統籌推進派出所基層基礎建設的“大連實踐”

楊耀威

近年來，遼寧省大連市公安局牢固樹立大抓基層、大抓基礎的導向，按照“抓班子帶隊伍、打基礎促穩定、強科技促發展、重執法保平安”的總思路，以打造符合大連國際化沿海開放城市特點的“最優警務模式、最優公安隊伍、最優平安環境”為牽引，以創建“楓橋式公安派出所”活動為載體，以強力推動派出所所長兼任街道（鄉鎮）副主任、社區民警兼任社區（駐村）黨組織副書記等制度為基準，努力推動重心下移、警力下沉、保障下傾，切實增強實力、激發活力、提升戰斗力，不斷推進派出所各項建設，取得了較為顯著的系統性成效，形成了統籌推進派出所基層基礎建設的“大連實踐”。

一、七個“扎實有效”：大連公安機關統籌推進派出所基層基礎建設的實踐及成效

大連市公安局堅持不作虛功、不圖虛名，腳踏實地、求真務實，一步一個腳印，派出所各項建設不斷取得進展。主要體現為七個“扎實有效”。

（一）構建派出所最優警務模式扎實有效。通過整合110指揮中心、情報處、考核處、大數據中心等部門職能，構建了融合派出所、巡特警、交警和其他警種力量為一體的110調派警“再快一分鐘”合成指揮、扁平指揮、智能指揮新模式。科學制定內設機構“三定”、派出所所長公開遴選、巡特警合署辦公、精簡機關警力下沉等政策措施，構建了基層警務管理新格局。采取市局、分局、派出所三級巡邏勤務模式，定向充實派出所社區警務和巡特警崗位，將道路交通管理工作融入派出所責任區和巡特警巡控區，推動交叉執法和崗位交流，形成了集中高效、立體疊加、機動互補的城市巡控網。目前，街面見警率提升20%，全市社會面巡邏防控達到最佳效果。

（二）派出所“兩隊一室”警務改革扎實有效。以市委、市政府出臺的《加強和改進新時代公安基層基礎建設的意見》為抓手，通過赴北京學習借鑒相關工作經驗，創新完善派出所警務體制機制，探索構建派出所“兩隊一室”警務改革模式（即在派出所內設“社區警務中隊、案件打處中隊和勤務管理指揮室），有效解決了基層警務存在的分工過細、職能交叉、警力分散等弊端。進一步理順所隊關系，明確派出所內設警種的各自職責，以勤務管理指揮室為樞紐，實現了協作配合、聯勤聯動。其中，勤務管理指揮室集指揮調度、情報研判、案件管理、窗口服務、綜合保障五大職能于一體，統領社區警務中隊開展人口管理、治安防范、信息收集、矛盾糾紛排查化解工作和案件打處中隊的刑事、治安案件辦理工作，同時為社區警務中隊和案件打處中隊提供情報研判、案件監督、后勤保障等支撐，有效保障社區民警集中精力開展基礎信息采集、基礎管理和基礎防范等工作，推動形成了打防互動、基礎共建、資源共享、責任共擔的工作格局。

（三）社區（駐村）警務建設扎實有效。一是實行社區民警兼任社區（村）支部副書記、副主任制度。按照城區“一區一警兩輔”、農村“一警務區一警、一行政村一輔”的標準，為全市929個警務室共配備1235名社區民警、2279名社區輔警，基本達到實有人口5000人以上配備兩名社區民警的目標;878名黨員社區民警兼任社區（村）副書記;896個警務室與社區合署辦公。目前，社區民警立足警務室這一群眾“家門口的派出所”，使老百姓到公安機關報案、辦事、求助等更加便捷、高效，力促全市社會治安持續穩定、重大刑事發案逐年下降，有效發揮了守護群眾平安幸福家園的作用，實現了積小安為大安。二是推動機關警力下沉基層一線。市局機關、部分一線警種及專業分局所屬在職在編民警和事業編制人員共計418人下基層輪崗鍛煉3年，極大改善了基層警力不足的問題。三是加大考核引導力度。通過細化梳理社區民警的職責任務，明確社區民警每月及每周走訪入戶數、采集信息數、摸排情況數、安全檢查數等，用簡明量化的任務指標，敦促社區民警心往社區想，人往社區跑，力往社區使，真正讓社區警務室建起來，讓社區民警干起來，讓社區警務活起來。

