我國行政主體理論的反思與重構

王博

摘要：我國現行行政主體理論構建與80年代末行政訴訟法制定之時，但其缺陷隨著社會的發展和市場經濟體制的漸趨成熟已經突顯，引起了許多學者對該理論的反思和重構，并在一定程度上已達成共識。本文嘗試探討怎樣提供一個緩沖地帶以實現我國現行行政主體理論實現平和過渡，并試著從行政主體與行政訴訟被告關聯的角度嘗試切入和更深層次的探析。

關鍵詞：行政主體 重構 行政訴訟被告

在我國行政法理論體系當中，行政主體理論占有重要的地位，甚至可以說行政主體是行政法學體系的中心，是整個行政法理論的基礎。除了對現代行政法學理論的學科建設作用之外，行政主體理論在推進行政體制改革、行政組織法的深入研究甚至在促進我國的民主法制建設方面，都有著重要的意義。筆者認為，我國行政主體理論最大的局限性是其構建之初便與行政訴訟主體進行人為的捆綁，這也是造成后來該理論不能適應社會發展受到各種挑戰和質疑的根源之所在。

一、我國現行行政主體理論的創立及現狀

行政主體理論并非我國的原創。我國早期的行政法學研究，實際上是從行政機關和行政組織的角度出發的，在這個角度上對行政管理主體的探究本身存在著重大的缺陷。20世紀80年代以來，隨著對國外行政法理論的引入日漸增多，特別是法國、日本的行政主體概念的引入，適逢我國行政訴訟法制定之際，行政訴訟被告這一概念的確定，使行政主體概念的外延進一步擴大。正如學界所公認的，行政主體概念是舶來品，但從當時我國行政主體制度的建構來看，行政訴訟被告的資格問題則可以說是一陣東風，直接促成了行政主體概念的舶來。因此在現行行政主體理論的創立之初，便于行政訴訟被告緊密地聯系在一起，有學者干脆將這一模式下的我國現行行政主體理論稱之為“訴訟主體模式”。

二、我國行政主體理論所面臨的質疑和挑戰

行政主體概念的引入，無疑曾對我國行政法學科建設和行政訴訟事務做出了應有的貢獻，但時至今日，缺陷也不斷昭顯，在很多方面盡顯捉襟見肘之處，也已經引起學界的廣泛重視。我國行政主體理論的缺陷也正是從行政訴訟的實務中充分暴露出來的。行政主體概念的引入在當時主要是為行政訴訟被告服務的，這一點不容置疑，甚至有理由做出一個大膽的猜測，是不是先前已經對行政訴訟被告范圍有了一定的認識，而后隨之將其納入行政主體名下，而形成了我國行政主體的外延呢？這種猜測顯然已無可證實，但隨著我國市場經濟的迅猛發展，社會的進步，行政體制改革的進行，以及一定程度的地方分權和社會分權，行政主體的內涵和外延受到了挑戰。

（一）行政主體內涵與外延的不確定性

按照現行行政主體理論，是否具有行政職權是一個組織究竟能不能成為行政主體的關鍵。但在判斷某一組織是否具有行政職權上，行政法學理論迄今都沒有提供一個明確且令人信服的客觀標準。因此，行政主體概念先天就存在著某種模糊性。這種模糊性也決定了其外延的不確定性。

（二）行政主體范圍過窄

行政主體包括行政機關和法律法規授權組織。隨著參與制民主的發展，社會政治經濟的不斷進步，現代行政法學已經將國家行政機關以外的社會公權力組織實施的公行政納入其研究視野，行政法也將其納入調整范圍之內，這在一定程度上是對社會分權的承認和回應。

（三）行政主體責任歸屬混亂

按照我國現行行政主體理論，行政主體是能夠對自己的行為獨立承擔責任的組織。而我國國家賠償法規定將賠償費用列入各級財政預算，因此實際的賠償責任的承擔者應該是國家，這樣一來，行政主體并非真正能夠獨立承擔責任，而實際的責任承擔者——國家又被排除在行政主體之外。這是我國行政主體理論所面挑戰之一。

