治理菜市場須打通政策梗阻

杜歡政

2018年9月4日，天津居民在大直沽菜市場內選購商品（李然/攝）

新冠肺炎疫情暴發以來，菜市場兩度成為關注焦點，為公眾敲響警鐘。

長期以來，我國大型農貿市場以及中小菜市場（以下統一稱菜市場）存在各種管理問題。我們認為，應繼續深化城市菜市場治理改革，以優化監管政策、改變經營管理模式為抓手，改善全國各地尤其是超大城市菜市場的衛生條件和防疫標準，為公共衛生安全增加保障。

環境緣何“臟亂差”

多年以來，中國一直在推動城市菜市場的改革。但目前，諸多菜市場依然在環境衛生、硬件設施、日常監管等方面，存在臟、亂、差等各種問題，給城市公共衛生安全埋下重大隱患。

調研發現，菜市場環境衛生問題主要有以下三方面。

一是現有的攤販經營模式無力維護菜市場衛生環境。當前，城市菜市場的主流模式為散戶式經營，運營方將市場空間分割后租給小菜攤，向其收取攤位費，并負責衛生保潔工作。在這種模式下，一方面租戶混雜，維持公共衛生的社會責任意識淡漠;另一方面，多數小菜攤和菜市場經營者的管理水平都不高，尤其是小菜攤還面臨房租、水電、稅費等壓力，對維護環境衛生“心有余而力不足”。

2018年9月11日，個體工商戶在浙江省東陽市東門菜場黨群服務中心注冊登記通辦窗口辦理相關事項

二是菜市場標準化建設緩慢，環境難以達標。2009年以來，商務部、財政部等部門就開始部署建設具有一定規模、管理運行相對規范的標準化菜市場。這一類菜市場對選址、裝修、排水、垃圾處理等均提出了一定的要求。但相關推進仍難以滿足群眾需要，為散、亂、臟、差的小菜市場留下了生存空間。對此，部分地區的監管單位出于民生考慮，默許小菜場的生存。這直接導致已建成的標準化菜市場被冷落，經營者陷入門可羅雀的窘境，有的甚至關門謝客。

三是菜市場凈菜普及率低，以出售凈菜為主的生鮮超市盈利狀況不佳。凈菜上市可以大大減少生鮮垃圾的傾倒，有利于維護菜市場的衛生。國內多個城市近年大力推廣凈菜上市，但目前我國凈菜成本居高不下，價格高企，導致凈菜“叫好不叫賣”，上市受阻。近年來，出售凈菜的生鮮超市雖大批崛起，但在凈菜成本難以降低的情況下，生鮮超市盈利狀況不佳。

菜市場的衛生管理問題會帶來多重負面影響，不僅關乎居民的購買體驗，更影響到人們城市生活的幸福感，以及公共衛生狀況。

一是傳統農貿市場已經越來越難以滿足人民消費需求的提升和對高質量生活的追求。臟、亂、差的農貿市場，難以承載居民消費升級的需求。全國城市農貿中心聯合會數據顯示，自2014年以來，農貿市場等傳統渠道市場份額持續緩慢下滑，從2014年的62.3%下滑到2019年的56.3%。與之形成鮮明對比的是，環境整潔的生鮮超市門庭若市，網上訂單“一單難求”，菜市場中年輕人的身影越來越少見。

二是農貿市場由于其環境問題以及客流過度集中，容易成為重大疫情傳染源頭。農貿市場本來就客流量巨大，加之其環境衛生狀況不理想，極易成為病毒傳播擴散的溫床。

從這個方面來看，新發地農產品批發市場的疫情風險非常高——新發地市場占地1680畝，是武漢華南海鮮市場的20多倍;管理人員1500名，固定攤位2000個左右、定點客戶4000多家。在全國4600多家農產品批發市場中，其交易量、交易額已連續十七年雙居全國第一。

衛生治理有多難

課題組在調研中發現，與菜市場相關的一系列政策存在不少局限，制約了菜市場的良性發展。

一是政策滯后。當前政策下，菜市場無法完成從出租攤位到自主經營的業態升級，“標準化”菜場建設難以普及，衛生建設無從提起。根據目前商務部對菜市場的定義，菜市場是出租固定攤位售賣生鮮產品的經營場所，只租不售。因此，生鮮超市不算菜場。這一定義，可能阻擋了菜市場“超市化經營”的努力。在工商部門看來，超市型菜場只能算超市，不算菜場，這導致菜市場的公益性質全無，國家優惠政策難以享受。

