北極經(jīng)濟(jì)治理的政治化：權(quán)威生成與制度歧視
——以北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)為例

肖 洋

(1.北京第二外國語學(xué)院，北京 100024)

2019年10月9日，北極理事會(huì)與北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)舉行首次聯(lián)合會(huì)議，共同探討北極可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先議題，北極八國一致同意加快《北極投資指南》(Arctic Investment Protocol)的簽署進(jìn)程，并邀請(qǐng)包括中國在內(nèi)的非北極國家參與北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)。作為北極地區(qū)最大的國際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)多邊機(jī)構(gòu)，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)借助北極理事會(huì)等國際組織的支持，能夠有效整合北極利益攸關(guān)方之間的共同利益，在北極經(jīng)濟(jì)治理中的權(quán)威性大為增強(qiáng)。制度性介入是中國參與北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)對(duì)外開放是否意味著中國等非北極國家有機(jī)會(huì)提升在該組織中的話語權(quán)？中國如何有效參與北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的建章立制過程，又不至于引起北極國家的警惕？這是中國優(yōu)化“冰上絲綢之路”外部環(huán)境、護(hù)持中國北極經(jīng)濟(jì)利益的核心問題。

一、北極經(jīng)濟(jì)治理的政治化趨勢(shì)

國際經(jīng)濟(jì)問題從來都具有戰(zhàn)略屬性。隨著北極治理的全球化趨勢(shì)日益明顯，北極地區(qū)國際組織的議題設(shè)置也逐漸從環(huán)境安全轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)安全。北極八國借環(huán)保議題，不僅將北極理事會(huì)打造成北極地區(qū)最具影響力的國際組織，同時(shí)還加大對(duì)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的扶持力度，試圖壟斷北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的國際制度資源，從而實(shí)現(xiàn)北極經(jīng)濟(jì)治理的政治化轉(zhuǎn)型，這集中表現(xiàn)為北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的域內(nèi)權(quán)威化。

“域內(nèi)權(quán)威化”(field authority)是指在特定場(chǎng)域內(nèi)，某個(gè)國際行為體有能力將其他利益攸關(guān)方的行為置于有序狀態(tài)，進(jìn)而協(xié)調(diào)集體行動(dòng)的實(shí)踐過程。此處的“場(chǎng)域”是指實(shí)踐發(fā)生的空間，其邊界由相關(guān)行為體的共同利益與規(guī)制框架共同決定。(1)Mikael Wigell, “Conceptualizing Regional Powers’ Geoeconomic Strategies: Neo-imperialism, Neo-mercantilism, Hegemony, and Liberal Institutionalism”, Asia Europe Journal,Vol.14, 2016, pp.135-151.本文研究的場(chǎng)域特指北極經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐所涉及的多邊平臺(tái)——北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)，地理上則指北極圈(北緯66°34′)以北地區(qū)。由于北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的主要實(shí)踐場(chǎng)域都在俄羅斯、美國、加拿大、挪威、冰島、芬蘭、瑞典、丹麥等北極國家的領(lǐng)土、領(lǐng)水之內(nèi)，因此，北極八國憑借地理優(yōu)勢(shì)能夠獲取在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)中的核心決策地位。

北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的成立是北極地緣經(jīng)濟(jì)政治格局演變的必然結(jié)果。(2)Harri Mikkola, “The Geostrategic Arctic: Hard Security in the North”, FIIA Briefing Paper, April 2019, pp.3-8.隨著北極航道的通航，大規(guī)模北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)成為可能，這也使得北極國家紛紛為相關(guān)的國際經(jīng)貿(mào)合作搭建協(xié)商平臺(tái)。早在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)成立之前，一些北極國家就開始主辦北極治理多邊會(huì)議，其中包括由俄羅斯主導(dǎo)的國際北極論壇(International Arctic Forum)成立于2010年，已成功舉辦5屆；由冰島發(fā)起的北極圈論壇(Arctic Circle Forum)成立于2013年，已成功舉辦7屆。然而，隨著烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致俄歐、俄美關(guān)系緊張，俄羅斯與北約國家在北極地區(qū)的沖突亦呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)，為了孤立俄羅斯，美國和加拿大等北極大國極少參加國際北極論壇，使之難以擴(kuò)大在北極地區(qū)的影響力。而北極圈論壇雖然作為政治中立的國際協(xié)商平臺(tái)，許多北極利益攸關(guān)方都派員參會(huì)，但由于其議題范圍極為廣泛且組織化程度較低，難以產(chǎn)生具有普遍約束力的國際文件，更多是作為北極治理的“清談館”，而非“行動(dòng)隊(duì)”。因此，一方面，既有的多邊協(xié)商平臺(tái)缺乏議題集聚性與組織權(quán)威性，另一方面，北極經(jīng)濟(jì)治理急需有效的國際制度支撐，這就為北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的產(chǎn)生提供了時(shí)代機(jī)遇。2014年9月4日，在北極理事會(huì)輪值主席國加拿大的倡導(dǎo)下，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)正式成立，不僅預(yù)示著北極治理開始從氣候治理向經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型，同時(shí)也反映出北極國家放棄了單獨(dú)主導(dǎo)北極經(jīng)濟(jì)多邊平臺(tái)的戰(zhàn)略思路，轉(zhuǎn)而建立北極經(jīng)濟(jì)主權(quán)聯(lián)盟，在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的框架下，共同構(gòu)建北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的域內(nèi)國家集體管轄意識(shí)，營造出“北極應(yīng)由北極國家主導(dǎo)開發(fā)”的話語體系，從而推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)“域內(nèi)權(quán)威化”的發(fā)展趨勢(shì)。

