財政分權與新型城鎮化

丁菊紅

摘? 要： 新型城鎮化建設受到諸多因素影響，財政分權通過激勵和約束機制，對中央和地方政府行為產生作用，與城鎮化建設密不可分。從公共服務供給視角，探究兩者互動關系發現，財政分權度提高對城鎮化建設發揮了重要作用，但對公共服務供給的提升卻不利，我國城鎮化建設總體質量不高。需加快財政分權體制改革，提升基本公共服務水平。此外，還要加快推動戶籍制度、土地制度和政府考核體系等一系列的聯動改革，從而逐步實現真正意義上的新型城鎮化。

關鍵詞： 財政分權;新型城鎮化;公共服務供給

一、引? ?言

城鎮化水平是一國綜合實力的重要標志。改革開放以來，我國城鎮化建設效果顯著，在促進經濟增長、改善就業、提高收入等方面發揮了重要作用。2018年政府工作報告中指出，當前我國城鎮化率已達58.5%。十八大以來，我國提出了建設新型城鎮化，即更為注重“以人為本”和質量提升的城鎮化。今年4月初，國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，其中再次強調了“加快以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略”。可見，我國目前重點建設的是以人為核心的城鎮化，要擺脫之前城鎮化建設中存在的一系列問題，如：農業人口難融入城市，各類城鎮化不相適應及“城市病”等。特別是我國目前城鎮化的快速發展并沒有帶來相應公共服務供給水平的提升，如在醫療、教育、衛生等領域。這就使得城鎮化很大程度上淪為“半截子工程”。這種重量不重質的城鎮化，難以滿足居民需求，也違背了城鎮化的初衷。

究其原因是多方面的，且在很大程度上并不是城鎮化這一行為本身所造成，而是在推進城鎮化過程中，其背后一系列體制機制不協調引致。由于我國城鎮化是在政府主導下進行，政府行為對城鎮化建設起到關鍵作用。而財政分權是解釋政府行為的核心，其激勵和約束機制，深刻影響中央和地方政府，進而與諸多經濟變量發生互動。同時，財政的基本功能之一就是要為居民提供公共服務，這與新型城鎮化的目標一致。因此，從公共服務視角，探究我國財政分權與新型城鎮化的互動機制是順理成章之事。此外，相對于財政分權對公共服務供給影響的研究，城鎮化對公共服務供給的影響研究仍顯不足。其實，這是一個問題的兩面，新型城鎮化建設應與公共服務供給的提升一致。但現實卻表明，公共服務發展不及城鎮化率提高，這和財政分權密不可分。因此，將三者放在統一的框架下研究大有必要。本文可能的創新之處在于：系統研究了我國財政分權與新型城鎮化的互動機理，并以公共服務作為兩者的鏈接，利用相關數據進行檢驗，為兩者發生作用的機制提供實證支撐，從而明確今后我國財政體制改革與城鎮化建設的路徑。

二、文獻綜述

城鎮化研究早已成為學術界最為熱門的方向之一，相關文獻眾多，涉及的研究領域也非常廣泛，包括經濟、地理、環境等，是眾多學科的交叉領域。國內外很多學者都對城鎮化做過深入研究[1][2][3]。然而，從財政視角探究城鎮化建設，則近幾年才開始出現。根據研究范式，大致分為兩類：一是從財政收支角度，通過實證分析兩者之間關系。如有國外學者研究認為，財政支出對城鎮化建設有顯著影響，應注重兩者良性循環[4]，財政分權對城鎮化的推動具非單調和非對稱性，且受趨勢增長率、實際利率水平等因素影響[5]。利用我國數據研究也有類似結論，認為我國土地財政和公共支出擴張加速了城鎮化建設，但可持續性有待考驗[6]，財政收支與城鎮化率之間存在協整關系[7]等等。二是從宏觀政策及體制角度，認為城鎮化可促進經濟增長，特別是城鎮化建設具公共物品屬性和較強外部性，政府需用財政手段支持和保護[8]。國內相關研究也認為城鎮化對財政體制提出挑戰，應優化財稅政策，包括支出結構，提高使用和管理效率等[9]。還有學者建議建立財力與事權動態匹配機制，推動財政體制改革，以此應對城鎮化建設[10]。而要實現城鄉統籌發展的新型城鎮化，需以一元化公共財政作為支持后盾[11]。此外，還有學者認為我國財政體制，特別是土地財政行為對城鎮化模式選擇產生了重要影響[12]。