（四）派出所智能化信息化建設扎實有效。成立大連市公安局科技信息化建設領導小組及科信辦，打造大連公安科技信息化建設升級版，即在“云上公安·智慧警務”平臺上建設融“人像識別系統”“車輛分析系統”“視頻綜合應用平臺”及APP上線運行于一體的信息綜合應用管理平臺，實現“一站式采集錄入、全平臺自動關聯、多系統共享應用”，共完成640個社區警務室網絡聯通調試，實現587次視頻電話會議、189次現場技術通信保障任務零差錯。同時，統籌推進“打、防、管、控、服、巡、查、建、保、用”等10項職能融入派出所和社區警務建設，為基層派出所提供實戰支撐。特別是依托人臉識別技術，全面采集居民人臉圖像和人員基礎信息，并通過手機APP實現公共信息遠程推送、居民在線求助等功能。此外，對派出所亟需的網絡傳輸和社會化數據，由市局統一對接、批量導入、優先基層，實現常用系統集成接入，實時掌握犯罪軌跡，準確預判犯罪熱點，真正將派出所打造成最佳作戰實體，把社區打造成最優作戰單元。

（五）“一警多能”優化組合機制建設扎實有效。打破部門壁壘，將交通管理、刑事執法、治安管理三大職能有機融合，構建以派出所、交警、社區民警、巡特警等為基礎的交叉授權、聯合執法的現代警務機制，將社區民警磨煉打造成既能執法辦案，又能調解矛盾糾紛，也能開展治安防范和交通事故違法處理的“全能型”警察。同時，交警中隊對派出所轄區內發生的輕微治安案件同樣介入處置;交警、巡特警負責派出所轄區治安巡防，疏導交通，糾正查處道路交通違法行為，處理輕微交通事故，現場調處糾紛，處置突發性事件和災害事故現場警戒，同時承擔交通安全警衛、保衛工作和市區接處警任務。社區警務中隊則以社區民警為主，負責派出所基層基礎、服務群眾、接受群眾報警求助、調處糾紛、交通站點、所內值班接處警任務。

（六）“執法辦案管理中心+案管組”建設扎實有效。在全局143個派出所勤務管理指揮室下設“案管組”或“案管員”，履行案件審核、監督管理、執法培訓、對接法制大隊等職能，著力推動市局及區縣分局執法辦案管理中心規范運行，強化對“警情、案件、財物、場所、卷宗”等執法要素的集約化管理，把好執法辦案“源頭關”。構建覆蓋警種、分局、派出所的閉環式監督管理體系。重點圍繞派出所受立案、取保候審、行政拘留執行、執法辦案場所等易產生執法問題的環節，健全完善案件評查常態化機制，不斷加大對存在執法瑕疵和執法過錯案件的評查力度。此外，實行民警執法辦案積分、案件主辦人等多種制度，將“優秀案件主辦人”作為提拔執法執勤崗位領導干部的重要標準。

（七）人財物傾斜基層保障機制建設扎實有效。以改善派出所民警辦公生活環境為目的，積極爭取市區、街道、社區及相關企事業單位的支持，將全市111個派出所業務用房的改擴建列入重要議事日程。建立和完善派出所和社區民警經費保障制度，全額保障派出所和社區民警工作經費。特別是全力推動解決主城區派出所改造這塊“難啃的硬骨頭”取得階段性成效。按目前情況，全市列入計劃的111個派出所辦公用房將全部得到新建、擴建或改造，占比總數達56%。改擴建后，全市派出所辦公用房在原有面積的基礎上將再增加約4.9萬平方來。同時，2000余名派出所民警休息用房達到一人一床的標準，基本實現“不單是工作環境好、辦案環境好，而且值班值宿的條件也要好”的目標。此外，落實了社區民警每年最低1萬元專項經費標準，并建立了正常增長機制。