作為后起之秀，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)“域內(nèi)權(quán)威化”分為三個(gè)階段，即經(jīng)濟(jì)信息壟斷化、議題設(shè)置權(quán)威化、壟斷身份組織化。經(jīng)濟(jì)信息壟斷化是“域內(nèi)權(quán)威化”的基礎(chǔ)階段，指的是北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)通過設(shè)置嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)信息管理制度，整合北極國家的自然稟賦、宏觀經(jīng)濟(jì)和科技裝備等經(jīng)濟(jì)信息資源，將碎片化的北極經(jīng)濟(jì)信息轉(zhuǎn)化為能夠供北極國家內(nèi)部共享的互補(bǔ)型信息庫，以提升北極國家的信息管理先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

議題設(shè)置權(quán)威化是“域內(nèi)權(quán)威化”的中級(jí)階段，表現(xiàn)為北極經(jīng)濟(jì)信息及相關(guān)科研成果被轉(zhuǎn)化為北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)建章立制的決策依據(jù)，其建章立制的議題范圍由北極國家的政府高官、企業(yè)家和學(xué)術(shù)精英決定。議題設(shè)置需要北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)和治理委員會(huì)的專家共同認(rèn)可，以及北極八國政府的支持，甚至作為導(dǎo)向性文件供各利益攸關(guān)方參考遵循。例如2017年，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)認(rèn)可并完善世界經(jīng)濟(jì)論壇(World Economic Forum)發(fā)布的《北極投資協(xié)議》(Arctic Investment Proposal)，并將“責(zé)任投資”(responsible investment)列為北極地區(qū)外資管理的核心理念。(3)World Economic Forum, “Arctic Investment Protocol: Guidelines for Responsible Investment in the Arctic”, http://www3.weforum.org/docs/WEF_Arctic_Investment_Protocol.pdf, 訪問時(shí)間：2020年2月4日。由于北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的工作組和執(zhí)行委員會(huì)的成員都是各行業(yè)的專家，其議題設(shè)置具有極強(qiáng)的專業(yè)性，并得到政商兩界的評(píng)估和把關(guān)，因此，具有高度的權(quán)威性與合法性。(4)Arctic Economic Council, “Strategic Planning Document 2016-2018”, https://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2016/11/AEC-Strategic-Plan_Nov-2016.pdf，訪問時(shí)間：2020年2月4日。

壟斷身份組織化是“域內(nèi)權(quán)威化”的高級(jí)階段，表現(xiàn)為北極國家的企業(yè)家和政府高官掌握著北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)治理的話語體系，非北極國家無權(quán)參與北極經(jīng)濟(jì)治理規(guī)制的決策議程，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)從組織結(jié)構(gòu)層面確定了北極國家及其企業(yè)在北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)中的集體壟斷地位。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的工作組經(jīng)常主辦各類研討會(huì)，并出臺(tái)符合北極國家共同經(jīng)濟(jì)利益的工作報(bào)告，為了扶持本國專家的政策建議能夠進(jìn)入北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的決策議程，北極國家一方面向北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的決策層、行政層、執(zhí)行層大力推薦本國人才，同時(shí)又共同通過官方文件將非北極國家的專家排除在外。

