當前金融科技監管現狀及挑戰

陳鴿

摘要： 與金融科技新業態不斷出現的快速發展相比，我國對金融科技業務的金融監管總體較為寬松，或將對金融穩定帶來一定風險。本文系統地梳理國內外金融科技監管現狀，分析金融監管可能面臨的挑戰，提出針對性建議，為完善我國金融科技監管提供參考。

關鍵詞： 金融科技? 區塊鏈? 加密貨幣? 金融監管

近年來，數字貨幣、區塊鏈、移動支付以及網絡金融服務迅速成為金融服務業的亮眼新星，在普惠金融方面發揮了巨大作用。與金融科技的發展速度相比，目前國內外對金融科技的金融監管程度較傳統金融業要低，總體以支持金融科技新業態發展為主，對金融科技發展中存在的問題也呈現出單個行為監管的特點，缺少系統性和前瞻性。過于寬松的軟監管或將打破金融服務業競爭中性管理環境，國際層面的跨境金融服務管轄權問題也日益突出，極易引發金融科技跨行業、跨境套利，影響金融穩定。

一、金融科技監管現狀

（一）國際領域監管現狀

由于很多發達國家以及發展中國家都存在有不同程度的金融科技創新，因此多國對金融科技的監管均有涉獵，但對不同類型的金融科技以及同一類型的金融科技新業態的監管尺度不盡相同。以跨境外匯交易服務相關金融科技為例，不同國家對該業務的監管存在較大差異，總體以發達經濟體實施嚴厲管理、其他經濟體寬松管理為主。如，美國、英國、澳大利亞，新西蘭等國一般對外匯保證金交易實行牌照準入，并設定較為嚴格的管理措施，且美國實施重罰和“長臂”管轄。另一些國家如塞浦路斯、塞舌爾等，對外匯牌照和支付牌照的監管則較為寬松。而我國則要求通過外匯指定銀行等金融機構辦理外匯交易業務。近年來，為我國境內居民提供網絡炒匯業務的多為境外公司，在對公眾解釋時常會以塞浦路斯等國的外匯交易牌照作為其合法業務資質的證明。這些持外國外匯交易牌照的跨境網絡炒匯公司并沒有在中國境內提供合法外匯交易的法規依據支持，因此相關業務實際屬于“無照駕駛”。同樣，持其他國家外匯交易牌照的公司很難在發達國家提供外匯交易服務，否則將面臨發達國家的嚴厲處罰。

（二）中國監管現狀

目前，我國對金融科技的監管主要分散在支付、投資、加密貨幣和外匯按金交易等業務的管理上，各領域的監管也以單個行為監管為主，缺少系統性管理框架。在支付領域，金融科技需要申請許可牌照方能涉足支付業務。在投資領域，為控制由金融科技如余額寶等產品的貨幣市場基金集中大規模贖回可能對金融體系造成的沖擊，降低貨幣市場基金擠兌的潛在風險，中國人民銀行和中國證監會于2018年6月對所有貨幣市場基金的即期贖回設定了1萬元人民幣（合1560美元）的上限，并禁止相關科技企業利用自有資金為即時贖回提供融資，同時要求相關科技企業通過新成立的國有清算機構——網聯清算有限公司清算款項，并從2019年1月開始科技企業須將100%的客戶余額存入中國人民銀行的準備金賬戶，以對備付金進行隔離。在加密貨幣領域，2017年9月4日，中國央行等七部委聯合發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》，全面叫停代幣融資。在外匯按金交易方面，凡未經批準的機構擅自開展外匯按金交易的，均屬于違法行為;客戶（單位和個人）委托未經批準的機構進行外匯按金交易（無論以外幣或人民幣作保證金）的，也屬違法行為。

二、對金融監管的挑戰

（一）跨國、跨行業監管套利較為突出

從行業看，目前各國對金融科技的監管總體處于起步和問題導向臨時處理階段，包括中國在內，尚未有國家或國際組織對金融科技建立一套成熟有效的監管規則或類似巴塞爾協議的多邊管理規則，金融科技較傳統銀行的發展環境要更加寬松，部分領域甚至存在監管空白。從運行模式看，以跨境金融服務為例，金融科技擺脫了傳統的商業存在模式，金融科技公司可未在他國設立商業存在情況下通過互聯網提供跨境支付以及其他金融活動，因此服務對象東道國無法對其在境內開展的金融活動進行監管。從各國監管差異看，不同國家對外匯交易平臺、比特幣等金融科技創新的監管態度和尺度不一，會造成服務對象所在國無法通過雙邊或多邊協作方式取締在其境內非法開展跨境金融服務的境外交易平臺。

