“兩棲”村干部的出現、演化及管理對策

呂德文

近些年來，一些農村地區出現了一批“兩棲”村干部群體。所謂“兩棲”，即平時居住在城鎮，忙時回村干工作;白天工作在村里，晚上住宿在城鎮?！皟蓷贝甯刹咳后w是城鄉二元結構背景下的特有現象，最初是在“富人治村”的實踐過程中產生的?？梢哉f，村干部的“兩棲化”是城鎮化的必然結果。

隨著城鎮化的迅速推進以及鄉村振興戰略的實施，越來越多的農村地區都開始引進鄉賢和能人擔任村干部

自二十世紀九十年代起，部分東部沿海發達農村地區出現了一批先富起來的農民。和改革開放初期主要依靠農業和副業富裕起來的“萬元戶”不同，這部分富人群體主要從事工商業，其生產活動主要在城市。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布后，俗稱“海選”的村民選舉制度在這些地區迅速推廣，富人參選村干部和人大代表的積極性不斷高漲。再加之各地組織部門為了加強基層黨組織建設，提出了“雙強雙帶”（即黨建強、發展強，帶頭創業、帶動創新）等措施，也傾向于讓先富起來的村民擔任村級組織帶頭人。于是乎，“富人治村”一度成為一些東部發達農村地區村級治理的主要特征。

近年來，很多中西部地區也出現了“富人治村”現象。這一方面是因為這些地區已經發展起來了，城鎮化迅速推進，農村出現了明顯的社會分層，“戶籍在農村，但生活在城市”的富人越來越多。一些先富起來的人有較強的參與村莊政治的意愿。客觀上看，憑借著強大的經濟和社會資本，他們只要積極參選，就有較大可能性當選村干部。另一方面是因為各地為了推進鄉村振興戰略，把組織振興放在了重要地位，其關鍵舉措便是引進鄉賢和能人擔任村干部。

筆者在中部某大城市郊區的農村調研發現，某鎮共有21個村，其中8個村的村級組織帶頭人（書記主任一肩挑）是該鎮黨委政府在村級組織換屆中“引進”的鄉賢和能人。這些村干部都在當地或市里有產業，可以說是功成名就。有一位鄉賢的企業已經實現了現代化管理，由職業經理人打理，因而這位鄉賢抱著奉獻家鄉的想法回到村莊擔任村級組織帶頭人。其他7位村級組織帶頭人都還需要兼顧企業經營和村干部工作，甚至于有能人村干部直白地說，他們回村擔任村干部，是因為自己的生意在當地，這樣有利于企業經營。

由于長期在城市創業生活，一些富人村干部已經習慣了城市的生活方式，與村莊的社會聯系并不算緊密。對于個別富人村干部而言，村莊只是個半熟人社會。他們只與少量的親戚朋友有人情往來，平時的休閑生活也與村莊和村民無關;他們更多的是與地位相當的企業家以及地方精英在一起，消遣的地點多半在城市。更為關鍵的是，一旦擔任村干部，由于村務工作比較繁忙，企業的經營業務就需要業余時間來處理。在這種情況下，一些富人村干部在城市安家生活，每天到村里“上下班”，過著“兩棲”生活，就不奇怪了。

由于公共服務日益向縣城和鄉鎮集中，農村地區的生活方式也逐漸轉型，“兩棲”越來越成為村干部乃至村民的生活特征

近年來，城鎮化快速發展，一些普通村干部也過上了“兩棲”生活。如果說富人村干部的“兩棲”生活具有鮮明的“返鄉”色彩;那么，普通村干部的“兩棲”生活，則是“進城”造成的。

絕大多數普通村干部是“中堅農民”，他們還沒有在城市扎根，還需要依賴村莊從事農業和副業生產，甚至還要在村莊完成養老等部分家庭再生產功能。并且，因為他們未曾離開村莊，在村莊內部有較為發達的社會關系網絡，擔任村干部、做群眾工作可謂是得心應手。然而，與富人因為在城市創業而較早地完成城鎮化不同，在大規模的城鎮化進程中，“中堅農民”是主動或被動地進城生活的。當前的農民家庭具有鮮明的發展型家庭特征，即家庭的主要功能并不僅僅是完成生兒育女、養老送終等簡單的家庭再生產，還要通過代際合作奮力進城，使年輕人在城市安居，讓孩子在城市接受更好的教育。如此，一些普通村干部也需要適應城鎮化進程。在這個意義上，普通村干部的“兩棲”生活與其他農民的行動邏輯沒有本質區別。

