新型城鎮化是經典城市化的回歸和升級

摘要：城市是城與市的結合，城市化是人類發展的標志與動力，經典城市化是利用金融、通過市場、四化協同的自發城市化，傳統城鎮化是對經典城市化的叛逆和背離，新型城鎮化把化人放在核心位置，對化地提出了新的標準，把化市作為主要內容，讓自化發揮決定作用，把綠化放在突出的位置，把同化作為重要原則，是經典城市化的回歸和升級。推進新型城鎮化必須堅持城市化、可持續與以人為本的理念。

關鍵詞：新型城鎮化；傳統城鎮化；經典城市化；新型城市

中圖分類號：F291.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2016）05-0010-006

為抓住城鎮化加速的巨大機遇，解決和克服傳統城鎮化帶來的問題，促進中國城鎮化健康可持續發展，帶動中國經濟社會的轉型發展，中央提出“推進以人為核心的新型城鎮化”，即是尊重規律與回歸常態的城鎮化新戰略與新政策，更是返璞歸真與螺旋式上升的城市化新思想與新理論。新型城鎮化是邁入城鎮化的新常態，更是回歸城市化的正常態。

一、城市是城與市的結合，城市化是人類

發展的標志與動力

城市是人類社會發展到一定歷史階段的產物，是人類文明的重要標志。人類發展可以從不同的視角進行階段劃分。從聚居方式來劃分，包括可預見的未來，人類發展可分為四個階段：

第一個階段是游牧漁獵文明階段。在這一階段，人類生存方式主要是分散而流動聚居。因為依靠大自然的自然生長的物質，這些自然生長的可供人們食用的物質在一定時間內是有限的，也隨氣候和節氣的變化而變化。這決定人口聚集規模是有限度的，人口不可長期聚居在一地。

第二個階段是農業鄉村文明階段。在這一階段，人類生存方式主要是分散而固定的聚居。隨著人類發展，人們能夠開始利用和改造自然。由于土地空間、農產品可再生以及產量限制等特點，決定人口過度聚居的經濟無法支撐，人口可以也需要定居在一地。

第三個階段是工業城市文明階段。在這一階段，人類生存方式主要是集中而固定的聚居。這是由于技術的進步導致工業和非農產業發展。當地化效應與城市化效應使得產業在空間上集中和集聚，人口在空間上集中和固定的聚居。

第四個階段可能是網絡智能文明階段。在這一階段，人類生存方式可能是分散而流動的聚居。在流動和分散聚居狀態下，一方面，最大地分享多樣化、動態化的收益和福利。另一方面，分散也不影響規模報酬遞增的效應。不過這一結果還有待觀察，相信人類生存方式會有一個回歸的過程。

在中國的語言文字里，城市是“城”與“市”的組合詞。第一個是城，包括城和鎮，大的叫城，小的叫鎮， “城”最早主要是為了防衛，并且用城墻等圍起來的地域。城所體現的主要是各種建筑物，包括各類住房和基礎設施等。“市”則是指市場，包括交易的主體：人，交易的客體：物品和勞務，以及交易活動與交易場所。僅從文字理解就清楚：有城沒有市，它不能成為城市，只能稱為城，即只是承擔著具體的功能，比如：軍事防御、政治統治、宗教祭祀等，城的最重要特征是不可移動性。有市沒有城，它不能成為城市，即承擔著市的功能，單純的市沒有大量的建筑物和基礎設施。比如古代的集市、廟會以及改革開放初期各地出現的專業化市場，在那里沒有基本的基礎設施，僅需要基本的交易場地和交易空間。市的最重要特征是聚集和交易，但位置不是固定的。城市即“城”與“市”的結合，與單獨的城與市具有本質不同：城市不僅包括了“城”與“市”的兩個功能，而且還將“城”與“市”的兩個最重要的特征結合在一起，即固定的聚集與交易。

城市至少有四大要素：人、地、城、市的有機結合體，任何一個要素，如果不與其他要素及整體結合，不能成為城市的構成部分。人是城市的主人和中心，沒有人的城市是空城。市是以人為主體的交易，包括以交易為主要內容的人的學習、工作與生活。市即人的交流、交往或交易活動，是城市的主要內容。城即建筑物與基礎設施，是人與市的支撐條件，是人在一個固定位置進行生活、工作與交往的物質條件。如果將城市比喻成一個有生命力的人，那么，人是心臟，市是血肉，城是骨架，地是皮膚，錢是血液，這些構成城市的身體，是最基本部分，還有更多的：城市科技和城市文化是其智商，城市風景是其容顏等。