現有文獻中專門研究財政分權與城鎮化關系的則不多見。較早的國外文獻認為，一國城鎮化密度越大，財政分權度越可能提高[13]。對我國的研究也發現，財政分權度提高，地方政府越偏向城鎮化資源配置[14]。還有學者認為財政分權與新型城鎮化呈倒“U”型關系[15]。此外，不少研究者指出，財政分權是導致人口和土地城鎮化建設不協調的主要原因，它促進了土地城鎮化，但對人口城鎮化則有抑制作用[16][17]。不過，這些研究多采用省級面板數據，容易掩蓋城市間的差別。針對城鎮化研究，其實更多地應從城市視角審視，僅用省級數據不夠精準。而現有文獻中，僅少量采用了城市數據來檢測土地財政對城鎮化的扭曲效應[18]。并且，這些相關研究對公共服務在其中的作用闡述不多，只零星提及。如：通過對常住與戶籍人口差異性分析，認為人的城鎮化關乎財政體制，推進新型城鎮化，關鍵在分稅制改革，由此才能實現公共服務均等化[19]等。

由此可見，目前對財政分權與新型城鎮化關系的研究還顯得較為零散，對其中最為重要的傳導機制分析不夠，特別是對公共服務在其中的作用研究不足，因而在因果關系闡釋上顯得較為含糊，難以全面解釋我國城鎮化中出現的諸多問題。此外，以城市數據為基礎的經驗研究也不夠充分，尤其是以公共服務為落腳點，分析財政分權與城鎮化建設的互動關系，城市數據十分必要。本文的研究試圖探討解決這些問題。

三、財政分權對城鎮化建設影響的內在機理分析

1.我國城鎮化不完全發展的特征

眾所周知，城鎮化的內涵和外延都十分豐富，實質指農村人口向城市的轉移，強調人的城鎮化，這也是新型城鎮化題中應有之意。而人的城鎮化最重要的意義就是享受基本公共服務，提高生活質量，從而分享經濟社會發展成果。改革開放以來，我國城鎮化發展迅速，城鎮化率達58%，年均提高1.2%，實際居住在城市的人口更多。但這些城鎮人口實際上并不是真正意義上的城市居民，因他們大多無城市戶籍，也無法享受到相應的公共服務。且在過去十多年中，我國城鎮新增的1億人中，有接近一半是由于城鎮邊緣地區成了市區，也即土地空間城鎮化使相應農業人口被納入城鎮人口統計指標中，因而城市建成區土地面積增長率遠高于城鎮化率。剩下的則是進城務工的農民工。這些農民工在城鎮化中基本處于非市民化狀態，在公共服務的享有上與城市居民有天壤之別。

2.公共服務視角下財政分權對新型城鎮化影響的機理與傳導機制

這種不完全發展的城鎮化背后原因眾多，但對于政府主導的轉型經濟體而言，財政分權體制無疑是造成這種局面的根本因素之一。改革開放后，我國財政體制歷經多次改革，以1994年分稅制改革為基礎，形成了我國現行的分權體制。由此，地方政府面臨中央政府兩種激勵：一是財政激勵，即地方經濟發展好，財政收入高;二是晉升激勵，即以當地GDP增長為主要考核指標，帶來政府間標尺競爭，促進經濟增長。就地方政府而言，為政績提升，會更愿意供給硬性公共服務，如基礎建設類等經濟效益明顯的顯性公共服務;而對于其他軟性公共服務供給則積極性不高，因為其在考核中指標權重低，甚至之前根本不在指標之列。

此外，由于我國的分稅制改革并不徹底，政府間事權劃分不甚清晰。從目前財政分權格局看，財力多集中于中央政府，支出責任卻落在地方。盡管中央通過轉移支付給地方不少財力支持，但由于缺口較大，地方政府迫于壓力，還是需依靠其他渠道獲得相應資金。其中，土地出讓金就是最為突出的一部分，所謂的“土地財政”已然形成。這種以土地為中心的城鎮化模式也是我國財政分權的結果之一[20]。而從土地上獲得的這部分財政收入又大多用于經濟建設，特別是基礎設施，在其他基本公共服務上投入十分有限。我國早在2012年頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中就確定了基本公共服務的范圍，分別是：教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育、交通通訊、公用設施和環境保護。2017年的《“十三五”推進基本公共服務均等化》中更是明確了基本公共服務的定義。但從目前公共服務供給情況看，還是難以滿足新型城鎮化發展的需要，特別是與城鎮化率相比較捉襟見肘。

