老齡化背景下的社區居家養老服務體系構建探索

陳妙琴

摘 要：隨著我國老齡化程度的日益加劇，國家對養老問題的重視度也日益提高。受傳統養老文化的影響，國人當前仍推崇家庭養老的模式，但隨著我國經濟社會的快速發展也導致家庭結構發生了顯著性改變，每個家庭的傳統養老功能逐步弱化，家庭結構也有小型化趨勢。社會機構養老在國內發展時間較短，還存在著諸多問題亟待完善，表現為投入成本高、養老服務設施不完善、專業人才匱乏等。基于此，探索適合我國國情的新型養老模式顯得尤為必要。文章首先論述了社區居家養老服務模式的概念，在分析麗水市推行社區居家養老服務模式的政策背景與居家養老服務發展現狀的基礎上提出了一系列完善建議，以期盡快構建起適合麗水市實際的社區居家養老服務體系。

關鍵詞：社區;居家養老服務;對策;養老護理機構

養老保障屬于國計民生中的重點問題，直接關系到人民群眾的幸福生活與社會的和諧穩定。與養老保險一樣，養老服務也在養老保障領域發揮著極為重要的作用。隨著我國人口老齡化的日益加劇，傳統家庭養老模式逐漸跟不上發展形勢，家中子女往往難以有足夠的精力去照護老人。社區居家養老繼承了傳統家庭養老與機構養老的優點，是當前國內推行的養老模式，也是未來解決養老問題的重要途徑。為此，文章結合麗水市實際，通過實地調研等多種方式分析研究了社區居家養老服務體系的實際情況，并提出完善建議，以期為國內社區居家養老服務模式的發展提供一些參考借鑒。

一、社區居家養老服務模式的概念

養老方式按不同分類標準可分為不同的類型。根據養老服務資源及老年照護服務提供者來劃分，養老方式包括家庭養老與社會養老兩類。按老年人接受養老服務的居住地點進行劃分，養老服務包括居家養老與機構養老兩類。社區居家養老是指老人在家里居住，由社會與家庭共同提供養老服務的一種社會化養老模式，其中，養老服務主要源自社區照顧[1]。社區居家養老屬于家庭養老的一種延伸，通過把機構養老中的服務引入社區讓老年人在家中就能享受到養老服務。因此，社區居家養老模式將家庭養老與機構養老的優點都融合了進來，一方面滿足了老人在家養老的情感需要，另一方面也利用社區這個平臺促進了社區資源的調動，讓老年人能夠真正安心快樂養老。

二、麗水市社區居家養老服務的政策實施背景分析

（一）當地老齡化、高齡化程度逐步加劇

根據麗水市民政局公布的數據可知，2017年麗水市年滿60歲的老年人已有51.43萬，在戶籍人口中的占比為19.17%;年滿65歲的老年人有34.45萬，在戶籍人口中的占比為12.84%，在年滿60歲老年人口中的占比為66.97%。失能老人與年滿80歲的高齡老人在老年人總數中的占比分別為11.2%、17.6%。全市“純老家庭”老年人共有19.86萬人。據調查顯示，2019年末麗水市年滿60歲老年人有53.56萬，其中，60到69歲組在老年人口中的占比為29.66%;70到79歲組在老年人口中的占比為27.03%;年滿80歲的在老年人口中的占比為17.25%。所謂老年人口撫養系數就是養老老年撫養系數，是指一國或一個地區人口中老年人口數與勞動年齡人口數的比值，采用百分比表示，說明100名勞動年齡人口需要負擔老年人的數量。2017年、2018年、2019年全市需要撫養年滿65歲以上老年人的老年撫養系數分別為18.14%、19.04%、19.90%。可見，當地老齡化程度呈逐步加深的趨勢，而老年人口的撫養系數也隨之增高，勞動人口的撫養壓力也逐漸變大。

（二）社會組織參與當地社區養老服務的程度也日漸加深

2003年開始國內各地都紛紛開展社區養老服務模式的探索，出臺了很多鼓勵措施吸引社會組織參與。社會組織主要提供的是專業性社會服務，具有非營利性的特點。相對于政府直接供給的服務，社會組織可以直接與社區群眾及各類弱勢群體接觸，從而了解其真實的服務訴求，其提供社會服務的成本明顯更低。近年來麗水市政府也嘗試通過“購買服務”與“委托服務”的方式將部分社會職能及社會事務轉交給其他官方與民間的社會組織，并大力推動民間非營利性組織的發展。一方面加大公共財政與政策方面的支持力度，另一方面通過法律法規的方式加強對這些組織的日常運營監管。目前，全市有95家養老服務中心，社區居家養老服務照料中心1830個，9家養老專業運營團隊。