二、經典城市化是利用金融、通過市場、

四化協同的自發城市化

城市化是由科技進步、社會生產力發展所引發的，分散的鄉村人口向城鎮轉移和集中，傳統鄉村社會向現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。按照經典城市的基本要素、完整內涵和主要特征理解，建設經典而理想的城市，城市化至少需要四大內容，即要有四化并協同推進。

第一，化人即聚集城市人口。人是城市的主人和中心。城市所有的一切都是圍繞人、為了人而存在，即便是保護自然生態，也有為了人而為之。從更宏觀的視角來看，城市是根據人的需求，由人而建，人為了更好的生活到城市里來。因此，化人是城市化的中心任務，推進城市化首先要為非城市人口進城創造條件，讓每一個個體能夠通過自主決策，自由實現向城市聚集。

第二，化市即培育市場功能。市是城市主人的活動內容。人到城市要過上美好的生活，必須進行學習、工作、交流、交往和交易。因此，需要培育城市的市場功能即化市，這是廣義的市場建設，既包括私人產業發展（制造業與服務業），也包括公共服務提供，這是城市化的重要內容，必須重點加以推進。

第三，化城即進行城市建設。城是支撐城市活動的建筑物、基礎設施及環境。人們聚集在城市里，生產、生活、交易、交流和交往，需要在一定的場所和設施進行，也需要在一定的環境下進行。需要交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施。為此，需要化城即進行城鎮建設。

第四，化地即進行土地開發。土地是城市人、市、城的承載者。任何人、市和城都必須附著在土地上，當然這些城市里的建筑物、基礎設施、人及其交易活動，對土地的要求與農業生產及居住對土地的要求完全不同。要滿足城、市、人的要求，自然狀態的生地要開發、改造成人工狀態下的熟地即是化地。“七通一平”的一級開發，其達到具備給水、排水、通電、通路、通訊、通暖氣、通天燃氣或煤氣以及場地平整的條件，實現原生狀態下生地變成熟地，然后再根據土地承載的具體功能進行二級開發，成為居住用地、商業用地、工業用地等。

第五，化錢其實是資金籌集。錢是人、市、地、城聯接的紐帶，也是實現以上四化的手段和途徑。一方面，無論是化人、化地、化城或者化市，都需要錢，都需要資金融通和資金支持；另一方面，通過資金融通，可以將資源要素，跨越時空距離，聯系和組織起來，優化配置和合理使用，實現人口、資源、要素、產業、市場等的城市聚集。

第六，同化即多化協同推進。在城市化的四項內容中，化市是基礎，化人是中心目標，化城是保障，化地是前提，而化錢是實現前四化的手段和途經。城市化需要：通過和利用化錢，圍繞化人與化市，開展化城與化地。 城市化的四項內容和一項手段，需要協同推進。既不可以只化城和地，不化人和市，也不可只化市和人。按照城市化發展的規律，城市化進程，不同條件和情況下，城市化內在四化的時序關系會有所不同，城市化不可能絕對同步：先化城和地，后化人和市，或者先化人和市，后化城與地，都屬正常。但是后化是有時間限制，不能無限滯后，更不能只化一方，忽略其余。

第七，自化即利用市場自發推進。城市化是市場主體分享外部經濟偏好在空間聚集上的顯示，農村人口向城鎮的聚集與轉移，是市場主體空間自由選擇的過程。城市化的主要內容是化市即實現市場主體的交易、交流與交往，化城是為化市提供物質等基礎設施條件。市場無論是從最初形成還是未來發展，都是市場主體即居民自發選擇的結果，也只有通過市場主體的自發選擇，城市才能實現優化的資源配置和高效的經濟社會產出。但由于存在市場失靈，僅僅通過市場選擇難以實現最優均衡。政府為市場主體的選擇創造條件或加以適度性干預的作用，可以提升資源配置優化程度和產出效率。

三、傳統城鎮化是對經典城市化的叛逆和背離

改革開放30多年來，中國演繹了波瀾壯闊的城鎮化史詩，也有力地支撐了中國經濟增長的奇跡。1978—2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施顯著改善，教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。