由此可見，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)作為北極理事會(huì)一手扶持的專業(yè)性國際組織，為北極國家集體主導(dǎo)北極經(jīng)濟(jì)事務(wù)提供了利益協(xié)調(diào)的平臺(tái)。當(dāng)前，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的“域內(nèi)權(quán)威化”呈現(xiàn)出加速發(fā)展的趨勢(shì)，開始向高級(jí)階段演進(jìn)。北極暖化帶來北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的愿景，同時(shí)域外國家也加大了在北極的經(jīng)濟(jì)探索，這使得北極國家雖然奉行“排他性開放”的“北極門羅主義”，但對(duì)非北極國家經(jīng)濟(jì)參與北極仍然堅(jiān)持“防范+接觸”的戰(zhàn)略思路。就目前北極地緣經(jīng)濟(jì)博弈的總體態(tài)勢(shì)而言，北極八國已經(jīng)將北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)抬升為北極區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的權(quán)威平臺(tái)，在掌控北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)決策權(quán)與經(jīng)濟(jì)話語權(quán)的同時(shí)，阻止非北極國家深入?yún)⑴c北極經(jīng)濟(jì)事務(wù)。由此可見，隨著北極經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上升為北極國家大戰(zhàn)略的重要組成部分，這預(yù)示著北極國家將借助北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)，將先發(fā)北極經(jīng)濟(jì)信息優(yōu)勢(shì)與北極經(jīng)濟(jì)治理標(biāo)準(zhǔn)體系相結(jié)合。北極經(jīng)濟(jì)事務(wù)的政治化趨勢(shì)，預(yù)示著北極經(jīng)濟(jì)治理的話語權(quán)已經(jīng)成為北極域內(nèi)外國家的博弈焦點(diǎn)。

二、北極經(jīng)濟(jì)治理的制度歧視

北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的決策結(jié)構(gòu)由三級(jí)系統(tǒng)組成：執(zhí)行委員會(huì)(Executive Committee)、治理委員會(huì)(Governance Committee)與工作組(Working Group)。執(zhí)行委員會(huì)是高層決策機(jī)構(gòu)，每年召開一次會(huì)議，會(huì)期與北極理事會(huì)最高決策會(huì)議——部長級(jí)會(huì)議保持一致。執(zhí)行委員會(huì)由一名主席、三至四名副主席組成，任期皆為兩年，人選皆限定為北極國家公民，且必須有一人來自北極原住民組織。(5)Arctic Economic Council, “Executive Committee”, https://arcticeconomiccouncil.com/about-us/，訪問時(shí)間：2020年2月3日。執(zhí)行委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，通過增設(shè)工作組、領(lǐng)導(dǎo)秘書處等方式，確保北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的戰(zhàn)略規(guī)劃能夠得以執(zhí)行。執(zhí)行委員會(huì)主席亦是北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的首席執(zhí)行官(Chief Executive)，其國籍須與同期北極理事會(huì)主席的國籍保持一致，有權(quán)代表北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)簽署任何文件，并負(fù)責(zé)主持執(zhí)行委員會(huì)和治理委員會(huì)的相關(guān)工作。

治理委員會(huì)是中層審議機(jī)構(gòu)，每年召開兩次會(huì)議，負(fù)責(zé)監(jiān)管北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)所有治理業(yè)務(wù)的執(zhí)行，有權(quán)修改北極理事會(huì)的議事規(guī)則、設(shè)立不同的會(huì)員類型、為秘書處撥付辦公經(jīng)費(fèi)。治理委員會(huì)由北極國家、永久參與方各派遣一名代表組成，設(shè)立一名主席、三名副主席，任期皆為兩年，其中，主席和副主席由執(zhí)行委員會(huì)的主席和副主席兼任，同時(shí)有權(quán)招收“無表決權(quán)會(huì)員”(Non-voting Member)。

工作組會(huì)議是基層調(diào)研機(jī)構(gòu)，每年至少召開兩次會(huì)議，負(fù)責(zé)實(shí)施北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)設(shè)置的各類研究項(xiàng)目，以進(jìn)行北極經(jīng)濟(jì)信息管理。當(dāng)前有業(yè)務(wù)活動(dòng)的工作組共有六個(gè)：海洋運(yùn)輸工作組(Maritime Transportation Working Group)、負(fù)責(zé)任資源開發(fā)工作組(Responsible Resource Development Working Group)、聯(lián)通工作組(Connectivity Working Group)、(6)2017年，電信工作組(Telecommunications Infrastructure Working Group)完成了研究報(bào)告《北極寬帶：互連北極的建議》(Arctic Broadband: Recommendations for an Interconnected Arctic)，隨后宣告解散，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)在此基礎(chǔ)上于2018年建立了聯(lián)通工作組。能源工作組(Energy Working Group)、投資與基礎(chǔ)設(shè)施工作組(Investments and Infrastructure Working Group)和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)工作組(Blue Economy Working Group)。各工作組負(fù)責(zé)執(zhí)行由治理委員會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)信息搜集和研究計(jì)劃，由北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)秘書處提供經(jīng)費(fèi)支持與業(yè)務(wù)管理，但要求工作組負(fù)責(zé)提出推動(dòng)跨國商貿(mào)、投資合作的可行方案，以提升北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的國際協(xié)調(diào)能力。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的年度運(yùn)轉(zhuǎn)資金由全體會(huì)議表決，但費(fèi)用分?jǐn)偙壤形疵鞔_，目前由挪威商會(huì)撥付行政辦公經(jīng)費(fèi)。(7)Arctic Economic Council, “Membership Dues & Classes”, https://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2017/02/AEC-Membership-Dues-Structure.pdf，訪問時(shí)間：2020年2月4日。工作組成員由執(zhí)行委員會(huì)和治理委員會(huì)協(xié)商后任命，包括但不限于北極理事會(huì)的成員國和永久參與方。

