構建我國國土空間規劃體系的若干思考

張玉平

摘 ? ?要：文章在空間規劃改革視角下，分析了國土空間規劃體系建設的重要性和規劃情況，總結了空間規劃體系建設主要任務和策略，以為城市“多規合一”工作的開展提供參考，推動我國空間規劃改革的發展。

關鍵詞：國土空間規劃體系;內涵;重要性;規劃情況;主要任務

1 ?引言

隨著我國城鎮化發展，各類規劃工作開始向綜合性空間規劃發展。但在各部門編制和實施規劃的具體過程中，存在標注、目標和依據不同的情況，而出現彼此間矛盾，在各部門拉鋸中影響到國土資源利用率。為充分發揮國土資源作用、優化空間規劃，需要結合多規摩擦問題。采取“多規合一”手段，建立起科學的國土空間規劃體系，引領城鄉建設發展。

2 ?空間規劃體系內涵

首先是多規合一，當前我國多規合一工作還處于探索中，當前指的是以國土空間為依托，整合各類規劃、協調規劃矛盾，使規劃工作形成統一規劃成果。

其次是空間規劃體系，這是一項自上而下，基于規劃體系自身改革的頂層設計規劃工作，通過多規合一等途徑，總結當前各部門規劃中存在矛盾，形成協調統一的規劃成果，并進一步明確各部門關系、各級政府事權，在創新管理理念和體制下開展橫向協同、縱向銜接良好的統一規劃。

3 ?構建我國國土空間規劃體系的意義

3.1 ?可徹底解決空間無序問題

我國存在地廣人多的特點，很多自然資源儲量豐富，但人均占有水平卻比較低。在空間開發活動不合理的情況下，會使得要素資源配置扭曲的加劇，產生嚴重后果。而在合理的空間規劃體系運行下，人類活動是按照自然規律、要素分布開展的，有利于解決當前突出的環境問題和資源問題等。

3.2 ?利于解決部門規劃沖突

在我國規劃實踐中，很多部門都有自己的規劃，且在空間上存在著“一致性”與“不一致性”，彼此之間有一定矛盾，在解決不合理的情況下表會加劇資源浪費，加大開發空間的難度。因此需建立起空間規劃體系，明確各項規劃作用、定位，理順各部門間關系，有效解決存在的規劃沖突問題，進而形成規劃合力[1]。

3.3 ?利于凝聚共識、深化體制改革

當前我國各級各類規劃之間存在協調、銜接不足的問題，其原因在于缺乏完整的規劃體系，國土空間開發方面缺乏良好的頂層設計、基礎規劃。對此我國投入了大量資源探索改革規劃體系，在科學評價我國資源環境承載能力基礎上，編制了全國和省級主體功能區規劃，有效補充了我國空間基礎規劃。明確了宏觀、中觀層面空間格局系統，初步形成完整的規劃體系，使空間規劃基礎得以強化。之后還要不斷理清改革思路、明確方向，推動后續規劃體系改革的開展。

4 ?我國國土空間規劃體系存在問題

4.1 ?不同規劃間存在功能較差

當前我國國土空間規劃方面，相同的空間尺度存在著城鄉規劃、土地規劃和經濟規劃等內容，這些規劃之間相互獨立，并共同開發利用這一空間。但在實際執行中，城鄉規劃、土地利用規劃中包含了經濟發展計劃，土地利用規劃中發展改革部門對產業布局、基礎建設等負有職責，城鄉統籌發展下城市規劃范圍也逐步擴大，與土地利用規劃存在交叉[2]。

4.2 ?層級體系不完善

一般情況下，上級規劃更注重戰略性、政策性，而下級規劃的適應性和操作性更強。但在我國規劃實踐中層級規劃間差異性不明顯，中層級的省市規劃未能充分發揮反饋上級、指導下級的作用，而鄉縣規劃也未深化上級規劃，導致規劃體系中缺乏定位模糊，存在各地規劃形式不靈活、雷同的問題，未能實現因地制宜規劃。

4.3 ?規劃執行效率低

規劃管理碎片化問嚴重，主管部門缺乏統一的規劃機構實施規劃，加大了銜接難度，而難以發揮規劃的作用。同時規劃運行中，各級規劃獨立加大了行政成本，這些問題都導致規劃工作效率較低。此外，一些地方政府為了短期政績等，存在朝令夕改的問題，容易滋生矛盾、損害公信力。

5 ?構建我國國土空間規劃體系的主要任務和策略

（1）建立統一的國土空間規劃技術標準體系，從標準入手構建空間規劃體系，指導各層級編制空間規劃，解決交叉問題、技術標準差異問題等，方便后期工作中統一協調。具體需統一的技術標準內容有數據格式、坐標系統、用地分類等，以及制定各層級規劃編制內容、流程、協調標準和數據入庫標準等。在我國自然資源部門職能發揮下，完善相關法律法規，規范空間規劃、實施嚴肅管理、

（2）建立三級國土空間規劃銜接接口體系，三層級規劃體現的是各事權角度下底線管控、戰略引領，上層對下層起引導約束作用，實現規劃內容順暢傳達、加強上下級聯動。具體內容包括確定規劃管控重點、下位空間規劃落實內容、下位空間規劃編制上報反饋內容、規劃銜接機制等，統一國家、升級和空間規劃

（3）建立國土空間用于管制體系，一方面要建立綜合性空間用途管制分區，在管制城鎮、生態和農業基礎上，界定出發展和保護的底線，省級層面加強對該底線的保護和強制管控，對此需完善空間分區管制措施;另一方面則要建立配套的分級分區用途管制方式，結合三類空間及其界限，即空間格局和功能分區，建立配套的國土空間用途管制措施，對三類空間進一步細分，明確開發保護原則和重點，強調不允許建設行為、開發強度和主導功能等，且明確各底線管理主體，確保落實到位。然后就是制定“負面清單”管控模式，在其中納入規劃中確定的生態功能保護區、永久基本農田區域等，對其開發要求和禁止內容加以明確。建立具體的生態、農田等保護紅線，劃定具體負責部門，將這些紅線范圍內空間規劃權力上收中央政府，其外的上收升級政府，嚴格執行分級分類管理[3]。

（4）完善責權利體系。要確保國土空間規劃體系運行良好，需要完善相關的配套機制。一是要對規劃職能加以整合，消除部門間交叉問題，完善更具協同性、創新性的管理流程，在完善的職責體系、程序協調管理機制下提升空間規劃能力。二要制定和改進相關法規，明確各層級規劃地位。三要盡快建立國土空間規劃保護制度，強化約束，在市場機制科學應用下加強空間治理，實現科學的國土空間開發利用。

6 ?結束語

我國經濟發展下，建立起統一的國土空間規劃體系相當必要，當前我國實踐探索中取得了一定成績，但其中還存在一些問題，需要進一步客觀合理分析，科學構建國土空間規劃體系，推動國土空間規劃管理工作的發展，滿足實際發展需要。

參考文獻：

[1] 鄭佳偉.構建我國國土空間規劃體系的若干思考[J].建筑工程技術與設計，2019（18）：37+82.

[2] 位欣.新時期我國國土空間規劃體系構建的幾點思考[J].地理科學研究，2019（3）：275～284.

[3] 郭慶.關于構建國內國土空間規劃體系的若干思考[J].甘肅農業，2020（4）：108～109.