但是過去的城鎮化，以經濟發展為中心目標，以外向型工業化為中心動力，以地方政府為主導，以土地為主要內容，以規模擴張為發展方式，以物質資本大量投入為驅動要素，這樣的城鎮化已不可持續。正如它在文字上將“市”改掉一樣，它在實際中要么只強調了城，要么城與市分離。無法實現克服城市病和帶動農村發展的目標，偏離了城市化的合理軌跡，給中國城市與鄉村帶來嚴重的問題。

第一，只化地：土地過度城市化。城鎮建成區面積是描述土地城市化的重要指標。國家統計局公布的統計數據表明，1990年至2011年，我國城市建成區面積擴大了3.39倍；而同期城鎮總人口僅增加了2.29倍（將常住非戶籍人口都統計在內的基礎上得出的數據），土地城市化嚴重過度。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。

第二，不化人：人口不完全城市化。戶籍人口和常住人口城市化率的比較，可以反映人口城市化的狀況。1978年城鎮人口（常住和戶籍人口）城市化率為17.92%，到2012年按照常住人口，城鎮化率已達52.7%，但是享受均等公共服務的城市戶籍人口僅僅達到36.2% ，2012年僅接近為1978年的2倍。常住人口城市化率增幅為193.36%；戶籍人口城市化率的增幅為96.93%，2012年不到1978年的2倍。人口不僅存在半城市化，與超過4倍的土地城市化相比，人口城市化嚴重滯后。被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業化。城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多隱患。這不僅導致嚴重的社會不公平，帶來嚴重的社會問題，而且也不利于經濟的轉型和可持續發展。

第三，只化城：出現大量“空城”。空城是一些地方的政府與房地產開發商，受不正確的政績觀、土地財政及開發利潤的驅使，僅僅注重建設城市表面的基礎設施，一味進行大規模的住房開發。從外表來看，馬路寬敞，高樓林立，很具現代化氣息，但是沒有供人們工作、生活、交往、交易和交流的私人產業和公共服務。由于只注重硬件投入，而不重視軟件建設，只注重表面上的漂亮，不重視內在的結合，新城缺乏吸引力，不僅人口進不來，產業也進不來，多數地方只能依靠負債進行投入。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組2013年對12個省、區的156個地級市和161個縣級市進行調查，發現90%以上的地級市在規劃建設新城新區，此外，12個省會城市共規劃建設55個新城新區，有一個省會城市要新建13個城區。2014年，《21世紀經濟報道》記者調查：超過70座高鐵新城成為空城。2015年，作者在東北某城市調研也發現：在其人口處在下降狀態的情況下，該市同時在原城市的東西南北各開發了一個新城，導致建成的新城成了空城，沒建好的新城出現停工和“爛尾”。

第四，不化市：出現大量“鬼城”。“鬼城”主要是純粹的開發區，缺乏基本的居住功能，包括衣食住行、生老病死等相關的建筑物及公共服務，人口只能在那里工作，但無法在那里生活、交往、交流和交易。所以白天很多人在工廠車間工作，人氣很高，但下班后離開開發區，晚上沒有人氣，寥寥星火像是“鬼城”。目前，中國大部分城市，不管是大城市還是中小城市，都有多個經濟開發區、科技園區、產業集群區，多數存在“鬼城”現象及問題。2014年，某市場化研究機構根據住建部的占用地標準——每平方公里建成區容納1萬人口。設定城區人口每平方公里低于5000人，且短期內難以超過5000人的，作為問題“城”的臨界值，發現目前許多城市處在臨界值以下，存在著不同程度的空城、“鬼城”等問題。如果再考慮一個城市的不同區域，應該有更多的城市存在著區域性的空城和“鬼城”的問題。

第五，政府化：政府主導城市化。政府代替市場供給主體的企業和需求主體的家庭進行資源配置，政府控制土地和資金供給需求與價格，控制著勞動力的流動與價格及其公共服務。一方面，政府壟斷土地進行直接經營，通過賣地和造城獲取土地收益；另一方面，不愿為進城、為城市作出稅收貢獻的居民提供需要的公共服務。因而導致了人口半城市化、土地過度城市化以及大量的空城、“鬼城”。