北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)采取此類三級(jí)“金字塔式”組織架構(gòu)，是為了準(zhǔn)確掌握北極經(jīng)濟(jì)治理的議題范圍和各方利益關(guān)切動(dòng)向。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)建章立制的流程如下：工作組負(fù)責(zé)特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的項(xiàng)目調(diào)研與資政報(bào)告，將研究成果及國際規(guī)范草案呈送治理委員會(huì)；治理委員會(huì)對(duì)這些國際規(guī)范草案的可行性進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行修正，將共識(shí)性草案提交執(zhí)行委員會(huì)審批；(8)Arctic Economic Council, “Rules of Procedure”, 2016, p.5,https://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2016/09/AEC-Rules-of-Procedure_Nov-2016.pdf，訪問時(shí)間：2020年2月4日。執(zhí)行委員會(huì)審批通過草案后，以北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的名義進(jìn)行全球推廣。

既然北極經(jīng)濟(jì)治理已經(jīng)成為各國北極戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，那么出于政治理性，維護(hù)本國的經(jīng)濟(jì)邊疆更符合北極國家的利益。然而，為什么北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)仍然大力倡導(dǎo)跨國北極經(jīng)濟(jì)合作？難道北極經(jīng)濟(jì)議題具有地緣政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的例外性？這是中國研判北極地緣經(jīng)濟(jì)環(huán)境的核心問題。通過對(duì)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)基礎(chǔ)文件的文本進(jìn)行解讀，筆者發(fā)現(xiàn)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的決策體系仍然采取權(quán)力政治的構(gòu)建原則，貫穿著北極國家利益優(yōu)先的不平等邏輯。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)在北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的制度設(shè)計(jì)方面，采取“借力(北極理事會(huì)和世界經(jīng)濟(jì)論壇)發(fā)展”的策略，努力爭取北極經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)威性和正統(tǒng)性。從海洋運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)議題，上升到“責(zé)任投資”與“能源開發(fā)”等新興經(jīng)濟(jì)議題，提升了非北極國家深度參與北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的國際規(guī)范門檻。北極國家合力打造北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的“域內(nèi)權(quán)威”，對(duì)非北極國家的制度歧視產(chǎn)生了以下四個(gè)方面的影響。

其次，無表決權(quán)會(huì)員身份帶給非北極國家更多的是義務(wù)而非權(quán)利。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)給非北極國家賦予的無表決權(quán)會(huì)員身份，實(shí)質(zhì)上是“口惠而實(shí)不至”。非北極國家不僅沒有表決權(quán)，而且還面臨多重義務(wù)約束。一是資格有效期審核。無表決權(quán)會(huì)員資格為12個(gè)月，通常為當(dāng)年4月到次年3月，若沒有續(xù)繳會(huì)費(fèi)，則會(huì)被取消會(huì)員資格，并影響再次申請(qǐng)。二是會(huì)費(fèi)繳納限制。無表決權(quán)會(huì)員還需繳納與傳統(tǒng)會(huì)員相差無幾的會(huì)費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和其他攤款，并且北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)有權(quán)隨時(shí)調(diào)整無表決權(quán)會(huì)員的繳費(fèi)結(jié)構(gòu)。三是北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)標(biāo)識(shí)使用權(quán)限制。只有信譽(yù)良好的無表決權(quán)會(huì)員，才有權(quán)在己方官網(wǎng)上使用北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的徽標(biāo)與名稱，否則需要得到北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)同意后才能使用。四是保密義務(wù)限制。無表決權(quán)會(huì)員有維護(hù)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)所有機(jī)密信息的義務(wù)，使用其他成員同等密級(jí)信息時(shí)也有保密義務(wù)。需要指出的是，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)管理無表決權(quán)會(huì)員的法律依據(jù)為挪威法律。