三、重構行政主體理論的思考

行政主體理論對整個行政法學學科體系和學科建設發揮著基礎性的作用。然而我國現行行政主體理論本身的缺陷在很多方面受到質疑，“既然一個理論范式的基本價值已經出現確實現象，并且無法通過簡單的修補可以找回，我們就有必要在既有制度和學術發展的基礎上，建構一種新的理論范式。”筆者認為，行政主體理論的誕生自然有其特定的價值功能，因此把握這一理論的精髓和本義，對其進行利用必然是不二選擇。在當前公共行政改革背景下，行政主體制度是一項不可或缺的重要的法律技術和行政實體制度，我國行政主體理論理應在“新公共管理”與職權行政主體發展中發揮其應有的價值功能。

（一）實現行政主體與行政訴訟被告資格的分離

由于我國現行行政主體理論在設立之初將行政主體與行政訴訟被人為地聯系在一起，所以在面臨行政訴訟被告難于確定或者行政訴訟被告范圍過小的實務問題時，慣性思維使得他們更多地考慮從更改行政主體理論入手，以期通過增加行政主體的種類加以解決，甚至為了滿足行政訴訟要求而將各類機關機構組織甚至個人都生拉硬拽的歸入行政主體名下，如果真的遵照這樣的思路來更改我國行政主體理論，則勢必重蹈舊日的覆轍。受思維定式的制約，人們往往容易忽略另一個更為簡便的解決途徑——解除捆綁著行政主體與行政訴訟被告之間的繩索。解除行政主體與行政訴訟被告之間的密切的人為關聯并非難事，這本應屬于行政訴訟之問題，與不同層面上的實體行政主體理論并無天然的聯系，自然可以通過訴訟層面得到解決。

（二）增加國家為行政主體

國家本就是行政主體之一，也是合理解釋我國國家賠償法將國家認定為賠償責任歸屬者的最佳路徑，更重要的是，增加國家為行政主體是完全可行的，也許就目前我們國家的實際情況而言，急切地將行政主體的外延擴大至社會自治組織或者急切的引入西方的公務法人概念將會面臨種種氣候和環境的不適，但是，國家作為天然的行政主體，理應列入行政主體理論的外延之內，對此，無可置疑。正如前文所說，行政責任的歸屬問題一直是我國行政主體理論所面臨的最大困擾，而囹圄之一便是與國家賠償法中的說法相互矛盾，難以自圓其說，將國家列入行政主體之內，該矛盾便自然而然的得以化解。

（三）豐富我國行政主體理論的內涵

對行政主體的研究向更深更廣的層次推進可以看作是為以后做足功課，奠定堅實的理論根基。我國現行行政主體理論不但缺乏科學性，而且內容干癟，甚至不能稱得上研究，僅靠著對行政訴訟被告的一點功用維系生存，如果解除了二者之間的勾連，我國行政主體理論將只剩一副空殼。因此，從學術研究的角度來看，現階段能夠做到也應該做的是全面擴展我國行政主體理論的內涵。

四、應盡早剝離我國行政主體與行政訴訟被告關系

我國公共行政改革初見端倪，如果不將現行行政主體理論“洗心革面”，依然抱守那個僅具有特定時代性的確定行政訴訟被告資格的功能不放的話，我國的行政主體理論將面臨全面的癱瘓。可以這么說，如果不能解開束縛我國行政主體理論的枷鎖，那么行政主體理論真正的價值功用便不可能得以發揮。從行政訴訟的角度來看，行政訴訟被告的資格問題，本質上是程序性問題，而行政主體理論則是行政法上的實體理論，二者屬于不同層面，不具有可比性，更不能僅為了訴訟法條文的表述之便就牽強的將其扯上聯系。由于受到行政主體理論的束縛，我國行政訴訟制度在被告確認方面面臨著嚴重的困難。我們知道，行政訴訟制度作為一項最為重要的救濟制度，是我國依法行政、建設法治政府和甚至確保公民基本利益的靈魂，面對如此困境，枷鎖必須盡早解開。剝離行政主體與行政訴訟被告的關系是時代的要求，更是我國行政法治進程更順利行進的要求。

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