二是用地困境。菜市場受限于商業用地的規定，租金昂貴，商戶成本高企，難以顧及衛生環境。“菜籃子”雖屬民生項目，但菜市場用地屬性卻是商業服務業用地，這導致菜場租金成本高企，菜價隨之上漲，大量舊有菜場讓位于寫字樓、餐廳等其他業態。在城市中心地段，居民買菜難、買菜貴的問題尤為突出。

三是銷售環節冗長。當前生鮮生產及銷售鏈條規模化不足，凈菜上市成本居高不下，導致凈菜普及難。凈菜貴，但賣菜人的收入卻不高。

“菜籃子”雖屬民生項目，但菜市場用地屬性卻是商業服務業用地，這導致菜場租金成本高企，菜價隨之上漲，大量舊有菜場讓位于寫字樓、餐廳等其他業態。

賣菜人收入不高，首先在于流通環節過多而擠占了利潤，從田間地頭到城市餐桌，生鮮輾轉于多個批發商和零售商之手，使得產銷兩地產品差價較大，而當前生鮮零售終端毛利率普遍較低;其次，農產品生產上游環節多為“小農經濟”，未能形成規模效應，導致農民至今“看天（行情）吃飯”，難以實現按訂單生產的高效模式。上述因素導致生鮮市場效率低下，凈菜難以普及。

四是監管挑戰。多頭監管權責不明，精細化管理程度低。一方面，“九龍治水”致使監管效力不佳。菜市場監管涉及農業、市場監管、商務、城管、環衛等多個部門，但各部門之間存在責權劃分不清、責任主體不夠明確等問題。另一方面，菜市場“合格”標準不夠細化，環境干凈整潔的軟硬件指標不夠明確。比如，國內許多城市都已開始探索垃圾分類，但菜市場垃圾分類丟棄程度仍然較低，也缺少規范的排污設施。

經營模式怎么轉

要改變菜市場臟亂差的現狀，關鍵在于轉變菜市場經營模式，把菜市場治理工作向規范化、制度化、常態化推進。

一是修訂當前政策，鼓勵菜市場超市化經營，可考慮將菜市場用地屬性改為公共性質，為菜市場的環境治理奠定政策基礎。建議將菜市場的經營范圍從出租攤位拓展至出租攤位和直售產品皆可，以此鼓勵超市化經營的菜市場蓬勃發展，實現真正的菜市場業態升級。建議做好用地規劃，從源頭上降低菜市場的運營成本，為提升環境水平留出空間。“菜籃子”是重要的民生工程，其用地性質應是公共管理與公共服務設施用地，而非商業用地。建議規劃按照居民分布區域做好菜市場建設規劃，將民生工程想在前頭，避免后期改造或增建帶來的額外成本。這兩項舉措將為菜市場的環境治理奠定必要的政策基礎。

二是整合蔬菜生產銷售的供應鏈環節，推廣凈菜，引入龍頭企業，帶動菜市場整潔有序發展。建議進一步整合農產品產出端和銷售環節，實現農業基地化、零售連鎖化，以此減少中間消耗，降低生鮮產品成本、尤其是凈菜成本。建議政府探索通過PPP等模式，引入行業龍頭企業與政府共同投資、經營、管理菜市場，加快標準化菜市場建設，推行凈菜上市，重塑“干凈、衛生、整潔、有序”的菜市場形象。

三是加強監管協同，實現菜市場的精細化管理。政府應進一步明確菜市場治理的監管主體，以及相關部門之間的權責配置，并加強監管部門與疾控部門的聯動。各地方政府應把菜市場環境治理任務，納入到提高治理體系和治理能力現代化水平的任務框架，明晰菜市場相關軟硬件標準，細化菜市場廢棄物處理流程，以精細化管理消除公共衛生隱患。

四是在一線城市打造若干“網紅”菜市場，引領治理升級。干凈整潔、獨具特色的菜市場，可成為一座城市的靚麗名片。荷蘭鹿特丹“拱形菜市場”，就是全球游客爭相打卡的“網紅地”。我國可借鑒相關經驗，將菜市場建設納入城市規劃，在一線城市打造一批現代化的地標菜市場，在外形、功能、基礎設施等方面精益求精，提升其文創和旅游價值。