（三）老年群體養老需求量增加，且養老需求多元化

隨著人們生活水平的提高，公眾的健康觀念也明顯增強，老年人大多患有一種或多種慢性疾病，加之年紀增大，部分老年人失去了生活自理能力，可能需要長時間的護理服務。另外，失能老人的數量也逐漸增多，這類老年人除了需要日常照料外對專業的醫療護理需求也尤為迫切。以麗水市萬象街道街道為例，老年群體中殘疾人有395人，包括視力殘疾44人，智殘26人，精殘46人，肢殘190人，其他79人。此外，基于經濟水平、文化程度、社會背景方面的差異，老年人在養老服務需求方面也更加多元化，需要更多個性化、多元化的服務方式與服務內容。

三、麗水市社區居家養老服務體系存在的主要問題分析

（一）經費不足阻礙了社區居家養老服務機制的發展

政府財政與民政部門是當前社區居家養老服務工作的主要經費來源渠道。政府投入的經費并不多，因為在發展初期階段政府主要將經費投入到養老機構與相關設施的建設上，只是要求老年人所在社區為其提供相關上門服務。但在具體操作過程中資金不足與人才匱乏成為社區居家養老面臨的主要問題。民政部門提供的經費大多來自社會福利彩票的發行，因此，帶有一定的不確定性[2]。資金不足極大阻礙了居家養老服務的發展，一方面無法為老年人提供更多的不同服務，甚至連最基本的日常照護都無法保證。對于那些需要照顧的高齡老人、退休金不高的老年人、生活無法自理的老年人來說，就很難通過社區居家養老服務的途徑安度晚年。

（二）政府責任定位模糊，資源整合度不夠

作為一種新型養老模式，社區居家養老服務在國內才剛剛興起不久，由政府作為主導部門來推動是非常有必要的。不過由于行政色彩較重使得社會參與度遠遠不夠。比如，本市關于社區居家養老服務機構的設立、相關服務設施的完善、服務項目的設立等均是市政府負責完成的。由政府主導、強力推進的模式雖然在短期內效果顯著，但也反映出政府管理的責任不清，社會力量參與不足等問題。這使得政府在社區居家養老服務建設中一枝獨撐，但支撐力往往有限，讓當地社區居家養老服務工作陷入發展瓶頸[3]。另外，社區居家養老服務的硬件資源、信息資源、人力資源、財力資源等往往處于條塊分割狀態，極少能夠共享。這是因為部門之間基于自身利益考慮，未能形成合力。因此，政府、社會與市場三方之間缺乏互動、互聯、互補，導致相關養老資源缺乏有效共享。既造成了極大的資源浪費，又無法為老年人提供多元化的養老服務。

（三）社區居家養老服務尚無一套完善的監管機制

居家養老服務在國內興起時間較短，政府出臺的相關規范也較少。目前，尚未形成一套健全的法律法規來規范這方面的服務質量。麗水市雖然出臺了相關法律法規，但法律條文的細化性與針對性不足，表現為對養老服務提供方尚無具體的標準來評定其服務質量。如果服務中發生問題，比如，老年人在被服務過程中出現意外，由于尚無法律條文對此有規定，使得服務方陷入較大的風險。這使得服務人員不敢為老年人服務。

（四）居家養老服務形式單一，無法滿足老年人多元化的需求

老年人的養老服務除了日常的生活照料外還包括醫療保健服務、康復護理、精神慰藉等內容。不少老年人都患有一些基礎疾病，也容易摔倒，增加骨折風險。老年人在遇到健康風險時若能獲得相關服務則能有效減少他們的健康風險，并能提高他們的幸福感。就社區居家養老服務的范圍來看，涉及到生活照料、醫療保健、精神慰藉、康復護理、家政服務等內容[4]。麗水市實際情況是大多社區都提供了家政服務、生活照料，而精神慰藉、醫療保健、康復護理這方面的服務還遠遠不足。

