健全國家應急管理體系四大戰略思考

閃淳昌

● 制定國家應急準備指南，使應急準備和能力建設上升為國家戰略。

● 加強國家應急管理體制機制頂層設計，建立健全統一、權威、高效的應急管理領導機構。

● 構建“群眾自防自治、社區群防群治、部門聯防聯治、相關單位協防協治”的基層應急管理格局，筑牢防災減災救災的人民防線。

● 各級領導干部忠誠干凈、勇于負責、敢于擔當、果斷決策，提高完成急難險重任務的能力。

這次抗擊新冠肺炎疫情的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，輻射面遠遠超出醫療衛生領域，對全社會各個領域都已產生重大而深遠的影響。

抗疫中出現的一些短板和不足，對健全國家應急管理體系提出更高要求。比如，因不具有現實緊迫性及政績顯現性，公共衛生和應急管理基礎性工作容易被削弱；再如，應急準備及相關預案的培訓演練不夠充分，應急指揮體制機制和應急法治體系不夠完善，疾控機構仍然存在能力不強、機制不活、動力不足等情況；加之當代突發事件越來越呈現出傷亡多、損失大、影響深、復雜性加劇和防控難度加大等新特點，公共安全與應急管理面臨諸多風險挑戰。

針對這些短板和新挑戰，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。

健全國家應急管理體系，必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，以總體國家安全觀為統領，以保障人民生命安全和身體健康為宗旨，以實現國家治理體系和治理能力現代化為目標，以做好預防與應急準備為主線，以加強應急管理能力為核心，以現代科技與信息化為支撐，以法治為保障，總體上構建以人為本，全災種、全流程、全方位、全社會、全球化為內容的統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。

將應急準備和能力建設上升為國家戰略

當今世界正經歷百年未有之大變局，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，且越來越呈現出自然與人為致災因素相互聯系，傳統安全和非傳統安全因素相互作用，既有社會矛盾和新生社會矛盾相互交織等特征。自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件相互聯系、相互影響、相互轉化，有時還相互疊加、耦合。

有備可能無患，無備必有大患。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視公共安全與應急管理工作，我國應急管理體系建設呈現新的發展態勢和特點。一是以總體國家安全觀為統領；二是建立全方位、立體化的公共安全網，構建新時代社會治理體制；三是把防風險擺在突出位置；四是科技進步，特別是現代信息技術改變應急管理格局，推進應急管理現代化；五是組建應急管理部和組建國家綜合性消防救援隊伍，加強、優化、統籌國家應急能力建設取得初步成效；六是服務“一帶一路”倡議，構建人類命運共同體，推進防災減災救災國際交流合作，積極承擔防災減災救災國際責任。

在公共衛生領域，中央將加強公共衛生防疫和重大傳染病防控作為保護人民群眾生命安全和身體健康的重要內容，深入推進健康中國建設和愛國衛生運動，公共衛生和傳染病防治法律不斷健全，衛生應急能力持續提升，疾病預防控制體系基本建成，同三級醫療服務體系共同筑成我國醫療衛生體系的兩大支柱。

在黨中央堅強領導下，我們成功防范和應對了H1N1流感、中東呼吸綜合征等突發疫情，有力、有序、有效地組織開展了一系列突發事件醫學應急救援，得到國際社會廣泛贊譽。

當前，必須按照習近平總書記關于堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力的指示精神做好應對大災、巨災和危機的思想準備、預案準備、體制機制準備、法制準備、人財物等應急保障準備、巨災保險等各項工作準備。建議制定國家應急準備指南，使應急準備和能力建設上升為國家戰略。

同時，通過情景—任務—能力的不斷深化，在全社會進行憂患意識教育，把抗疫精神轉化為做好應急準備的動力。

建立健全應急管理體制機制

健全國家應急管理體系，關鍵是要加強國家應急管理體制機制頂層設計，建立健全統一、權威、高效的應急管理領導機構。

這次疫情應對中，中央直接指揮部署，在農歷正月初一成立了中央應對疫情工作領導小組，國務院聯防聯控機制迅速啟動。多年來，北京、上海、廣東、浙江、四川等省市成立應急管理委員會，并下設若干指揮部的實踐和做法也證明是行之有效的。

從長遠看，常態與非常態實現有機統一，國家從常態轉到非常態，一個高度統一、權威性、綜合性的體制機制至關重要。建議在黨中央統一領導下，建立統一權威高效的中央應急管理領導機構及綜合應急指揮管理系統與平臺，統一領導自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類突發事件的應急管理工作。

這個領導機構可分設幾個領導小組或專項指揮部，如應對重大疫情領導小組、應對重大災害指揮部等，平時抓應急準備、規劃制訂、體系建設，戰時統一指揮特別重大突發事件的應對，真正做到預防為主，防抗救相結合，常態與非常態有機統一。