普通村干部的“兩棲”生活，本質上是由農民家庭生計模式決定的。在一個典型的三代家庭中，農民家庭普遍形成了半耕半工生計模式。其中，中老年人在家務農，并通過務農承擔贍養老人和撫養小孩的任務;而年輕人則通過外出務工積累家庭財富，從而為進城做好準備。對于普通的農村家庭而言，其積累的家庭財富并不足以在大城市扎根，只能落腳在縣城和中心城鎮。因此，大多數農民家庭只是實現了半城市化，即家庭的生產空間仍然在農村以及有較多就業機會的大中城市，在縣城和小城鎮居住主要是方便孩子上學以及新生代農民工回歸。如此看來，過著“兩棲”生活的普通村干部也可以分為兩種類型。

一是中老年人。這一群體主要是將村干部視作一項“副業”，是半耕半工生計模式中“務農”的表現。這一群體已經不是家庭經濟收入的主力，但卻是維持家庭再生產的不可或缺的力量。他們可能有年邁的父母生活在農村，有年輕的孫輩需要在城鎮接受教育。因此，他們有極強的意愿做好村干部。村干部的待遇雖然不算高，卻足夠維系家庭再生產;村干部的工作時而繁忙、時而輕松，看起來沒有規律，但并不影響基本的家庭照料。更為重要的是，中老年村干部哪怕是過著“兩棲”生活，也僅僅是工作空間和生活空間的短暫分離;他們沒有太多的家庭負擔，當然也就不用花費更多的心思在村干部工作之外尋找市場機會;他們在村莊的社會關系比較完整，可以簡約高效地完成各項村務工作。

二是年輕人。近年來，各地積極鼓勵年輕人尤其是返鄉大學生擔任村干部。客觀上，絕大多數年輕人尤其是返鄉大學生之所以愿意擔任村干部，并不是因為村干部有足夠的待遇保障，或者說是有較好的職業前景，而是因為這些年輕村干部在村莊多多少少都有點家業，經濟條件并不差;并且，他們都會經營一些適合年輕人創業的項目，比如家庭農場、電商等。他們之所以擔任村干部，除了有報效家鄉的熱情外，更重要的是農村給返鄉年輕人存留了發展空間。更有甚者，一些年輕人擔任村干部是因為具有返鄉創業的身份會受到地方政策的扶持。根據筆者調查，大多數年輕村干部都過著“兩棲”生活。只不過，他們的父母一般留守農村，可以照顧家庭。

總之，在當前的中國農村，由于公共服務越來越向縣城和鄉鎮集中，生活方式也逐漸轉型，村莊的生產生活功能已經逐漸弱化，導致村級治理的完整性受到影響。事實上，不僅村干部越來越具有“兩棲”生活的特征，村民也具有鮮明的“兩棲”生活特征。在這個意義上，村干部的“兩棲化”是城鎮化的必然結果。

一些村干部之所以會在“兩棲”之間產生沖突，主要是因為村干部的角色定位發生改變

從全國范圍看，村干部的“兩棲化”是一個自然而然的現象，它本身并不必然弱化村級治理的效果。一些村干部之所以會在“兩棲”之間產生沖突，主要是因為村干部的角色定位發生改變。

村委會是一個自我管理、自我服務和自我教育的群眾自治組織，這就決定了：村干部的身份首先是村民;村干部并不是一個職業，而是一個兼職崗位。事實上，在長期的村民自治實踐中，各級黨委政府也是按照群眾性自治組織的定位來規定村干部的工作職責。其中最鮮明的特征有以下幾點。第一，兼職化。村干部是由群眾選舉產生的，并不脫離生產，是不脫產的干部。因此，村干部的工作也相對自由，有村務時處理村務，沒有村務時在家從事生產。同時，由于沒有明確規定村干部的上班時間和地點，群眾可以隨時隨地找村干部。第二，無固定薪金。村干部并不領取固定薪金，其待遇報酬源自于務工補貼。因此，村干部并無工資一說（哪怕是地方財政保障村級組織的運轉，也不是以固定工資的形式發放）。并且，在相當一段時期以及部分地區，村干部的報酬并不由地方財政負擔，而是源自于村集體的經濟收益。因此，每個村的村干部待遇有所差別。第三，半正式行政。村干部的主要工作是處理村務，并協助處理部分政務。因此，村干部履職并不講究嚴格的程序規范，而是講究實效。在大多數時候，村干部可以借助自己的威望和社會關系，用非正式的方法完成任務。