不難理解，在中國式財政分權下，地方政府更愿進行土地城鎮化，因為這會帶來財力增加，而人口城鎮化只會加重地方財政負擔，因為需承擔由此帶來的公共服務供給支出的增加。尤其是在目前稅制結構不甚合理，地方稅體系還不健全的情況下，土地財政不可避免，而利用土地城鎮化帶來的財政收入又沒有支持人口城鎮化，這是造成兩者分離的關鍵所在。當然，土地財政也會改善部分城市基礎設施，這在一定程度上也推進了城鎮化，且基礎設施也是基本公共服務一個重要領域。但現有分權對地方政府的激勵，使它們還是更關注經濟發展，更愿意成為土地擴張者，對其他公共服務則缺乏內在動力，這和新型城鎮化所需的公共服務相比還遠不夠。

再者，根據提布財政分權理論，在人口自由流動的條件下，對公共服務的高質量需求可對地方政府形成“用腳投票”機制，從而使其相互競爭，有效供給公共服務。然而，由于我國戶籍制度限制，財政分權機制并不能充分發揮作用，地方政府在對居民提供公共服務上存在顯著差異性，會選擇性供給公共服務。對大量流動人口，尤其是農民工，雖在城市安家，且也都選擇公共服務相對較好的城鎮，但由于他們并不繳納任何稅收，更不是地方財政收入主要貢獻者，公共服務對他們來說基本處于真空狀態，尤其在社保、醫療等方面。此外，大規模的人口流動很容易導致流入地和流出地的公共服務成本不一致。但在財政分權體制下：一方面，流入地政府一般不提供相應公共服務，但很多公共服務又被大量流動人口擠占，降低了服務質量，這里主要是基礎設施類。另一方面，流出地政府還需供給一些基本公共服務，這就使得公共服務面臨雙重挑戰。由此，若一旦形成流動人口與戶籍人口的二元公共服務供給體系，新型城鎮化建設就大打折扣。圖1是對中國式財政分權下城鎮化不完全發展的傳導機制描述。

3.相關實證研究假設

從以上傳導機制的分析中不難發現，在目前諸多相關體制機制還不健全的條件下，具中國特色的財政分權格局是城鎮化發展不完全的關鍵因素。同時，這兩者也都非常不利于公共服務的均衡供給。而發展不完全的城鎮化也對完善公共服務供給作用有限。鑒于此，我們認為：（1）財政分權對城鎮化和公共服務供給的影響較為復雜，財政分權促進了城鎮化發展，但對公共服務供給不利，尤其是在教育、醫療等軟性公共服務方面。（2）由于城鎮化發展的不完全，對公共服務供給提升作用有限，但對基礎建設類硬性公共服務有一定正面影響。

結合以上理論分析，我們提出兩個命題作為研究假設，并進行相關實證檢驗。假設一：財政分權與城鎮化率呈現正向相關關系。假設二：城鎮化率的提高并不能帶來公共服務供給水平的上升，兩者呈無關或負相關關系，但對基礎建設類公共服務可能會有一定促進作用。同時，財政分權與公共服務供給水平負相關，但對基礎建設類公共服務可能有一定的正向作用。

四、財政分權、公共服務與新型城鎮化的實證檢驗

1. 模型設定與變量選擇

考慮到財政分權對城鎮化及公共服務供給之間存在的傳導機制，本文先考察財政分權與城鎮化的關系。再考察財政分權、城鎮化對公共服務供給的影響。在借鑒前期相關研究的基礎上[21][22]，針對上述研究假設，建立以下兩個面板數據模型：

各變量定義參見表2，下標t指時期，i為地區，？著是回歸殘差項，其中FD為解釋變量，UR在第一個模型中是被解釋變量，在第二個模型中則是解釋變量。為盡量減少內生性，保證研究的穩健性與科學性，我們加入了對城鎮化及公共服務供給有影響的幾個常見控制變量：GDP、IND、COM和PD。同時，為解決各變量的單位不統一，減少異方差，我們對各個非百分比變量進行了對數化處理。