再次，將非北極國家的話語權(quán)與貢獻(xiàn)率掛鉤。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)對(duì)非北極國家設(shè)置了考評(píng)機(jī)制，無表決權(quán)會(huì)員身份的延續(xù)，既取決于會(huì)費(fèi)的按時(shí)交納，更取決于其能夠在工作組層面做出突出貢獻(xiàn)，非北極國家只有在不違反北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)工作宗旨和議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)享有無表決權(quán)會(huì)員身份的參會(huì)權(quán)利。非北極國家對(duì)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的貢獻(xiàn)包括：參加工作組并撰寫研究報(bào)告；默認(rèn)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)擁有對(duì)工作組報(bào)告的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，按照北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的要求提出具有可行性的工作建議。如果北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)認(rèn)定非北極國家存在違背北極國家集體利益的行為，或是無法有效參與相關(guān)工作組的研究，就有權(quán)終止其無表決權(quán)會(huì)員資格。

最后，北極八國的經(jīng)貿(mào)專家“合法”壟斷北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)決策與科研團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使得非北極國家難以得知執(zhí)行委員會(huì)設(shè)置科研項(xiàng)目的戰(zhàn)略意圖，以及工作組進(jìn)行項(xiàng)目研究的資源整合，尤其是建言獻(xiàn)策的信息選取思路。(10)肖洋 ：“競(jìng)爭性抵制：美國對(duì)‘冰上絲綢之路’的拒阻思維與戰(zhàn)略構(gòu)建”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第7期，第66-75頁。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)、治理委員會(huì)和工作組的主體成員都來自北極國家，原住民組織雖然也有權(quán)派遣專家，但由于嚴(yán)重匱乏高層次經(jīng)貿(mào)和公共管理人才，往往只能向涉及北極原住民社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)工作組派遣代表，發(fā)言權(quán)和影響力較為有限。北極國家通過人事任免權(quán)獲得了北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)三級(jí)組織結(jié)構(gòu)的絕大多數(shù)席位，從兩個(gè)方面影響北極理事會(huì)的決策體系：一方面，掌握北極經(jīng)濟(jì)治理的議題設(shè)置權(quán)，議題范圍覆蓋北極航運(yùn)、投資、能源、基建等四大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，提升了北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的決策成效，美俄加等國代表負(fù)責(zé)設(shè)置北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)工作組的核心議題。另一方面，推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)決策結(jié)構(gòu)的“專家化”與北極經(jīng)濟(jì)治理議程的“政治化”，使得商界精英的影響力不再限于工作組，而直接上升到執(zhí)行委員會(huì)等決策結(jié)構(gòu)。例如現(xiàn)任執(zhí)行委員會(huì)主席為冰島商務(wù)委員會(huì)(Icelandic Business Community)主席海達(dá)·古德森(Heidar Gudjonsson)，副主席為俄羅斯航運(yùn)企業(yè)保羅·科夫羅夫特公司(PAO Sovcomflot)副總裁葉夫根尼·安布羅索夫(Evgeniy Ambrosov)、挪威石油天然氣協(xié)會(huì)董事埃爾林·克瓦茲海姆(Erling Kvadsheim)、阿留申國際協(xié)會(huì)主席托馬斯·麥克(Thomas Mack)，以及芬蘭基建企業(yè)德斯廷公司(Destia)總裁特羅·基維涅米(TeroKiviniemi)。總之，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)決策體系的三大核心環(huán)節(jié)——議題確定、議程設(shè)置、制度構(gòu)建，都被北極國家牢牢把持，非北極國家影響相關(guān)議程的機(jī)會(huì)較為有限，這種由“經(jīng)濟(jì)治理政治化”“商務(wù)代表官僚化”帶來的制度歧視，直接將中國等非北極國家困鎖北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的底端。

正是由于北極國家清醒認(rèn)識(shí)到北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)必然引起北極地緣政治格局的演變，因此在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的權(quán)力設(shè)置問題上，預(yù)先嵌入了排他性邏輯。通過在工作組中大量安插本國科學(xué)家的方式，壟斷了北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的科研成果產(chǎn)出體系，又大力推薦本國北極商務(wù)精英任職于執(zhí)行委員會(huì)，通過議題設(shè)置、制度更改、增設(shè)工作組等方式壟斷北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的決策體系，在與北極理事會(huì)進(jìn)行充分溝通和戰(zhàn)略配合的基礎(chǔ)上，推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)出臺(tái)符合北極國家共同利益的權(quán)威方案。坦言之，北極經(jīng)濟(jì)利益是世界大國北極戰(zhàn)略的核心組成部分，但北極氣候的暖化助推北極營商生態(tài)環(huán)境大幅改善，迫使北極國家和非北極國家加速在北極地區(qū)的戰(zhàn)略布局。(11)Elina Brutschin and Samuel R. Schubert, “Icy Waters, Hot Tempers, and High Stakes: Geopolitics and Geo-economics of the Arctic”, Energy Research and Social Science, Vol.16, 2016, pp.147-159.北極國家采取“制度化集體壟斷”的方式主導(dǎo)北極治理格局，已經(jīng)獲得了先發(fā)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，在北極政治經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)方面已經(jīng)全面超越非北極國家。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)之所以向非北極國家開放，是因?yàn)檫@能進(jìn)一步提升北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)在北極經(jīng)濟(jì)治理事務(wù)上的合法性，從而通過制度霸權(quán)完成北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)“域內(nèi)權(quán)威化”，全面踐行“北極國家開發(fā)北極”的“門羅主義”理念。

