測度社會空間與生態環境系統，自適應調節公共服務情境

智慧城市群公共服務治理體系是以跨區域公共服務供給為核心的系統工程，該系統既包括以跨區域居民公共產品調配為導向的服務社會空間價值追求，也包括貫徹生態保護紅線規定為理念的綠色資源環境系統的互動平衡[17]。在此公共服務治理體系中，社會行為系統與資源環境系統相互滲透，使得城市群依托傳統數據資料管理價值判斷難以把控動態系統變化。歐洲環境署提出分析環境問題的“驅動力—壓力—狀態—影響—響應”（Driving Force-Pressure-State-Impact-Response，DFPSIR）框架，構建超越國家城市層級的跨區域治理環境公共服務的重要指標和措施[18]，以適應調節公共服務系統。

大數據既是智慧城市群公共服務治理的平臺和工具，也是智慧城市群公共服務治理的對象和結果。大數據利用遙感技術自適應地模擬跨區域公共服務歷史動態變化及生態環境時空演變，并利用知識發現（KDD，Knowledge Discovery in Database）和GIS空間分析功能，構建可視化城市群全景模型，使得區域間公共服務情景再現，智能分辨、識別、測度評估城市群公共服務質量和水平。

三、智慧城市群下大數據治理公共服務的現實困境

大數據技術在智慧城市群公共服務供給中具有獨特的治理功效，應用大數據資源在智慧城市群公共服務治理的同時，也會產生大數據驅動下的多層面公共服務決策的現實困境。

1.多級主體大數據公共服務治理技術困境

城市在城鎮化過程中會顯現人口過度集中、資源依附發展、經濟負外部性等承載問題，阿爾比諾（Albino）認為，智慧治理意味著不同的利益相關者參與政策制定和公共服務。從這個角度來看，治理的一個重要元素是跨區域和跨部門的合作[19]，不同等級、不同城鎮化發展階段的多元城市主體在相互協作中達到主體間利益的最大化，但理念化的多主體公共服務治理格局卻與現實情況存在較大差距，尤其是在智慧城市群發展背景之下，多級城市主體能否有效結合利用大數據技術，實現公共服務優化配置仍值得深思。首先，盡管現在多數地方城市在國家政策引導下最大程度地開放數據系統，但它們大多為城市部門、產業之間的靜態存量數據，復雜的動態實時大數據捕獲的技術和能力有限，實現多元城市主體之間的實時數據資源協同存在難度。其次，數據共享是搭建大數據網絡云平臺的基礎[20]，城市公共服務供給數據涉及地方政府機密、個人隱私等安全性問題，單個城市大數據云空間管理經驗尚有限，且存在一定的安全風險，不同層級多元政府公共服務數據管理差異和能力有別，多主體政府間的數據協同更存在技術難度和挑戰。最后，就政府內部而言，現有的政府部門多為行政化傾向明顯的機關組織，具備專業化數據挖掘、數值分析能力的社會組織也不成熟，更缺少智慧城市群共享信息平臺和數據服務系統，特別是硬件基礎設施與知識通信網絡的有效集合，難以為智慧城市群發展提供精準度高的技術服務。

2.多級主體大數據公共服務治理結構困境

智慧城市群時代，信息網絡技術發展使虛擬世界和現實世界不斷融合，這不僅改變數據傳播的規模和效率，而且更新人們的生活方式和行為習慣。人們對公共產品的需求不單通過政府統計數據評估反饋，每個人的公共服務體驗及需求會不自覺地以網絡動態信息數據形式發布，數據產業和公共服務海量大數據涌現，造成數據形式的復雜性、混亂性以及多樣性，必然要求城市群公共服務供給能有更靈活高效的組織系統。

多級政府在智慧城市群架構下的公共服務供給在跨區域數據協商中實現共治，但是“自上而下”縱向組織與分工難以適應智慧城市群公共服務的發展，此時傳統的“金字塔”式的科層模式造成治理困境，體現在城際政府溝通不暢、垂直治理結構僵化滯后、大數據格式標準和應用范圍不同等方面，城市群內部之間數據共享傳遞阻礙重重，形成智慧城市群公共服務治理的孤島效應和大數據傳播的壁壘約束。面對大數據時代下的跨區域公共服務供給需求，智慧城市群治理對數據信息的要求和依賴也越來越高，在微觀層面，單核城市公共服務和政府部門利用大數據協同分析被看作是對傳統電子政務、電子治理的繼承[21]，而橫向城際間同類部門間的數據隔閡也阻礙了公共部門決策的科學性，造成大數據資源的兼容問題和有效信息流動缺失，阻礙智慧城市群公共服務精細化治理的進一步提升。

3.多級主體大數據公共服務制度倫理困境

治理能力現代化是智慧城市群公共服務供給的保障，隨著大數據思維和技術引入公共治理領域，城市群內多級主體能夠通過數據聚集對公共服務供給過程、公共服務市場行為信息、社會組織公共服務供給效率進行分析并預測，這種可預見能力評估是建立在優化算法原理之上，此時城市群公共服務智能決策過程時常也會面臨道德問題和倫理困境。首先，目前城市群內多級主體對公共服務治理的智慧化達成共識，但是卻鮮有城市群大數據公共服務配置的規范性制度約束。“經濟人”假設下的城市主體會在公共服務利益沖突時發生道德風險，制定制度不僅包括城市主體供給公共服務的運營規則、程序和行動準則，同時也為城市群內相關利益主體提供符合跨區域文化認知共性的道德要求和倫理規范[22]。其次，大數據技術在城市群公共服務智慧預測過程中，可能會伴隨理性決策與民意決策沖突。理性決策強調依托現代科學技術和理論方法上的決策選擇過程，民意決策是側重考慮民情、尊重民權的決策選擇方案，它能夠最大限度地滿足公民利益。兩者決策并不總是達到一致，特別是大數據公共服務治理空間模擬仿真走向精準化、科學化的過程中，兩者利益不一致時可能會出現多級政府選擇困境，智慧城市群公共服務數據治理邏輯亟待在不同情境下進行驗證。