財政分權指標選擇是本研究核心之一，我們從計量合理性出發，采用主流方法，用人均本地財政支出占人均總財政支出比值度量財政分權度，從而剔除了人口規模因素，同時也排除了轉移支付的影響。該指標越大，表明地方政府財政分權度越高。

城鎮化率指標是本研究的重點，雖然它有很多維度的定義，比如土地城鎮化、社會城鎮化等，但除了人口城鎮化，其他指標均爭議較大。因此，我們這里還是以通常意義上的城鎮人口與總人口的比率來衡量。由于城鎮人口在統計年鑒中并無具體指標，目前僅四個直轄市和少量城市有部分年份的數值。因此，我們采用常見的“非農業人口”來表示。而總人口數則一般用統計年鑒中的“年末總人口”指標。該指標越高，表明城鎮化水平越高。

公共服務供給也是本文的一個重點指標。由于涉及諸多公共服務，目前度量又缺乏統一、權威的標準。因此，本文選擇了幾類代表性公共服務。一是基礎教育服務，用每萬名中小學生擁有的專任教師數進行度量。因為相對其他公共服務，教育服務所具有的外部性能夠相對控制在較小范圍內，從而更能體現出財政分權和城鎮化所附帶的福利影響;二是文化服務，用每百人公共圖書館藏書（冊、件）來表示，它在一定程度上反映出該地區的公共文化服務供給水平;三是醫療衛生服務，用每萬人擁有的醫院、衛生院床位數來表示。它較能反映出一個地區的醫療供給水平。這三類公共服務均屬于軟性公共服務，對地方政府而言，投資大，周期長，收益低，但卻是通常意義上，居民最為迫切需求的公共服務。而后面三類公共服務則偏重基建類，分別為：四是基礎設施，用人均鋪裝道路面積（平方米）作為指標;五是公共交通服務，用每萬人擁有公共汽電車（輛）來衡量;六是公共環境，用該地區建成區的綠化覆蓋率指標。無論是哪類公共服務，其指標越高，表明該公共服務供給水平也越高。

此外，城鎮化發展還受到很多其他因素的影響，在借鑒相關研究的基礎上[23]，我們將其歸納到控制變量中。分別是：經濟發展水平，即人均GDP，這是衡量地方經濟發展最重要的指標，也是影響城鎮化和公共服務的重要變量;產業發展指標，用工業化水平，即用第二產業產值占GDP的比重來表示;政府競爭力，一般采用人均實際利用外商直接投資來衡量，因為地方政府競爭力主要表現在吸引外資方面，該指標越高，說明地區競爭力越大，對城鎮化也越能起到推動作用;最后是人口密度。

2.樣本選擇與數據來源

公共服務供給大多針對城市。因此，為更透徹地分析其背后傳導機制，和以往文獻多采用省級數據分析不同，我們采用城市指標，研究樣本包括4個直轄市和15個副省級城市，總共19個城市。原因在于：和省級單位一樣，這些城市擁有經濟管理權限，財政上可視為直接納入中央計劃，衡量其財政分權度具可靠性，且這些城市經濟發展基礎良好，也是人口較為密集的城市，城鎮化程度高。在樣本時間選擇上，由于大部分城市的公共服務指標在2000年之后才有統計，又由于戶籍制度改革，2014年之后很多副省級城市都先后在全市范圍內取消了農業人口與非農業人口性質劃分，統一登記為“居民戶口”。因此，從數據完整性和可靠性出發，我們最終確定了2000年到2014年為樣本時間，共15年。本文的數據主要來源于CNKI統計年鑒庫和Wind數據庫。

3.實證研究結果

（1）描述性統計分析

表2給出了各變量的描述性統計。從中可以看出，我國19個副省級以上城市的財政分權度均值在0.6左右，而城鎮化率樣本均值也是0.6，與同期全國45.74%的平均城鎮化率相比要高，這表明樣本期間這些城市的城鎮化率居全國前列，符合預期。再看代表公共服務供給水平的幾個指標均值，如：每萬名中小學生擁有的專任教師數均值為644，每百人公共圖書館藏書168（冊/件），每萬人擁有的醫院、衛生院床位數為4。可見，這些公共服務供給水平并不高。而基建類公共服務：人均鋪裝道路面積12平方米，每萬人擁有公共汽車16輛，建成區綠化覆蓋率38%等，供給水平則相對好些。但總體而言，樣本期內各城市公共服務供給水平一般，且存在較大差異。