第六，不同化：出現大量的“病城”。首先，整體上城市基礎設施建設和公共服務提供速度趕不上城市人口增加的速度，即化城與化市趕不上化人，帶來“城市病”。其次，城市內部存在的職、住空間上的過度分離，也將導致“城市病”。一些城市在某些區域只注重居住功能，建成規模巨大的居住區，忽略產業交易功能，成為名副其實的 “睡城”，在另一些區域只注重產業功能，沒有居住區的規劃和建設。職、住分離導致城市人口在不同區域潮汐性流動，導致“城市病”。最后，不同行政級別城市之間公共服務差異分布，導致人口向大城市過度聚集，帶來“大城市病”。“城市病”在中國所表現出的特征有：交通擁堵、環境污染、貧困失業、住房緊張、健康危害、城市災害、安全威脅等。中國不同規模城市，尤其是大城市在這些方面都有不同程度的表現。

四、新型城鎮化是經典城市化的回歸和升級

為糾正傳統城鎮化對經典城市化的偏離及其帶來的問題，中央提出了中國特色新型城鎮化道路，堅持“以人為本，公平共享；四化同步，統籌城鄉；優化布局，集約高效；生態文明，綠色低碳；文化傳承，彰顯特色；市場主導，政府引導。統籌規劃、分類指導”的基本原則。這一新型城鎮化模式和道路是對經典城市化的返璞歸真和螺旋升級。這一模式和道路，首先重回經典城市化的四化內容，其次增添了經典城市化沒有的與時俱進的新內容。

新型城鎮化既包含了古典城市化的經典內容和一般內涵，又與時俱進，包含了古典城市化所沒有的內容，是返璞歸真與螺旋升級的城市化，推進新型城鎮化，建設新型的理想城市。

第一，把化人放在核心位置，推進以人為本的城市化。人口從鄉村到城鎮的遷移與人口從農民到市民職業身份轉換同步推進，讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學有所教”、“老有所養”、“勞有所得”、“娛有所樂”、“病有所醫”，同時享受到城鎮現代化的公共基礎設施、環境和服務，擁有一個良好的居住空間環境、良好的人文社會環境、良好的生態環境和清潔高效的生產環境。不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。

第二，對化地提出了新的標準，推進集約緊湊的城市化。根據資源環境承載能力，優化城鎮與鄉村聚集區的布局，提升城市和鄉村集聚區的人口密度；在有限的城市空間布置較高密度的產業和人口，促進城市產業布局的集群化和城市土地利用的集約化。嚴格控制城鎮建設用地，充分利用地上地下城市空間；嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。

第三，把化市作為主要內容，推進產城融合的城市化。產業是廣義的市場，化市即發展私人部門的產業和公共部門的服務，是城市化的主要內容。城市建設是這一內容的組成部分，也應圍繞這一內容，解決傳統城鎮化不重視化市或者化市與化城脫節的問題，新型城鎮化將化市與化城融合發展。以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，促進產業、城市、人之間持續向上的發展。城市有產業支撐，避免了“空城”，產業有城市依托，避免了“鬼城”。為此，提升制造業比較優勢，尤其是提升國際競爭力，不僅為產業工人提供就業機會，而且能夠增加第二產業的收入水平；大力發展就業吸納能力高的生產性、消費性、分配性和社會性服務業，不僅能夠促進經濟發展，而且能夠滿足城鎮化的需求，加快了城鎮化的步伐；積極推進農業產業化，提高農業生產效率，增加農民收入，促進農村剩余勞動力的合理流動。

第四，讓自化發揮決定作用，推進政府善治的城市化。針對政府主導的傳統城鎮化帶來的諸多問題，新型城鎮化將：堅持市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，政府創造適宜的硬件條件和軟件環境，包括完善市場機制。一方面，便利市場主體的流動，使其空間偏好得以顯示；另一方面，兼顧國土空間利用的“效率與公平”。因此，政府的主要職能是：一是順應和利用城鎮化發展規律，對城鎮化進行前瞻性科學規劃；二是建設轄區范圍內的一體化的公共基礎設施；三是為不同區位的居民提供均等化的公共服務；四是為不同區位的企業和居民提供公平、公正、均等、統一的規范化的制度環境，使城市化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。