（五）缺乏專業人才，養老服務質量不高

專業化作為社區居家養老服務的一大特色與亮點需要大量專業人才作為支撐，但因為社區養老在國內正處于起步階段，因此，專業人才非常匱乏。目前，本市養老護理人員共600人，而根據老齡人口狀況看，需求缺口非常大。雖然社區居家養老服務帶有極強的專業性，但目前工作人員的薪資福利較低，難以吸引專業人才，從業人員主要為外來就業人員與下崗人員，他們的學歷水平不高，專業素養不足，加之未接受系統性的專業培訓，使得個人的專業水平不高。他們往往只能做一些簡單的生活照護，如清潔打掃、買菜做飯，醫療護理服務也只能做一些簡單的輔助工作。專業人才匱乏的另一原因就是社會對養老服務工作存在偏見，不少人認為這是服侍人的工作，低人一等，往往是沒有其它出路才不得已干這一行[5]。因此，不少從業者一旦有更“體面”的工作就會迅速離職，導致養老護理從業隊伍不穩定，專業性不強。

四、麗水市構建社區居家養老服務體系的建議

（一）拓寬融資渠道，確保充盈的財政支持

作為老齡人口大國，我國構建完善的社區居家養老服務體系是一項關系到國計民生、社會和諧的重大戰略。對此，麗水市政府應加大對這方面的財政投入，根據當地社會經濟發展狀況，逐步加大資金投入力度，促進社區居家養老服務的建設水平。與此同時，要加強對投入經費的監管與評估，確保專款專用，將錢用到需要的地方，充分發揮出財政資金的作用。在以政府為主導的前提下出臺各種鼓勵措施引導社會力量參與到這一領域建設中，逐步形成政府撥款、福彩銷售、企業贊助、社會捐贈等多渠道的資金籌集機制。此外，政府可出臺部分優惠政策，鼓勵更多老年人及其家庭自費購買所需的服務。通過不同渠道向社會公眾宣傳社區居家養老的理念及意義，吸引更多老年群體購買這方面的服務。

（二）政府職責應正確定位，并積極整合多方資源

社區居家養老服務屬于一種準公共產品，可歸為社會保障范疇。目前，由政府主導開展社區居家養老服務體系的建設是非常有必要的。首先，政府的一大職責就是提供公共服務，因此，政府對社區居家養老服務體系的建設應承擔道德、法律、監管方面的責任。其次，與其它社會組織相比，政府具有的組織功能是難以企及的，政府主導是開展社區居家養老服務體系建設的重要前提與動力。為此，這需要政府極大的關注與高度的支持。基于公共管理的視角分析，社區居家養老服務也不應由市場全部提供，政府在其中肩負有促進公平的職責[6]。政策制定、經費支持及基礎設施完善等工作需要政府起到主導作用。麗水市政府應結合當地老齡工作實際建立健全社區居家養老服務的發展規劃與相關政策。對相關職能部門應明確其在社區居家養老服務中的職責，并制定相應的工作流程。此外，由老齡工作部門牽頭，對相關部門進行協調，整合各方資源，共同推進社區居家養老服務體系建設工作。

（三）強化監管，推進社區居家養老服務體系的標準化發展

麗水市政府應根據社區居家養老服務體系構建的需要盡快出臺一套健全的服務規范與監管制度，明確相關服務標準，減小服務風險。對社區照料機構的日托、全托、養老院的收費標準予以明確，可結合麗水市的經濟發展水平進行適當調整，避免“隨街喊價”的問題出現。通過法律制度的方式對相關養老組織機構建設標準與服務質量進行評估。可聘請有資質的第三方參與到對養老服務機構的建設、居家養老服務質量的評估與監督中[7]。出臺相關獎懲措施，以激勵這些社區居家養老組織，規范其行為。比如，通過對社區居家養老服務機構的服務內容、服務質量、社會效益進行星級評定后，選出五星級的機構給予一定的獎金激勵。

（四）豐富社區居家養老服務形式，滿足多元化的養老服務需求

（1）個性化定制老年人需要的養老服務項目

為了讓老年人享受到更舒適的養老服務，可根據其具體條件與主觀意愿為其提供個性化定制服務項目。社區居家養老服務機構應具有較強的靈活性，當個性化定制服務出現問題時應盡量滿足老年人的心理需求，而不必過于注重條條框框的限制。如此方有利于提升社區養老服務的質量，也能為老年人提供一個愉悅的養老服務環境。關于個性化定制養老服務項目，可通過適當的收費來補貼社區工作人員的付出，讓雙方心理都比較平衡。

（2）為老年人提供不同層次的服務

首先，社區服務收費標準要有層次性。社區養老服務具有公益性，收費并非為了營利，而是將其作為一種服務補償方式。針對某些個性化服務，大部分老年人都需要，可由政府買單，既能幫助收入低的老年人，緩解他們的經濟壓力，也是社會福利形式的最佳表達，有利于增強政府的公信力。對部分經濟水平好、需求更高的老年群體來說，可自行選擇有償服務，將收取的費用用于工作人員的補貼。這樣逐漸形成免費、部分免費、個人付費相結合的收費機制更符合當前麗水市的社會發展現狀。