從圖2“19個城市的城鎮化率時間趨勢圖”來看，樣本期間各城市的城鎮化率時間趨勢不盡相同，有的城市基本保持一致，如深圳從2004年起，已全面實現農村城鎮化，不存在“非農業人口”，因此城鎮化率為1;而有的城市則明顯呈現上升趨勢，如成都、大連、杭州等地。還有少部分城市的變化不明顯，如哈爾濱、天津等。說明各城市城鎮化率的影響因素有差異，其中既存在個體差異因素，也有時間因素。

（2）計量回歸結果

本文的實證分析分兩步來進行，第一步是檢驗財政分權對城鎮化的影響，第二步檢驗城鎮化和財政分權對公共服務供給的影響。首先，對第一個靜態面板模型進行實證檢驗，聚焦核心解釋變量，根據檢驗結果，采用不同的模型估計方法，回歸結果參見表3。

由表3可見，財政分權對城鎮化率在1%的水平上有顯著正向影響，即財政分權度越高，越能促進城鎮化率提高，兩者關系顯著。從相關性檢驗可見，Hausman檢驗p值為0.001，表明支持采用固定效應模型。且無論控制變量GDP、IND、COM、PD是否進入方程，財政分權的系數都顯著為正，結論不改變。此時，Hausman檢驗p值為0.000，也支持使用固定效應，說明控制變量雖有一定干擾，但不影響假設一的成立。且各個控制變量，如人均GDP、工業化水平和政府競爭力等系數均為正，也較為顯著，和預期理論一致。可見，實證結果支持了我們的假設，即財政分權對城鎮化有促進作用。

接下來分析城鎮化和財政分權對公共服務供給的影響。由于城鎮化與公共服務供給間可能存在較強的內生性問題，因此，要為城鎮化率設置工具變量。這里我們選擇滯后一期的工業化水平，因為它與城鎮化率密切相關，但卻不是公共服務供給的主要影響因素。根據不同檢驗結果，我們采用不同的實證模型，對公共服務影響的實證回歸結果參見表4。

從表4中可知，財政分權與城鎮化率對各類公共服務供給的檢驗結果并不一致，前三類和后三類公共服務檢驗的結果正負符號相反。具體來看，以“每萬名中小學生擁有的專任教師數”為代表的基礎教育方面公共服務，無論財政分權，還是城鎮化率的系數均為負值，且財政分權的系數在5%水平上統計顯著，說明財政分權并沒有促進基礎教育公共服務供給水平提升;而城鎮化率的系數統計不顯著，說明城鎮化率與此類公共服務供給沒有相關關系，其Hausman檢驗p值為0.0936，表明支持隨機效應模型。同時，內生性檢驗Hausman值為0.5438，說明模型可以不使用工具變量。而以“每百人公共圖書館藏書”和“每萬人擁有的醫院、衛生院床位數”為公共服務指標的公共文化服務和醫療衛生服務來看，結論基本不變。只不過城鎮化率對醫療衛生影響的系數統計顯著，說明城鎮化率并未有效促進醫療衛生公共服務的提高。根據Hausman檢驗結果，對后兩者均采用了固定效應模型及工具變量法。

而從“人均鋪裝道路面積”“每萬人擁有公共汽電車”和“建成區綠化覆蓋率”為指標來看“基礎設施”“公共交通”和“公共環境”這三個偏重基建類的公共服務，則出現了一定的變化。財政分權的系數都為正，且前兩者在1%和5%的水平上統計顯著，說明財政分權與此類公共服務供給存在一定正相關關系;而城鎮化率的系數也為正，且前兩者分別在10%和1%的水平上統計顯著，表明城鎮化率在一定程度上促進了這兩類公共服務的供給。且從控制變量來看，人均GDP無論對哪種公共服務系數都為正，且在1%的水平上統計顯著，也與理論預期相同?？梢?，這與我們的假設二是一致的，即城鎮化率的提高對偏重基礎建設類的公共服務有一定促進作用，而財政分權對基建類公共服務也有一定正向影響。

（3）穩健性檢驗

為分析回歸結果的穩健性，除了采取逐次加入控制變量重新回歸，其主要回歸結果不變以外，我們還用了其他實證方法。特別是考慮到模型存在的異方差和自相關等問題，這里采用GMM（Generalized method of moments），即廣義矩方法，其思路是從計量模型對數據的要求出發，得出一系列矩條件，再根據這些矩條件求解系數，從而進行穩健性檢驗回歸。從表5和表6的回歸結果來看，穩健性檢驗回歸系數的正負號和之前的回歸系數相同，系數相差也不大，說明回歸模型的性質沒有發生變化?？梢?，我們的研究結論具有穩健性。