各地或可考慮將應急管理領導機構列入黨委部門序列，主要領導掛帥，黨政軍領導參加，建立健全相應的應急體制機制。

同時應更加注重統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。

一是中央應急管理領導機構及其專項指揮部主要負責超出事發地省級人民政府處置能力的，或跨省級行政區劃的，或中央認為需要直接負責處置的特別重大突發事件。一般性災害由地方黨委和政府負責。各級黨委、政府應切實擔負起“促一方發展、保一方平安”的政治責任。

二是加強中央及各級綜合應急指揮管理系統與平臺建設，以信息化推動應急管理現代化。完善工作機制，實現全國應急指揮多層暢通、標準統一、靈活高效。綜合應急指揮管理系統與平臺做好備份，分設的專項指揮平臺相互備份。加強部門配合、條塊結合、區域聯合、資源整合、軍地融合，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。

三是發揮好應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，形成“防”與“救”的合力。健全上下聯動的應急工作機制，將地方黨委、政府的治理優勢和國家相關部門的專業技術優勢更好結合起來，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，提升重大疫情等各類突發事件的應急響應能力，建立健全源頭治理、動態監管、應急處置相結合的長效機制。

四是建立健全城市群的協調聯動機制。我國高風險城市與低設防農村并存，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。應急管理工作應以城市為中心，輻射周邊農村。特別是要建立健全京津冀、長三角、粵港澳、成渝等地區協調聯動機制，并使之常態化、規范化。

構建基層應急管理格局

這次應對疫情中，基層和社區作為防控一線發揮了重要作用。常態化疫情防控下，要求社區治理方式更加安全有效，基層管理手段更加先進和人性化，社區功能更加完善宜居，基層物質與精神生活更加健康包容。

健全國家應急管理體系，必須堅持“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的基本方針，努力構建“群眾自防自治、社區群防群治、部門聯防聯治、相關單位協防協治”的基層應急管理格局，筑牢防災減災救災的人民防線。

加強基層應急管理工作是堅持以人為本的重要體現，對于應急管理體系和能力現代化具有重要意義。

健全國家應急管理體系，建議緊密依靠基層黨組織和基層自治組織，緊密結合和諧社區和諧村鎮建設等工作，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，使應急管理工作真正進社區、進企業、進農村、進學校、進家庭，扎實有效地推進基層和社區公共衛生和應急管理工作。

一是基層做到有班子、有機制、有預案、有隊伍、有必要物資儲備、有培訓演練。深入開展愛國衛生運動，實施安全健康文化工程，培養良好衛生習慣，提高公眾的憂患意識和自救互救能力。

二是醫療衛生等公共資源向基層和社區傾斜。此次疫情暴露出我國現有醫療與公共衛生系統不充足、不合理、不平衡等問題，應發揮基層醫療機構首診、分診的作用，不斷提升基層和社區醫療水平。

三是以服務為切入點，以簡便實用為標準，充分發揮新興技術及業態在基層和社區安全與防控方面的積極作用。通過發揮網絡技術、數字經濟、移動支付、快遞外賣、社區商業、電子監控和互聯網教學、線上診斷、電商購物等新興技術及業態作用，保障社區居民基本需求，搞好社區安全和防控。

強化激勵機制和各級干部培訓演練

突發事件特別是危機通常具有突發性、破壞性、無序性、復雜性、高變異性、低預測性和緊迫性等特征，要求各級領導干部忠誠干凈、勇于負責、敢于擔當、果斷決策，提高完成急難險重任務的能力。

健全國家應急管理體系，需要完善助力各級領導干部擔當作為的激勵機制和容錯機制，強化各級干部培訓演練。

突發事件迫在眉睫或正在發生時，各級領導干部應當堅持時間第一、現場第一、效果第一的原則。對下要立刻行動，做好先期處置，千方百計把傷亡損失降到最低；對上要主動報告，爭取上級的指導和支援；對左鄰右舍要及時通報，協調聯動；對媒體和社會要主動發聲，及時正確引導輿論。

健全國家應急管理體系，建議依托各級黨校和行政學院，加大對各級干部應急管理能力的培訓力度，結合重特大突發事件情景構建，定期開展跨部門、跨地區綜合應急演練，重點演練應急響應標準與流程、應急指揮、信息報送、現場指揮、協調聯動、新聞發布和綜合保障等工作。通過培訓和實踐，不斷提高各級干部研判力、決策力、掌控力、協調力、輿論引導力和學習能力。

同時，把干部應急管理能力作為選拔任用、考核評價的重要依據，在防范化解重大風險和應對危機的實踐中，鍛煉、培養、發現優秀干部。

（摘自《瞭望》新聞周刊2020年第24期。作者為國家減災委專家委員會副主任、國務院應急管理專家組組長）