三、中國“北極經(jīng)濟(jì)權(quán)”的護(hù)持路徑

“冰上絲綢之路”是“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略延伸，中國參與北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的使命擔(dān)當(dāng)。(12)Chih Yuan Woon, “Framing the ‘Polar Silk Road’: Critical Geopolitics, Chinese Scholars and the Positioning of China’s Arctic Interests”, Political Geography, Vol.78, 2020, pp.1-5.北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)對(duì)北極經(jīng)貿(mào)事務(wù)的壟斷趨勢(shì)，是美加等北極大國稱霸北極的新方式，理應(yīng)引起中國的高度重視。工業(yè)4.0時(shí)代的北極戰(zhàn)略博弈，要求中國重新審視北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的制度設(shè)計(jì)問題，重塑北極航道使用與資源開發(fā)等經(jīng)濟(jì)事務(wù)在中國北極政策體系中的核心地位，致力于破解參與北極經(jīng)濟(jì)話語權(quán)博弈的制度性困境，維護(hù)中國作為近北極國家的“北極經(jīng)濟(jì)權(quán)”。(13)柳思思 ：“‘近北極機(jī)制’的提出與中國參與北極”，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第10期，第34頁。

北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)是北極地區(qū)最具權(quán)威性的區(qū)域性國際經(jīng)濟(jì)組織，在北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)域的影響力不斷提升。中國的無表決權(quán)會(huì)員身份，仍然有一定的權(quán)益：一是參會(huì)權(quán)，即可以參與北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)治理委員會(huì)和工作組的所有會(huì)議，并就某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)議題提供書面或口頭意見和建議。二是提案權(quán)，即可以在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)工作組層面提出提案，也可以與其他會(huì)員提出聯(lián)合提案，(14)郭培清、董利民 ：“北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)：不確定的未來”，《國際問題研究》，2015年第1期，第106-107頁。從而為維護(hù)本國北極經(jīng)濟(jì)利益發(fā)聲。由于中國的會(huì)員資格需要經(jīng)過會(huì)費(fèi)繳納和業(yè)績考核的雙重評(píng)估，存在提升資格存續(xù)門檻和被取消會(huì)員資格的風(fēng)險(xiǎn)。然而，在“冰上絲綢之路”倡議的指引下，中國的北極經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)日趨展現(xiàn)，北極航運(yùn)、漁業(yè)、基建、能源等，都成為中國發(fā)揮比較競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)跨北極經(jīng)濟(jì)整合的利益導(dǎo)向。中國不能錯(cuò)失北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的戰(zhàn)略機(jī)遇，而應(yīng)積極參與北極經(jīng)濟(jì)治理。因此，維護(hù)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的非表決權(quán)會(huì)員資格，則是中國北極經(jīng)濟(jì)多邊外交的階段性成果，未來獲取北極經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)的道路將更為艱辛。

雖然中國不能直接參與相關(guān)規(guī)范的決策過程，但仍有機(jī)會(huì)在議題設(shè)置層面維護(hù)中國的北極經(jīng)濟(jì)權(quán)益，“協(xié)同式參與”則是具有可行性的思路創(chuàng)新。“協(xié)同式參與”是指，在國際組織框架下，多個(gè)利益攸關(guān)方合作參與某一治理議題的規(guī)范構(gòu)建過程，以維護(hù)整體利益，實(shí)現(xiàn)共贏。中國選擇“協(xié)同式參與”北極經(jīng)濟(jì)治理的動(dòng)因包括四個(gè)方面：一是北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)在北極經(jīng)濟(jì)治理中具有權(quán)威性，二是北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)是中國獲取北極經(jīng)濟(jì)治理制度性話語權(quán)的重要平臺(tái)，三是中國在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)中處于弱勢(shì)地位，四是合作共建是北極善治的時(shí)代主題。鑒于北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)缺陷及其對(duì)中國獲取制度性話語權(quán)的限制，中國理應(yīng)采取穩(wěn)健的方針策略，“協(xié)同式參與”該國際組織的建章立制進(jìn)程。(15)姜胤安 ：“‘冰上絲綢之路’多邊合作：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與發(fā)展路徑”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第8期，第68頁。