五、對財政分權與新型城鎮化的政策建議

財政分權與新型城鎮化的傳導機制較為復雜，它們又均與公共服務供給有著千絲萬縷的聯系，分析這一問題對深入了解分權機制，完善財政體制及在此基礎上建設新型城鎮化具有重要意義。根據市場經濟條件下，城鎮化發展的一般趨勢規律，一國城鎮化率要達到70%以上才可能逐漸穩定下來。而我國現在的城鎮化率還遠未達到，由此可見，我國城鎮化還處于成長時期。當然，這也并不表明城鎮化就一定會順勢下去，因為這還需多方面的支持，才可能真正實現新型城鎮化。而財政分權體制就是其中最為重要的政策之一。

通過對財政分權、城鎮化及公共服務這三個變量的數據挖掘及實證檢驗，我們發現，影響新型城鎮化建設的根本性因素是財政分權，它對城鎮化建設產生了積極影響，但同時也是公共服務供給不足的制度性根源，財政分權度提高對城鎮化建設發揮了重要作用。不過，這兩者對公共服務的供給，特別是教育、文化、醫療等方面的提升卻不利。我國的城鎮化還不是真正意義上的新型城鎮化，財政分權體制與建設新型城鎮化之間存在不匹配之處。

事實上，我國財政分權改革的步伐一直沒停息，尤其是中央和地方政府之間的財權與事權改革，明確兩者在城鎮化推進過程中的責任是下一步改革的重點。新型城鎮化就是人的城鎮化，核心在于滿足居民的基本公共服務，因此財政分權改革的目標之一就在于建立有利于基本公共服務供給的財政分權體制。具體而言，首先，繼續推進中央與地方政府在財權和事權上的改革，合理確定各級政府在教育、醫療衛生等公共服務方面的財政事權和支出責任。自去年以來，我國已先后出臺了教育領域、交通運輸領域、科技領域、公共文化領域等方面的中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，而《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》也在前幾日公布?？梢?，這方面的改革進程正在加快，為建設新型城鎮化提供了制度保障。不過，制度的出臺到充分落實還有相當一段路，各方主體也還需不斷調整適應。

其次，不斷完善與建設新型城鎮化相適應的地方財政收入體系，拓寬城鎮化的融資渠道。尤其是在地方稅體系的建立上，需進一步擴展思路，在穩定現有中央和地方收入劃分格局的前提下，著力培育地方主體稅種，如：加快房地產稅改革等等，使地方財政收入真正規范化、法治化。從而逐漸改變依靠土地財政的現狀，增強地方政府供給公共服務的能力。當然，同時也需加強轉移支付體制的建設，從而形成更為清晰而完整的地方財政收入體系，使地方財力能夠與建設新型城鎮化相適應。

再次，從公共服務支出分擔機制著手，根據其受益范圍細化事權，若超出了該級政府轄區，則轉由上級政府承擔或受益范圍內多個層級政府共同承擔。這對于共同事權的公共服務項目而言尤為重要，需加以清晰規定。同時，改革戶籍制度，逐步消除二元的戶籍體系，加快農民工的市民化，建立起財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的相關機制。完善城鎮公共服務的補貼辦法，以便充分發揮財政的公平分配功能，增強居民在新型城鎮化建設中的獲得感。

最后，還需改變對地方政府的激勵機制和政府考核體系。提供公共服務雖是地方政府基本職責之一，但它很難在短時間內給地方政府帶來所謂的“績效”，且正面影響需一定時間才能反映出來。而現有的政績考核又使得地方政府大多偏好短期的經濟行為，而非高效供給公共服務。因此，若將供給優良的公共服務等軟性項目加入考核指標，且增加其相應的權重，會讓地方政府更為重視公共服務供給，從而逐步使得新型城鎮化真正落到實處。

總之，新型城鎮化建設是一個系統工程，財政分權在其中發揮核心作用，但需在不斷推動戶籍制度、土地制度和財政體制的聯動改革基礎上，讓城鎮化由政府主導變為引導，找尋到最優財政分權體制，在一條自發的道路上穩步推進，才能實現真正的新型城鎮化。

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