近年來，村委會的組織和工作形態出現了一個非常大的變化，即村級治理越來越規范、行政事務越來越多，因而導致村干部越來越繁忙?？陀^上，村干部的兼職化已經不現實。一方面，基層治理任務越來越多，村干部陷入各種治理事務中不可自拔。比如，脫貧攻堅、人居環境整治、鄉村振興等，都需要花費大量的時間和精力去完成。另一方面，與過去的半正式行政不同，當前的基層治理越來越強調規范化和制度化，村干部需要花費大量的時間和精力去處理辦公室業務，包括填表、留痕等。因此，在大多數地區，村干部已經從兼職變成了全職，甚至于在一些治理任務比較重的村莊，不僅村干部變成了全職化的人員，還會固定聘用一些“臨時工”幫忙處理各種村務。

同時，隨著村級治理規范化程度的提升，上級黨委政府也加強了對村干部的管理。一方面，各地統籌財政資金，提高村干部待遇。村干部的補貼標準有了普遍提高，一些省份明確規定村主職干部享受鄉鎮副科級干部的同等待遇。另一方面，各地采取各種措施規范村干部行為。首先，組織部門加強村干部的組織生活、思想學習管理。黨的十八大以來，農村基層黨組織建設不斷增強，村干部的身份意識和政治表現有了極大提高。其次，基層黨委政府通過完善考核制度強化村干部的績效考核。一些地方通過規范的千分制、百分制等考核指標，對村級組織和村干部的履職情況進行考核，強化了對村干部的管理。最后，推進基層紀檢組織建設，對村干部的作風和紀律監督不斷加強。一些地方出臺規定，要求村干部實行坐班制，紀檢機構下沉到村一級開展紀律監督。在一些地方，無論是待遇，還是社會保障，甚至于職業前景，村干部都獲得了較好的保障，可以安心于村務。一些地方的基層黨委政府甚至通過組織手段在鄉鎮范圍內實現了村（社區）干部的交流，并且建立了村干部后備梯隊。

總體而言，在各項措施的綜合作用下，村干部已經從過去的兼職化慢慢轉化為全職化，有了較為規范的職務要求以及嚴格的上下班時間?？陀^而言，除了極少數已經實現了公務員化的地區，大多數地區的村干部還需要從事其他經營活動來維系家庭再生產。在這個意義上，“兩棲”生活的沖突，其實是村干部職業化與農民家庭生計之間錯位的結果。

“兩棲”村干部現象的出現是鄉村治理變遷的客觀反映，關系到村級組織在鄉村治理體系中的定位問題

就本質而言，“兩棲”村干部現象的出現是鄉村治理變遷的客觀反映，關系到村級組織在鄉村治理體系中的定位問題。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是群眾性自治組織，開展自我管理、自我教育、自我服務活動;村干部由村民選舉產生。因此，村干部的主要職責是管理村務、服務群眾。按照這個定位，村干部的履職情況會因村莊具體情況的不同而有所區別，并不存在統一要求。由此，“兩棲”村干部是好是壞，要依據村委會的不同形態而定。

部分村莊正在迅速空心化，不僅外出務工的村民較多，且就地城鎮化的村民也不少。在這一類型的村莊中，一些村民的生產生活已經轉移到城鎮，村務活動已經不在村莊內開展，因而“兩棲”村干部的存在具有一定的合理性。簡單而言，村級組織的功能主要是維持基本的社會秩序，村干部一方面要服務好仍留守在村莊的村民尤其是弱勢農民，為其承接好政府的各項公共服務，幫助其解決生產生活中的難題;另一方面要為村民的城鎮化進程提供服務，不僅要為其順利進城提供方便，也要為其照看好村莊的家園，解決其后顧之憂。概言之，空心化村莊的村級組織是維持型的，其村干部的“兩棲化”適應村民的“兩棲化”需求。

部分村莊比較完整，大多數村民還在村莊范圍內生產生活，村務需求比較多。同時，能人村干部因為家庭條件比較好，率先進城。如此，“兩棲”村干部和村務需求之間是不匹配的。過去，在東部發達地區的部分村莊，一些富人為了獲取政治身份，通過選舉成為村干部。但這些富人的主要工作仍是經營企業，甚至其當選村干部也是為了更好地服務企業的經營活動。因此，富人村干部普遍不在村，也無法正常履職。久而久之，村莊事務往往由其他村委會成員或者由村委會雇傭的辦事人員處理。村干部幾乎不在村，也不具體處理村務，導致了村莊治理的“去政治化”現象。村民在選舉出村干部后，無法真正實現自己的意志;而村干部在獲取村莊權力之后，放任自流。其結果是，村莊治理績效不好，村民的訴求無法得到有效回應。因而，在有較大治理需求的村莊中，“兩棲”村干部已經不適應村莊治理的實際，需要作出根本改變。

