突發公共衛生事件中行政應急性權力研究

馬平

突發公共衛生事件與人民的生命財產安全息息相關，行政機關有責任也有義務降低突發公共衛生事件發生的可能性。相關法律規范當中已經賦予了行政機關應急性的權利，但就目前情況來看，突發公共衛生事件中行政應急權力的應用仍然存在諸多問題。文章將從這一角度入手，探求行政應急性權利的應用方式，并針對已有問題提出相應意見與建議。

近幾年，突發公共衛生事件受到了人們更高的關注，此類事件一旦發生，促進會造成一系列的惡劣影響，同時也會導致經濟損失的出現，嚴重時甚至會威脅到人們的生命財產安全。2003年SARS留給人們的陰影還未完全清除，2020年集中暴發的新型冠狀病毒肺炎再次為突發公共事件的防控敲響了警鐘。突發公共衛生事件產生的后果十分嚴重，這對于行政部門的應急能力提出了更高要求，同時促進了一系列規章制度的更新與完善。在我國，行政應急性權利已經不屬于一個新概念。在漫長的發展歷程當中，行政應急性權利涉及的內容發生了較大變革，但要想真正發揮行政應急性權利的價值作用，還需要我們付出更多努力。目前，我國看待行政應急性權利及相關問題時進行的思考仍然不夠，大多數研究內容皆是從行政應急性權力本身出發，存在著較為嚴重的與實際脫節的問題。下文將立足于已有研究文獻，結合當前突發公共衛生事件的發生情況，對突發公共衛生事件中的行政應急性權利進行研究。

一、突發公共事件的概念及其危害

（一）危害人們的生命健康安全

無論是何種突發公共衛生事件，所帶來的最為嚴重的危害就是對人們的生命健康安全產生負面影響，SARS就是典型的危害到人們生命健康安全的突發公共衛生事件。2002年11月16日，我國廣東地區出現了首例SARS病例。只用了不到三個月，SARS就開始了大范圍的傳播。2003年3月，世界衛生組織將這一傳染病命名為SARS，疫情開始在全球范圍內暴發流行。直到2003年7月5日，SARS才被完全控制。根據衛生部有關數據，截至2003年8月7日，全球共計爆發SARS 8 422例，死亡916例，病死率高達10.88%。截至2003年8月15日，中國大陸共計發現SARS病例5 327例，死亡349例，病死率為6.55%。截至2003年6月28日，中國香港和中國臺灣累計發現SARS病例分別為1 755例和678例，死亡數量為298例和84例，病死率分別為16.98%和12.39%。作為步入21世紀以來國內首次爆發的大型公共衛生事件，SARS爆發期間，國內諸多產業的發展幾乎都處于停滯狀態，面對干擾性較強的傳染類疾病，各地紛紛“戒嚴”，學生的學業也被迫停滯。盡管SARS的致死率較低，但該病毒會破壞患者的免疫系統，在治療時多采用激素類藥物，因此許多患者至今仍然受到著治療后遺癥的影響。

（二）影響社會秩序的穩定性

突發公共衛生事件出現時，危害結果本身就具有不確定性。加之，過去的發展歷程當中相似的事件在人們心中留下了極為深刻的印象，人人自危的社會氛圍對于社會秩序的穩定性造成了極為嚴重的影響。首先，突發公共衛生事件出現以后，人們在很長一段時間內都難以充分了解誘發疫情的根本原因，更難完全掌握疫情發展態勢的變化情況，潛在威脅的存在加劇了人們對自身所處境況的擔憂。盡管有無數勇敢無畏的醫護人員奔走在抗“疫”前線，但面對危害結果的出現，人們心中的恐懼不僅難以完全消除，甚至會越來越強烈。其次，如果突發公共衛生事件在發生了較長一段時間之后仍然未能得到緩解，社會公眾心中存有的恐懼感會逐步加深。隨著網絡媒體的發展，人們可以隨意在網絡平臺上發表言論、交流感情，許多失實言論在人群中逐步擴散，人們在原有基礎之上添油加醋，時常會做出一些錯誤行為。舉例來說，在得知新型冠狀病毒肺炎會通過飛沫傳染以后，人們前往各大藥店瘋狂搶購口罩，一時間，口罩成為稀缺物資。還有部分口罩的銷售者為獲取個人利益，惡意抬高銷售價格。隨后，雙黃連口服液可以抑制新型冠狀病毒肺炎的消息傳出以后，雙黃連口服液一夜之間被搶購一空，甚至連雙黃蓮蓉月餅都難逃此劫。

