守正出新 開創森林資源管理工作新局面

黃勇

當下，全省森林資源管理工作正面臨保護與發展、生態與生存、任務與能力三對矛盾交織疊加的挑戰。唯有守正出新，才能“穩中求進”進而開創森林資源管理工作新局面。

在保護與發展方面，主要體現在林地供需矛盾極為突出。近幾年，湖南省先后啟動或持續推進了一批涉及交通、農業、扶貧等經濟建設重點工程，這些重點建設項目要落地，有賴于土地等要素的充分保障，幾乎都在向林地要空間。另外，近幾年的森林督查發現，我省“未批先占”“毀林開墾”等違法使用林地的問題較多，急需被動補辦林地使用手續、消減存量問題。但全省林地保有量已被鎖定，年度林地定額已經法定，故而林地供需矛盾加劇勢在必然。

在生態與生存方面，主要體現在林木采伐利益驅動更為明顯。我省從2016年開始的“三年禁伐減伐”期限已過，一些經過10～20年封育的山林已進入主伐期、已成材可變財的商品林尤其是已依法流轉的山林，其權利人紛紛申請采伐。另，公益林補償標準一直處于低水平狀態，一些自然保護區里的林農眼瞅著“金山銀山”，卻是“端著金飯碗討飯吃”，綠水青山伴隨貧窮落后。生存壓力和利益驅動之下的不合理采伐將給森林資源帶來危機，給生態環境帶來破壞。我省來之不易的“小棉襖”有褪化為“薄襯衫”甚至出現“裸露山地”的風險。

在任務與能力方面，主要體現在現有管護能力嚴重不夠。隨著生態文明建設不斷深入，新《森林法》強調了堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展等原則，要求對天然林、公益林、林地等森林資源實施最嚴格制度、最嚴密法制予以保護管理。為此，森林督查暨森林資源管理“一張圖”年度更新、林長制改革試點、森林資源保護利用規劃編制、森林資源保護發展目標責任制落實及中央環保督察、豪華別墅清理、與國土“三調”數據融合等繁重任務紛至沓來，需要耗費相當多的人力、精力和時間。而在森林資源管理隊伍方面，當下正遭受“缺胳膊少腿”的陣痛。隨著森林公安轉隸地方公安、林業工作站被“屬地管理”、林業檢查站被“整合轉型”等，原本就人員數量不足、年齡老化的森林資源管理隊伍更是“小牛拉重犁”，忙于加班、疲于應付成為常態，甚至在改革過渡期還有“人不知道該干啥、事不知道該誰干”等情況，以至于不但無法保障工作完成時效和質量，而且還存在較多的追責問責風險。

《道德經》有云，“守正”主旨為“守行事之正”，“出新”要旨是“在變革中出新”。落實到森林資源管理的具體實踐中，本人認為“守正”就是要敬畏制度、執行制度、完善制度，“出新”就是要理念創新、機制創新、手段創新。

一是遵循制度。經國序民，正其制度。森林資源管理是一項政策性強的工作，需要制訂嚴格的規章制度來規范其行為。當下，需要以貫徹落實新《森林法》為契機，對現行規章制度進行清理、論證，并予以“廢、留、改、立”分類處理。對不符合當前發展要求或現行法律法規的予以廢止，將新近制定符合形勢政策的予以保留，對部分不適應的條款予以修改，對存在空白的將成熟經驗和做法上升為制度予以建立。每一個森林資源管理工作者要從內心深處敬畏制度，并將其視為頭頂上高懸的“達摩克利斯之劍”，“如履薄冰、如臨深淵”。同時，要及時深入地學、全面系統地學，做到融會貫通，解決“管林地的不熟悉林木采伐政策”等類似問題。在執行制度過程中，要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，對隨意變通惡意規避破壞的行為，不以權勢大而回避、不以資歷深而姑息、不以隨者眾而放任，堅決制止潛規則和“破窗效應”。在此基礎上，還要善于釋法說理、以法為據、以理服人、以情感人，以求不斷增強制度執行效果。

二是理念創新。要注重從靠行政指令向法律、行政和經濟手段并重轉移，從事中審批向事前服務、事中審批與事后監管三者并重轉移。譬如：在林地資源約束階段，創新林地區域調控理念，在科學分級的基礎上，分區施策，分級調控，既要嚴格審批審核、嚴格保護重要生態功能區和Ⅰ級保護林地，更要積極引導節約集約以提高Ⅳ級等林地的產出效率，幫助實現從粗放式發展到精明增長的轉變，逐步改善“浙江安吉100萬畝竹林創造產值215億元、湖南1600萬畝竹林只有300億元產值”等類似局面。

三是機制創新。茍周于事，不必循俗。在組織保障方面，面對“缺胳膊少腿”問題，推動林長制改革試點，推進森林資源保護由條塊管理向黨政齊抓共管轉變;探索建立以建檔立卡貧困人口生態護林員為主體整合公益林護林員、天然林護林員等護林隊伍，構建以政府購買服務為主、林權權利人管護為輔的網格化管護機制。在林地管理方面，探索“審管分離”，推廣“互聯網+政務服務”模式和容缺承諾辦、專人輔導辦等方式，充分授權“首席審批員”依規審批，或由自然資源部門納入農用地審批，林業部門重在事前服務和事后監管，并探索建立“林地批后閑置未用回收”等制度。在林木采伐管理方面，建立告知承諾制、信用監管機制，推動手機APP和網上申請，并將全國林木采伐管理系統延伸到基層。在森林資源監督方面，將森林資源保護納入自然資源資產負債表、領導干部自然資源資產離任審計及“湘林杯”考核內容，建立由政府主導的森林督查機制和林政執法協調機制，并形成林業監督與駐地公檢法及紀檢監察部門聯合監督的有效合力，做到違法線索互告、執法監管協同、執法結果互通。在森林資源監測方面，依托全省生態定位監測站，構建“一站多點、上下聯動”的監測網絡體系，融合森林、林地、天然林與公益林數據庫，建立基于國土空間基礎上的森林資源管理“ 一張圖”。在人員隊伍方面，構建與行政職能相匹配的森林資源服務保障和技術支撐體系。在森林保險方面，完善承保公司從保費中提取經費并交由林業部門組織預防救治的聯防聯控機制。

四是手段創新。要以湖南林業再信息化規劃為基礎，將北斗衛星導航系統全天候定位、導航、授時和短報文通信服務與森林資源調查監測等設施以及數據、平臺、應用系統等整合，與遙感、地理信息系統、云計算、大數據、物聯網、手機APP、無人機等技術集成，優先在森林資源監測與評估、管護與培育等方面開展示范引領，構建以“一張圖”綜合監管平臺和互聯互通網絡為基礎的全域監控、智能監管、資源共享、高效決策的森林資源信息化管理體系。譬如：以信息化手段對林地實行全天候監測和全生命周期管理，幫助實現節約集約林地的目標;以信息化手段建立森林覆蓋率、森林蓄積量與遙感因子、地理環境因子、林分因子之間的數學模型，通過影像研判科學估測并確保森林覆蓋率、森林蓄積量的現勢性和精準度。

（本文作者系湖南省林業局資源林政管理處處長）