第一，以北極經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展作為核心議題設(shè)置領(lǐng)域，圍繞北極航運(yùn)治理、北冰洋油氣開發(fā)、遠(yuǎn)程寬帶通信等開展議題設(shè)計(jì)。(16)Paul Arthur Berkman and Alexander N.Vylegzhanin, Environmental Security in the Arctic Ocean, Springer, 2013, pp.81-91.其一，北極離岸油氣開發(fā)的有效管轄、離岸勘探設(shè)備操控與冰海航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施等。其二，北極礦產(chǎn)資源開發(fā)管理，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)北極原住民傳統(tǒng)生活模式的影響、(17)潘敏、王梅 ：“格陵蘭自治政府的礦產(chǎn)資源開發(fā)與中國參與研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第7期，第88-90頁。北冰洋可持續(xù)漁業(yè)開發(fā)和北極物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。其三，北極航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)等，重點(diǎn)參與挪威—芬蘭的北極港鐵一體化建設(shè)。其四，積極參與北極電信基礎(chǔ)設(shè)施的競(jìng)標(biāo)，探索與北極國家進(jìn)行寬帶通信的合作新模式。(18)Telecommunications Infrastructure Working Group, “Arctic Broadband: Recommendations for an Interconnected Arctic”, 2016, p.5, https://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2017/02/AEC-Report_Final-LR-1.pdf,訪問時(shí)間：2020年2月4日。這些議題的政治敏感度低，屬于北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的傳統(tǒng)議題范疇，有助于開展國際合作。

第二，以北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)工作組為核心平臺(tái)，積極提升中國議題設(shè)置的綜合能力。一是提升議題分析能力。積極參與工作組的相關(guān)會(huì)議，收集和整理會(huì)議資料與相關(guān)文件，研判北極國家在議題設(shè)置領(lǐng)域的傾向性，提出符合中國與北極國家共同利益訴求的議題。二是提升議題設(shè)置的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化能力。區(qū)別對(duì)待工作組設(shè)立的科研項(xiàng)目，主動(dòng)參與具有廣泛關(guān)注度且有可能上升為國際規(guī)范的項(xiàng)目，積極參加北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)工作組的相關(guān)會(huì)議。三是提升項(xiàng)目執(zhí)行能力。發(fā)揮中國的資金優(yōu)勢(shì)、凍土基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力與科研成果轉(zhuǎn)化優(yōu)勢(shì)，圍繞北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)工作組的相關(guān)項(xiàng)目，提供可靠、準(zhǔn)確的科學(xué)建議。四是提升議題倡導(dǎo)能力。積極參加北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)“特別會(huì)議”(Special Session)，努力發(fā)出中國企業(yè)家和科學(xué)家的集體聲音。

第三，利用北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的機(jī)制，推動(dòng)《聯(lián)合國海洋法公約》和《斯瓦爾巴德條約》等國際法文件在北極地區(qū)的適用。中國應(yīng)尋找國際公約與北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)既有國際規(guī)范之間的共性，設(shè)計(jì)有利于中國北極利益的議題提案，尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國框架內(nèi)的國際條約在北極經(jīng)濟(jì)治理中的合法性與權(quán)威性。例如，北極氣候治理應(yīng)遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，北極生物資源開發(fā)治理則應(yīng)遵循《生物多樣性公約》等。此外，應(yīng)在世界經(jīng)濟(jì)論壇、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)等層面，樹立中國和平參與北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的友好姿態(tài)。

綜上所述，中國在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)中的話語實(shí)力尚不足以有效影響相關(guān)規(guī)范的構(gòu)建過程，同時(shí)非北極國家的身份劣勢(shì)、在參與北極經(jīng)濟(jì)事務(wù)中面臨的歧視性待遇，都要求中國必須直面來自北極國家的警惕和競(jìng)爭壓力，重點(diǎn)關(guān)注中國“協(xié)同式參與”北極經(jīng)濟(jì)事務(wù)的有效路徑。這就表明，中國參與北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)建章立制的過程，必將遵循具有綜合性和穩(wěn)健性的路徑選擇思路。