（三）干擾經濟發展的有序性

突發公共衛生事件對于經濟發展情況的影響尤為突出。以本次暴發的新型冠狀病毒肺炎為例，從最初的封鎖湖北武漢到后來的各地戒嚴，疫情防控要求人們避免大規模流動和聚集。疫情暴發時正處于新年假日，疫情對消費品和零售業帶來了極大沖擊，對餐飲、旅游、景區、電影、交通運輸、酒店、酒吧、茶館、教育培訓、文化活動等行業沖擊更大。疫情期間，除去基本的生活必需品需求之外，人們對其他商品的需求明顯下降，這意味著整體商品市場的需求及訂單都會大幅度減少。在供給側，由于原材料、資本、勞動力等生產要素流通受阻，生產、銷售、物流、資金流通等經營活動受到影響，工廠生產量也會明顯降低。世界衛生組織（WHO）宣布中國的新型冠狀病毒肺炎疫情已經構成“國際關注的突發公共衛生事件”，這對國內商品的外貿活動也產生了一定影響。

二、誘發突發公共衛生事件發生的原因

近幾年，突發公共衛生事件發生的頻率越來越高，無論是在我國還是在全世界，各類突發公共衛生事件都造成了極為嚴重的影響。除了上文中提到的2003年暴發SARS和2020年集中暴發的新型冠狀病毒肺炎，2008年的手足口病、2019年的甲型H1N1流感、2019年的H5N1禽流感等都在一段時間內造成了恐慌，2014年西非國家塞拉利昂暴發的埃博拉病毒、2016年暴發在以新加坡為主的東南亞地區的寨卡病毒同樣帶來了極為惡劣的影響。過去一段時間全國各地區所發生的突發公共衛生事件當中，以傳染病事件發生頻率最高，食物中毒事件次之，其他類型的事件相對較少。導致不同種類突發公共衛生事件的原因有所不同，具體來說，誘發突發公共衛生事件發生的原因包括以下幾個。

其一，傳染病本身存在一定的發展規律。隨著生物技術、醫療技術等水平的不斷提升，一系列新型傳染疾病也開始頻繁暴發。加之許多生產行業的發展帶來了一系列污染型問題，人們的生活環境已不如往日那般安全，越來越多潛在威脅開始顯現出惡性的影響作用。不僅如此，隨著人民生活水平的不斷提高，許多不正確的健康觀念和養生觀念獲得了人們的關注，食用不該食用的東西、采取不正確的養生方法，這也是使傳染病出現的原因之一。

其二，國內現有公共衛生體系存在明顯不足。完備的公共衛生體系往往能夠在事件發生之前起到預防性的作用，即便是在事件發生以后，也能夠在較短的時間內找到應對突發公共事件的有效措施。從已有體系的完備性這一角度出發，農村地區的衛生體系和城市的基本醫療服務體系都存在一定不足，很難完全滿足社會各界人民群眾的健康要求。

三、突發公共衛生事件中行政應急性權力的使用

（一）滿足行政應急性權利行使條件

一般來說，行政應急性權力的行使應當滿足以下幾個條件。

其一，的確存在十分緊急的危險狀況。也就是說，在不確定是否有緊急危險的存在時，不可輕易行使行政應急性權利，只能以一般行政權力進行臨時應對。面對突發公共衛生事件時，我們能夠通過常識以及生活經驗判斷出當前的情況是否緊急、是否需要采取有力的措施來避免事態朝著惡性化的方向發展。對于一些以往未曾發生的傳染病來說，由于人們對傳染病疫情的癥狀不夠了解，加之擴散需要一定時間，最初剛剛發生時往往未有明確表現，在未能明確風險的情況下就應用行政應急性權利極有可能會造成恐慌。