第五，把化城放在支撐的位置，推進個性特色的城市化。鑒于傳統城鎮化過度強調建城，導致大量的“空城”、“鬼城”、“睡城”以及千城一面的“同城”等問題，新型城鎮化不強調“化城”，即城市建設中物質的和硬件的內容，而強調根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，建設記住家鄉情愁、傳承文化脈絡、反映地域風貌、滲透民族特點的美麗城鎮。

第六，把綠化放在突出的位置，推進綠色低碳的城市化。鑒于傳統城鎮化帶來的嚴重環境污染和生態破壞，新型城鎮化在經典城市化的基礎上提出把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

第七，把優化納入考慮的范圍，推進傾斜平坦的城市化。針對傳統城鎮化基礎設施和公共服務向大城市傾斜導致城市病、城市體系規模失衡等問題，新型城鎮化強調優化城市的空間布局，在城市規模和城市間發展關系方面，走大城市、中等城市、小城市和小城鎮協調和聯合發展的城市集群化和網絡化發展道路。一方面，根據區位、交通、資源、環境、要素、市場條件，按照邊際成本等于邊際收益的原則，在不同的區位建設不同規模的城鎮；另一方面，通過基礎設施網絡聯合起來形成群、圈或帶，讓空間上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城鎮緊密聯系起來，以便互相補充、相互配合，使處在城市群或城市帶的每個城鎮都能享受到城市群的外部經濟協調發展成果。

第八，把同化作為重要原則，推進統籌協同的城市化。針對傳統城鎮化在推進過程中內部及外部各種關系的失衡和偏頗，新型城鎮化不僅在處理化人、化地、化城、化市方面作出合理的政策調整，使其有可能回到合理同步的軌道，而且協調了城市化與新型工業化、信息化、農業現代化的合理關系。嘗試通過政策引導：推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

五、結論與啟示

如果說中國共產黨走“農村包圍城市，最后奪取城市”道路取得全國勝利，實現了工作重心從農村向城市的轉移是第一次轉移的話，在城市人口超過農村人口之后，中國正從貧困、落后、封閉的鄉村社會邁向富裕、繁榮、開放的現代城市社會，黨和政府的工作重心將發生真正的從農村向城市的轉移，也可以說是第二次轉移。黨和政府的中心工作從主要解決“三農問題”到主要應對“城市問題”。從農村轉向城市，“城市包圍農村，最后融合農村”，積極穩妥地推進城市化，促進城市健康可持續發展，從現在起，必須真正尊重城市化和城市發展規律，真正與過去告別，樹立科學的城市化和城市發展思想與理念。基于以上關于經典城市化理論分析與中國城市化的實踐，我們認為以下三點尤其重要：

第一，城市化的理念。城市化要“市場主導，政府引導，五化同化，化人為本”。“市場主導，政府引導”是在政府政策的引導下，通過市場主體的自由選擇，實現“化人、化市、化城、化地”的城市化。化人為本即實現人的城市化是核心，其他三化都應圍繞這個核心有序推進。各類城市應該統籌兼顧，新城必須有產業，開發區也需要有一定的居住區。當然，這個協同和兼顧不是絕對的，在有些城市可能先化地、化城，后化人和化市，有些地方可以相反，有些地方可以在某些方面有所偏重。

第二，可持續的理念。城市化不僅包括“四化”，城市是一個復雜的巨系統，是一個像人一樣的生命有機體。一個生命力旺盛的人，不僅有強健的身體，聰明的智商，優秀的情商，還有高尚的靈魂。城市和城市化發展也是，一個生命力旺盛的城市，不僅現在而且未來持續保持著可持續的競爭力。因此，推進城市化和城市發展，除了營造宜居和宜商環境外，還應創造和諧的社會、多元的文化、優良的生態、創新科技及其開放互聯的環境和條件。

第三，人本化的理念。推進城市化需要依靠人，最終目標也是為了人的幸福快樂、素質提升和自由綻放。在城市規劃、建設和管理中，始終將人放在核心的位置和本體的地位，也只有這樣城市化才能成功。城市的規劃、建設與管理的是什么、怎么樣、為什么，都要考慮人。在規劃中，城市多大規模、什么功能、什么層次，要想到給誰建、誰來住、能來住、從哪來等。在建設中，要考慮到什么人、多少便利性、安全性、健康性、舒適性等等。只有圍繞人、依靠人、滿足人，推進城市化工作才能成功。

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（責任編輯 吳曉妹）