二、七個“進一步”：關于下一階段繼續推進派出所基層基礎建設的思考

雖然大連公安機關近年來在統籌推進派出所基層基礎建設方面已經取得了較為顯著的進展，但按照“大抓基層、大抓基礎”的方針，基層基礎建設永遠“在路上”。下一階段，我們總的目標仍是：按照“做精機關、做專警種、做強基層、做實基礎”的原則，進一步做大做強派出所。具體來說，就是以固化與社區同址辦公、社區民警兼任社區（村）副書記工作制度為基準，充分發揮“楓橋式公安派出所”引領帶動作用，進一步理順派出所與情報、治安、刑偵等專業警種、部門的工作關系，完善警種協作聯動機制。主要目標體現為七個“進一步”。

（一）深化以黨建帶隊建工作思路，進一步創建最優民警隊伍。派出所民警作為凝聚最廣大群眾、鞏固基層政權和黨組織建設的核心力量，必須具有堅定的理想信念，自覺向黨看齊，在事關全局、事關政治方向、事關根本原則的重大問題上，能始終保持頭腦清醒、立場堅定、旗幟鮮明。創建最優派出所民警隊伍，必須堅持黨建引領，以黨建帶隊建。一是突出政治建設。堅持“講政治、講忠誠、講紀律、講團結、講表率、講服務、講責任、講統一”的“八講”標準，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘、黨員先鋒模范和社區民警兼任社區（村）副書記的作用，努力營造“人人有榜樣，處處有標桿”的良好氛圍。二是全面建設綠色和諧警營。按照“一隊一特色、一警一愛好”原則，組織開展形式多樣的警營文化活動和體育賽事，保持隊伍旺盛的戰斗力。三是堅持從優待警，打造幸福警隊。科學制定惠及全警的《大連市公安局從優待警中長期規劃綱要》，加快推進派出所辦公、休息用房等“五小工程”建設，全面強化民警基金會建設，積極爭取將民警救助金納入各級政府財政預算，全面提升救助基金儲備基數，在民警家屬就業、重病就醫、子女就學等方面制定出臺更多保障措施，爭取提高民警救助、精準扶貧、被侵權補償標準，研究探索通過公租房形式幫助無房民警住有所居。四是堅持人崗相適，科學調配警力。打破崗位壁壘，倡導崗位與民警“雙向選擇”制度，合理安排工作崗位，進一步激發民警職業歸屬感。

（二）深化基層警務機制建設，進一步打造最優警務模式。一是探索建立相鄰社區（警務室）聯勤協作區制度。由重點警務室的社區民警擔任警長，與相鄰社區民警分工合作，建立聯勤協作組，共同完成社區警務賦予的職責和任務，既可解決基層警力不足，克服民警單兵作戰的弊端;又可在社區警務前沿形成新的工作核心，打出“組合拳”。二是推進現代巡邏模式建設。探索建立交警大隊、巡特警大隊副大隊長以下人員定期交流輪崗機制，進一步加強交警與屬地分局、派出所特別是農村派出所的聯動配合，推進所隊聯勤。