（二）跨國服務監管責任的管轄權問題突出

對于金融科技相關的跨境金融業務，服務主體在A國注冊和經營、服務對象分布在B國等其他國家的情況普遍，導致服務對象所在國對相關金融業務的監管立場通常需與國際多邊合作協議掛鉤，涉及更為復雜的國際合作層面問題，我國也面臨同樣問題。與美國長臂監管不同，我國尚無長臂監管相關法規條款。因此跨境金融服務發生后，我國對該筆交易是否具有管轄權、如何落實對境外機構的管理尚無定論，國際層面的違規責任追索因涉及兩國監管框架會變得十分復雜。這也是央行、外匯局在處置尚未涉及詐騙、洗錢的跨境非法網絡炒匯、代幣融資發行時多為清理、關閉平臺為主，較難實施更有效、嚴厲處置的一個重要原因。

（三）金融科技混業經營對分業監管框架提出挑戰

我國金融業實施分業監管，各部門的多數管理法規都有很明確的監管對象。但金融科技的主體實際為科技企業，其提供的金融活動可能跨越多個行業，且存在不同性質金融活動的交融、嵌套。如支付寶，其本身是支付機構，向消費者提供支付服務，但同時其又提供了諸如余額寶、花唄、借唄等服務，同時也向第三方服務機構開放嵌套保險、外幣兌換等服務，形成一條金融服務鏈。金融科技的多維金融服務對現行分業監管提出挑戰，單一的監管機構僅能獲取金融服務鏈條上某一截段的信息片段，無法獲取相關業務的全部監管信息。相關監管短板將直接導致對金融科技業務的監管較傳統商業銀行業務薄弱，可能會在監管層面造成金融科技公司與傳統商業銀行營商環境的非中性，致使傳統商業銀行在業務創新以及市場拓展上面臨瓶頸，甚至可能發生業務流失。如當前第三方支付業務發展迅猛，導致很多個人存款沉淀在第三方支付機構提供的理財產品中，致使銀行零售儲蓄存款下滑。

（四）隱私數據提取難和數據缺失容易架空金融監管

通常金融科技涉及大量的個人用戶隱私數據，一方面數據是屬于用戶還是金融科技公司目前即使在國際領域也未有定論，因此用戶數據的歸屬權和處置權沒有明確，監管部門在提取用戶數據時面臨向誰提取、如何提取的問題。另一方面，用戶隱私數據涉及個人數據，各監管部門也面臨是否對相關數據具有管轄權和提取權的法律問題，數據的過度提取可能侵害消費者隱私。除面臨現有數據如何提取外，監管部門還面臨監管范圍內無數據可提取的情況。以外匯領域為例，國際收支數據的提取基本是建立在銀行清算基礎上，但私人加密貨幣結算可以繞過銀行系統直接實現資金轉移。如利用加密貨幣交易套取外匯，境內居民可通過在境內平臺購買比特幣，并通過境外平臺賣出比特幣，即可突破個人5萬美元的購匯額度限制，套取外匯的同時未在境內銀行體系內留下任何外匯數據。另一個例子是跨境非法網絡炒匯，即使是非詐騙性質的跨境非法網絡炒匯，通過涉及境內人民幣賬戶、境外外幣賬戶，境內消費者可直接通過網絡炒匯平臺購買外幣、賣出外幣，但相關購買和出售行為在境內銀行體系內僅反應為人民幣借方、貸方資金進出流水，而無法采集境外外幣交易流水數據。

三、對策建議

（一）協調搭建一體化監管框架

深化金融管理改革，協調多部門探索搭建集機構、功能和行為監管為一體的金融監管體系，解決金融科技混業經營趨勢中可能涉及的跨業監管問題。

（二）維持金融業競爭中性環境

一方面，謹慎對待金融科技涉足批發業，避免在監管滯后時期允許金融科技冒進批發業，降低因金融科技公司發展過度、替代銀行業過度造成的系統性金融風險。另一方面，需加快推進銀行業轉型升級，提高銀行業務的數字化水平。

（三）提升金融監管信息化水平

在繼續開展主權加密貨幣研究的同時，以境內加密貨幣交易平臺為抓手，加強對加密貨幣境內交易的監管，并通過代碼標記等形式追蹤加密貨幣跨境傳輸、交易情況，加強對加密貨幣跨境交易的反洗錢和外匯監管力度。

（四）加強國際協作減少跨國監管套利

協調雙邊或多邊金融科技監管要求，提高金融科技監管口徑的一致性，降低金融科技跨國監管套利。組建國際層面的金融科技管理組織，制定金融科技的國際基本監管標準和監管規則，促進金融科技健康發展。如由金融穩定委員會密切監測金融科技風險，并視需要制定多邊應對措施。

參考文獻：

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[6]南方日報，首次代幣發行ICO監管或再升級，http：//news.sina.com.cn/c/2018-02-09/doc-ifyrkzqr0310093.shtml，2018.2.9.

作者單位：中國人民銀行金華市中心支行