四、結(jié) 語

北極國家主導(dǎo)的北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)，在規(guī)范構(gòu)建問題方面發(fā)生了變遷，即合法性原則由“民主與合作原則”向“專權(quán)與排外原則”偏移，中國對(duì)此應(yīng)保持清醒的認(rèn)知。無論是北極理事會(huì)還是北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)，中國都位于邊緣地位，常常被動(dòng)應(yīng)對(duì)外界的無端誤解與指責(zé)。(19)Mia Bennett, “North by Northeast: Toward an Asian- Arctic Region”, Eurasian Geography and Economics, Vol. 55, No. 1, 2014, pp.71-93.“協(xié)同式參與”從理念、操作、態(tài)度三個(gè)層面出發(fā)，提出增強(qiáng)中國在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)中的制度性話語權(quán)，其應(yīng)遵循以下指導(dǎo)性思路：在聯(lián)合國框架下，將“人類命運(yùn)共同體”理念落實(shí)到北極經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐之中，立足于全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)多邊平臺(tái)，采取“增量改進(jìn)”的漸進(jìn)方式提升中國在北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)中的存在感與影響力。需要指出的是，“協(xié)同式參與”未必能迅速改變中國在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)中的弱勢(shì)地位，中國提升在北極經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)程中的制度性話語權(quán)，也是出于維護(hù)本國合理北極經(jīng)濟(jì)權(quán)益的考量，并非作為“進(jìn)攻性制度主義”的利器，(20)Thomas Diez, “Normative Power as Hegemony”, Cooperation and Conflict, Vol. 48, Issue 2, 2013, pp.194-210.是中國為北極善治提供公共產(chǎn)品的能力準(zhǔn)備。

中國選擇協(xié)同式參與“冰上絲綢之路”的規(guī)范構(gòu)建，不僅源于當(dāng)前中國國力與北極經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)之間存在差距的現(xiàn)實(shí)，亦是中國建立新型北極國際關(guān)系、推動(dòng)全球善治的理念所致。“協(xié)同式參與”不是一種短期的權(quán)宜之計(jì)，不會(huì)因時(shí)間的推移而重蹈西方國家的單邊主義路徑，而是始終在平等、協(xié)作、互尊、互利的基礎(chǔ)上，共同推動(dòng)“冰上絲綢之路”的可持續(xù)發(fā)展，其路徑設(shè)計(jì)也必然是一整套兼顧各方利益訴求的綜合性方案。中國積極參與北極地區(qū)國際組織經(jīng)濟(jì)治理議題的建章立制，也是從“人類命運(yùn)共同體”的宏大敘事背景下，能夠?yàn)椤氨辖z綢之路”沿線國家的共同發(fā)展做出力所能及的貢獻(xiàn)，引導(dǎo)北極經(jīng)濟(jì)治理格局向更為積極的方向演進(jìn)。

北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)作為北極經(jīng)濟(jì)治理規(guī)范與相關(guān)科技標(biāo)準(zhǔn)體系的制定者，對(duì)北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有制度性權(quán)威，中國不應(yīng)避而遠(yuǎn)之，而應(yīng)積極參與。以北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)為代表的北極經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，其規(guī)制設(shè)計(jì)的初衷在于維護(hù)北極國家的制度性霸權(quán)，呈現(xiàn)出由“經(jīng)濟(jì)信息壟斷”向“壟斷身份組織化”演變的“域內(nèi)權(quán)威化”趨勢(shì)。北極經(jīng)濟(jì)治理的全球化趨勢(shì)，不僅考驗(yàn)著北極國家捍衛(wèi)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的決心，而且為新興國家?guī)砹思w發(fā)聲的舞臺(tái)。北極國家開始集體討論實(shí)現(xiàn)“北極域內(nèi)自理”的行動(dòng)路線圖，日本、韓國、法國、德國等非北極國家也先于中國開展了北極科研、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保等實(shí)踐活動(dòng)，(21)孫凱 ：“日本在北極事務(wù)中的‘立體外交’及其啟示”，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2019年第4期，第41頁。面對(duì)這種全球性參與北極事務(wù)的競(jìng)爭態(tài)勢(shì)，對(duì)于國家實(shí)力與國際聲望都躍居世界前列的中國而言，自然不可缺位。(22)Andrew Chater, “An Explanation for the Growing Institutional Capacity of the Arctic Council”, The Northern Review, Vol.48, 2018, pp.51-60.正因?yàn)槿魏螄叶即嬖趪ν渡涞臉O限，新興大國參與陌生區(qū)域的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，如果不經(jīng)細(xì)致研判就貿(mào)然采取全面參與的冒進(jìn)策略，則極易導(dǎo)致國力損耗和戰(zhàn)略失效，甚至面臨來自既得利益集團(tuán)的聯(lián)合反制。五千年的文化積淀塑造了中華民族的沉穩(wěn)性格，當(dāng)北極第一次與中國的國運(yùn)聯(lián)系在一起，采取穩(wěn)健務(wù)實(shí)的參與思路，無疑更符合中國的國情。就此而言，“協(xié)同式參與”策略的提出，恰逢其時(shí)又實(shí)屬必然。