其二，通過正當程序行使行政應急性權利，并采取有效的方式發揮行政應急性權力的作用。同時，行政權利的應用還需要在不違反相應法律規范的前提下運用，才能更大程度上保障行政權力行使的正當性以及行使方法的合理性。

其三，由有權機關行使行政應急性權利。舉例來說，本次新型冠狀病毒肺炎暴發以后，許多地區都采取了封城、封區的措施，這些措施在一定程度上限制了相關人員的出行自由，但這些措施必須得到有權機關的委托或通過后才能實行。如果有權機關無法行使行政應急性權利，可以將行政應急性權利委托給其他機關行使。在特殊情況下，如果無權機關必須行使應急性權利，事后也應當向有權機關申請確認。

（二）遵循行政應急性權利的行使原則

其一，法治原則。即行政應急性權力的行使需要在法律允許的前提之下進行，不可隨意行使，更不可在未獲得法律授權的情況下隨意行使。同時，必須堅決落實責任制。對于一些拒不配合的公民和組織，可以借助法律嚴懲。

其二，比例原則。即行政應急性權力的行使應當適度，盡可能采取溫和的手段，盡可能降低對于相對權利人的侵害。與此同時，所運用到的行政應急性對策必須滿足行政目的的需要，，做好利益保障與最終結果之間的權衡。

其三，響應原則。由于突發公共衛生事件往往是難以預料的，要想取得更為有效的應對效果，必須在較短時間內積極落實政府部門的職責，發揮行政應急性權利的應用價值，建立起政府行政責任制度，保障行政應急性權利的規范行使水平，避免濫用權力、棄用權利等問題出現。

（三）加強對于行政應急性權力的監督

行政應急性權利的存在能夠起到正面的影響作用，但隨意使用會產生不良后果。為此，當突發公共衛生事件發生時，行政應急性權利的應用應當受到相應監督。常見的監督機關包括行政機關、司法機關等。應用權利時要做到行政公開，及時向社會各界公開將除去機密、隱私之外的信息，并將有效信息采取有效的途徑進行保存。這一舉措的目的是避免謠言肆意傳播，在人群中過度發酵，也是為了控制突發公共衛生事件不良影響的擴散，更是為了社會各界的人民能夠更好地配合防疫工作。

作為黨和人民的耳目喉舌，新聞媒體同樣需要充分發揮監督作用，運用媒體權力對行政應急性權利的應用起到監管和制約的作用。新聞改革工作的開展不能只是一味提倡發揮自身的宣傳作用，卻將媒體本身的責任與義務拋之腦后。步入新時期以來，新聞媒體的傳播渠道有所拓展，人們能夠通過更多形式獲取新聞信息，這也使得新聞媒體所具備的社會力量得到了更為充分的發揮。新聞媒體的新聞傳播價值固然重要，但其政治宣傳作用同樣不容忽視。只有積極行使權利，才能有效降低不合法行為所產生的不良影響。

（四）發揮行政應急性權利的保障作用

很多情況下，發揮行政權力的作用與保障公民的個人利益之間是相互沖突的，保護一方意味著犧牲另一方，這與法律條文中有關緊急避險的概念有些許相似之處。如果行政權力的應用始終與公民的基本利益之間存在著此消彼長的關系，行政應急性權利的應用必將問題重重。行政應急性權利作用的發揮需要再降低公共衛生事件所帶來的不良影響的同時，更大程度上保障社會各界的利益，從某種程度上來看，權利的應用就是為了保障利益，即便在部分情況下，公民的權利會因應急性權利的存在而受到一定的限制，但權利的應用始終離不開公民的配合，公民的利益也始終需要行政應急權力來保障。

四、結語

突發公共衛生事件關乎人們的日常生活和工作生產的安全性和秩序性，在突發公共衛生事件發生的過程當中行使行政應急性權利能夠有效避免不良影響的擴散，保障人們的生命財產安全。文章對突發公共衛生事件中的行政應急性權利進行了研究與分析，但由于行政應急性權利既屬于權力范疇又屬于制度范疇，更與法律制度之間有著千絲萬縷的關系，因此，文章中體現的研究觀點還存有一定不足。在今后的發展過程當中，還需要逐步加深研究，獲得更為可靠的研究結論，提出更為優質的權利應用策略。