其次，服務項目應逐漸實現多層次發展。老年群體自身的經濟水平、健康狀況、行動能力均存在明顯差異，因此，老年人在接受社區養老服務時往往也是有所選擇的。強制式的包辦模式靈活度不夠，無法滿足不同老年人的個性化需求。提供層次性服務是指圍繞老年人的年齡、性別、身體健康等相關因素給予針對性服務。比如，就年齡層面而言，可分為兩種，一種是引導老年人獨立開展相關活動，給予相關幫助;另一種是安排工作人員為老年人提供相關引導服務活動，老年人之間也可互相幫助。

最后，鼓勵并幫助部分老年人參加“老有所為”活動。老年人的時間充裕，子女極少陪伴在身旁，生活比較單調。部分老年人身體好、能力強，可引導其參與到社區服務公益活動中，這能豐富他們的日常生活，利于他們的身心健康。老年人在參與公益服務的過程中心理上會產生回歸社會的喜悅，也能逐漸產生自豪感與榮譽感。為此，社區服務機構應注意把工作重心向條件合適的老年人傾斜，在征得老年人自己及子女、機構的三方同意下讓老年人參與到公益服務中，讓老年人的價值重新得到發揮。

（五）大力推進社區嵌入式養老護理機構建設

麗水市政府在統籌謀劃的基礎上確定了嵌入式小型養老護理機構項目，通過公建民營等方式將項目推向社會運營的方向。根據《實施意見》要求，由政府引導加市場服務模式創新，在全市培育一批養老專業團隊，實施社會化運營，不斷提升服務品質[8]。同時，加強組織領導，設立麗水市社區嵌入式養老護理機構建設專項工作組，明確各職能部門職責，使其相互配合，增強合力。加大資金投入與政策扶持力度，關于社區嵌入式養老護理機構改造建設費用主要由政府支付，而運營方僅需承擔租金及內部裝修改造費用、相關設施設備費用，同時可享受到相關稅費減免與運營補貼等優惠政策。在社區中嵌入專業養老護理機構，提供全托、日托、居家上門等多元化養老服務。其中，主要為社區內失能、失智、高齡獨居等老年人提供長期照護服務。要求這類機構床位一般在20到200張左右，超7成為護理型床位。這樣就形成包括機構專業護理、社區日間照料、居家上門服務相結合的養老服務，將機構、社區、居家養老功能融為一體。

（六）重視社區居家養老專業隊伍建設，提高專業化水平

隨著我國老齡人口的日益增加以及家庭功能的逐漸弱化，使得社區居家養老服務必將邁向社會化的發展之路。若想社會化道路能夠持久進行下去，一個必要條件就是專業化。這也是社區居家養老明顯優于家庭養老的一大因素。鑒于當前麗水市社區居家養老工作專業人才匱乏的現狀，應注重培育專業化隊伍。第一，政府應積極與養老服務專業培訓機構進行合作，對現有的社區居家養老工作人員進行集中培訓，逐步提高他們的專業服務水平與職業道德意識。第二，與周邊高職院校進行協商，開設養老服務專業，專門培養這方面的專業人才。從高校、社會上高薪聘請優秀人才，逐漸提高人才隊伍的專業化程度。第三，推行持證上崗制，工作人員必須經過考試取得工作資格證方可上崗工作，以進一步規范社區居家養老服務行為。結合當地經濟水平逐步提高工作人員的薪資福利待遇，以吸引并留住更多優秀人才。第四，重視志愿者隊伍建設，充分發揮志愿者的作用，減輕政府管服壓力與財政投入。可出臺相關鼓勵措施，引導廣大青少年、低齡健康老年人參與到志愿者活動中，為需要服務的老年人提供精神慰藉服務，如聊天、讀報、散步等服務，或者提供生活照料服務，如代繳費、打掃清潔等。

五、結語

伴隨著麗水市老年人口的日益增加，城市社區居家養老服務已成為當地解決老年人養老問題的主要趨勢。由于社區居家養老服務體系在國內正處于起步摸索階段，因此，麗水市應結合自身實際認真摸清當前社區居家養老服務機制的發展現狀，總結問題與原因，并積極借鑒國內外城市的先進做法，形成適合自身的社區居家養老服務體系，讓更多的老年人老有所養、老有所樂、老有所為。

參考文獻

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