四、智慧城市群下大數據公共服務治理的回應策略

針對智慧城市群背景下的大數據公共服務所面臨的一系列治理困境，必須重新規劃多級城市主體在公共服務供給的內外治理權限，培養多主體協同治理公共服務的數據思維，優化大數據時代公共服務治理的組織結構，完善智慧城市群公共服務治理現代化的道德倫理建設，消除大數據時代公共服務治理的諸多困境。

1.完善多級主體數據治理功能，協同公共服務治理格局

大數據技術是否能夠促進城市群公共服務治理的轉型，關鍵在于是否形成“互聯網+”大數據時代的智慧城市群公共服務治理模式，這需要城市群內多級城市主體的協同參與，使各個城市內部公共服務供給的組織和部門以合作共贏的形式分解利益矛盾，建立具有大數據思維邏輯的跨區域公共服務治理技術平臺，進而增強多級城市主體公共服務協同治理能力和水平。

首先，構成城市群的多級城市行政部門要重視大數據戰略的重要意義，充分認識城市群公共服務數據治理的設計理念，這不僅是指在大數據技術推動下解決公共服務供給“碎片化”難題的跨區域合作行為[23]，而且包括利用大數據技術實現多級主體的網上虛擬資源協同調配，模擬公共服務供給精細化配置過程。其次，傳統公共服務信息化平臺是為滿足特定部門需求的閉源式管理平臺，而大數據網絡公共服務云平臺是獲取多級城市主體公共服務信息、搭建公共服務數據共享平臺的橋梁，是迫切需要建立的公共服務現代化的綜合信息服務設施。智慧城市群公共服務治理亟待建立數據銜接兼容的決策信息系統，既包括已有硬件通信基礎設置的升級改造，也包括符合智慧城市群發展的物聯網基礎設施。最后，重視虛擬與現實空間公私邊界的界限和劃分，協調處理居民生活數據隱私保護和國家數據安全，強化數據共享的交叉區域邊界職責，共同提升智慧城市群公共服務數據治理的安全指數和信息保護。

2.優化多級主體扁平治理結構，促成公共服務數據融合

大數據作為智慧城市群公共服務治理的技術手段，只能從數據分析、數值模擬、數字決策的角度提升公共服務治理的效率，卻難以轉變傳統組織結構的治理模式弊端，而扁平化網絡結構是推動智慧城市群公共服務與數據共享的新形態[24]，它能有效拓寬城市群內不同等級城市公共服務的溝通渠道，積極動員城市群內的多個政府、市場、社會相互協作，形成智慧城市群范圍的公共服務數據治理的新舉措。

一方面，“眾創眾包、服務創新”是大數據時代城市公共服務治理的創新行為[25]，這也為智慧城市群公共服務治理結構提供新思路。眾創眾包將智慧城市群公共服務分解為眾多小任務，具有競爭優勢和豐富經驗的組織成為公共服務供給方[26]，不同等級城市依據大數據資源對公共服務采用眾包治理方案，能夠有效集中不同城市的優勢資源實現功能互補，同時依靠“多政府+多市場”組合提出智能化公共服務供給方案，推動智慧城市群協同伙伴關系建立，提升跨區域公共服務的質量。另一方面，面對數據相關產業發展和數據收集方式的不斷優化，建立公共數據信息服務協同處理機制，在智慧城市群公共服務大數據平臺系統中制定統一的數據標準和規格，對人們生產生活中公共服務的多源異構數據實行互通互聯，可以消除行政條塊化格局造成的數據壁壘缺陷。此外，針對不同算法的城市群公共服務的大數據應用情境及適用范圍，不斷對城市、資源、環境系統的模擬共生和可持續發展進行模擬和評估，進而提升改進算法對城市群公共服務的智慧化水平[27]。

3.制定多級主體數據治理政策，修復公共服務道德倫理

政策是城市群公共服務體系正常運轉的依據，也是大數據時代下公共服務治理現代化的關鍵因素。制定政策是政府機關解決城市治理問題的重要職能，其核心是如何將公共難題化解為智慧錦囊。首先，大數據時代下的城市群公共服務供給模式變革，必將對原有公共服務治理體系帶來道德風險和技術難題，有必要對智慧城市群建設中的相關風險提出防范措施和約束機制，多級城市主體的行政部門要及時出臺跨區域公共服務共建法律法規，設立比較完善的大數據動態監管標準和行為約束制度。其次，作為智慧城市群公共服務的大數據本就是一項新興治理工具，需要公共服務供給利益相關者轉變原有的思想觀念，避免大數據技術應用于城市群公共服務治理出現的倫理誤區和投機行為。最后，人們在公共生活中都將成為數據制造者，海量數據將有可能形成公共服務需求導向標，但它同時也對人們生活隱私帶來潛在威脅[28]，需要考量數據相關產業的資格認證和準入機制，提升相關單位數據使用門檻，實現多目標價值平衡。

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（責任編輯? ?矯海霞）