還有部分村莊因為歷史文化、區域優勢等原因，正處于快速發展過程中。對于這些村莊，政府投入了大量的資源開展基礎設施建設，并通過政策扶持發展產業。為了更好地幫助村莊發展，基層黨委政府往往傾向于讓能人擔任村干部。比如，很多發展型村莊的帶頭人都是基層黨委政府動員回來的鄉賢。這些鄉賢在擔任村干部后仍會居住在城市，成為“兩棲”村干部。事實上，絕大多數鄉賢是抱著奉獻鄉村和造福鄉親的心理回鄉的，因此，他們一旦回歸村莊擔任村級組織帶頭人，就會全身心地投入到村務工作中。但不可否認，他們普遍會面臨水土不服的問題。由于長期經營企業，且長期在城市生活，鄉賢已經習慣了用管理企業的思維或城市生活的邏輯來治理村莊。這樣造成的結果是：一方面，因為很有威望，大多數村民比較認可;另一方面，因為和村莊社會較為疏離，且較少做群眾工作，部分群眾并不認可其治理行為。一旦碰到“釘子戶”，部分有鄉賢身份的村干部就會感到委屈，覺得自己的奉獻得不到群眾的認可;如果問題得不到有效解決，甚至基層黨委政府也不支持其工作，則這些村干部很可能會半途而廢。

這樣看來，“兩棲”村干部是否合適，取決于村莊的發展階段以及村務活動的要求。如果村干部的“兩棲”狀態和村莊治理需求相匹配，則村莊治理績效不會下降;但如果不匹配，則可能影響村莊治理績效。

對于“兩棲”村干部，應因地制宜，結合村莊變遷建立合適的村干部管理制度

“兩棲”村干部是伴隨城鎮化進程而產生的，也必然會隨著城鎮化的發展而發生改變。當前，我國城鎮化率已經超過60%，大多數人口已經在城市生活。并且，我國的城鎮化率還在迅速增長中，還有相當一段時期的高速城鎮化過程。在這個意義上，“兩棲”村干部還會維持一段時間。那么，“兩棲”村干部的出路何在？筆者認為，應根據具體情況給予“兩棲”村干部不同的出路。

一是職業化。有些村莊雖然名義上還是村莊，但事實上已經社區化了。這些村莊處于城郊或城中村，承載了許多城市功能，吸納了數量不少的流動人口。并且，村莊所在的大部分區域也成為城市的一部分，城鄉融合的基本條件已經具備。在這些村莊，村干部不僅要為村民服務，同時也要為外流流動人口以及城市發展服務。村莊的屬地黨委政府有較強的經濟實力，能夠提前實現公共服務均等化，因而這些村莊已經開始推行村干部職業化管理。

二是兼職化。未來，絕大多數地區的村干部還要繼續保持兼職化的特征。也就是說，要承認村干部“兩棲化”的合理性。對于大多數村莊而言，解決村干部“兩棲化”的弊端，出路不在于村干部全職化，而在于建立符合當地實際的村干部工作機制。一方面，要給村干部減負。對于大多數地區而言，村干部的待遇比較低，因此其還需要從事生產經營活動，基層黨委政府應盡量避免村干部承擔過多的政務。另一方面，應建立適應當地實際的村委會工作制度。比如，村委會可以通過輪班制來滿足村民的需求，既防止全職化帶來的過多基層負擔，又防止“兩棲化”情況下的村民辦事不便。

三是志愿者化。有條件的地方，可以倡導實行部分村干部志愿者化。比如，鼓勵有能力也有意愿的能人、退休干部、退休老師等回村擔任村干部。在有些地區，組織部門儲備了不少鄉村振興人才，這些人往往曾經擔任過公職，有較好的退休保障，也有較強的大局意識，完全有條件回到家鄉無償奉獻。

總而言之，村干部“兩棲化”是城鎮化快速推進過程中的階段性現象。一旦城鎮化已經完成，或者城鄉之間實現了融合發展，“兩棲”村干部的現象就會變得越來越少。因此，不宜對“兩棲”村干部簡單定性，也無必要在短時間內解決這一問題，而是要因地制宜，結合村莊變遷建立合適的村干部管理制度。

【參考文獻】

①《城鄉“兩棲”村干部別樣演化史》，半月談網，2020年4月17日。

責編/孫渴? ? 美編/王夢雅