（三）做實做強農村（社區）警務室，進一步夯實最基層的工作基礎。一是以創建“楓橋式公安派出所”活動為載體，允許條件成熟的城區社區在原有“一區一警兩輔”配備標準的基礎上，實行“一區多警多輔”，農村確保達到“一村一輔”。二是建立派出所案件辦理負面清單制度。科學確定派出所打處隊人員規模，負責派出所打處工作的副所長必須實行專業化，不懂案件辦理的絕不允許擔任;并同分局刑警大隊和市局相關專業警種相互融合，形成體系化打處力量，杜絕各自為戰的封閉做法。三是建立常態化警民溝通聯系機制。積極推動建立政府主導、綜治牽頭的以社區為平臺的社會聯動機制，建立健全日常聯系、信息交流、情況通報、線索移送等銜接機制，著力搭建平安社區創建管理工作平臺。同時，探索推行社區民警“居家式警務室”“錯時上班”和24小時勤務模式，定期開展入戶走訪，實行自助、預約、代辦、上門服務等舉措，在職責范圍內幫助群眾解決實際困難;對工作成績突出的社區民警，由市局以社區民警名字命名社區警務室。四是樹立“全警都是接處警隊員、全警都是社區民警”的首接責任意識。社區民警要立足與社區同址辦公這一群眾“家門口的派出所”，借助兼任社區副書記、副主任的優勢，充分運用好市局為保障社區民警工作提供的一萬元專項經費，既當好國保民警、刑偵民警、經偵民警，同時又當好反恐民警、網安民警，落實“一警多能”的多重身份。相關警種部門要大力強化社區基礎意識，建立包保警務室模式。即：屬于哪個警種部門業務范疇的，就由哪個警種部門負責一竿子插到底，與社區民警做好業務對接，把社區民警開展基礎工作的前端關口推進到“最后一公里”。此外，在各種重大安保活動中，原則上不允許抽調社區民警，確保社區民警沉下心來持之以恒地做好基礎防范工作。

（四） 突出抓好辦案力量建設，進一步打造派出所執法辦案品牌。一是強化“執法辦案管理中心+案管組”建設。健全完善法制部門“統一審核、統一出口”工作機制，全力推動市局及各區（縣）分局執法辦案管理中心規范管理和深度應用，切實將執法辦案管理中心打造成具有一站式辦案、合成化作戰、智能化管理、全流程監督特點的最強執法辦案戰斗單元。二是強化執法主體能力建設。全面落實派出所派駐法制員、專兼職法制員配備，發揮其案件審核、執法管理職能作用，重點加強派出所辦案區規范化智能化建設，建立健全與執法辦案管理中心使用銜接機制，真正做到同步上案。三是健全完善案件常態化評查機制。深入開展整治不如實受立案、違規取保候審等問題，重點加強對派出所接報案、現場執法、案件辦理、涉案財物管理等執法活動監督管理。四是實行執法辦案積分、案件主辦人等多種制度。探索建立接處警民警與分（縣）局情指中心、派出所勤務管理指揮室在線聯系，加強派出所移動圖傳設備配備，以便實時掌握一線處警情況，必要時及時提供支援、還原事實真相。

（五） 大力實施科技興所，進一步打造智能化公安派出所。一是加快推進大數據、物聯網、人工智能等新技術在派出所的應用。以居民小區、學校、醫院為重點，將涉及派出所要素管控、偵查辦案、服務群眾等方面的相關數據授權給派出所勤務管理指揮室，開展智能研判應用，以便及時向派出所民警精準推送工作指令，創建更多“零發案小區”“零發案村居”“零發案單位”，提升派出所預測預警預防能力。二是全面加強網上公安派出所、網上社區警務室建設。進一步開通相關警務QQ群、微信群等，實現更多業務“網上辦、自助辦、隨時辦”“異地辦、就近辦、一次辦”。三是建立基礎信息研判應用機制。在派出所勤務管理指揮室至少配備8名輔警執行視頻巡邏勤務任務。其中，指揮調度崗負責協調案件打處中隊、社區警務中隊、值班警力開展接處警、巡防等警務工作;警情研判崗依托公安科技應用平臺對轄區內發生的違法犯罪警情逐案研判，形成研判報告精準推送案件打處中隊處置，同時對警情進行動態追蹤分析，及時將警情熱點推送至社區警務中隊;視頻監控崗負責運用“天網”視頻監控與社會監控調查、收集違法犯罪警情視頻圖像資源，同時對轄區內的重點場所、治安復雜地區開展視頻巡查，同步協調街面警務人員開展巡防;案件審理崗負責對辦理的各類案件進行登記與平臺錄入，監督受立案情況，檢查考評案件辦理質量，加強案件卷宗與證據材料的保管工作。四是進一步向派出所下放高級別查詢權限。按照“誰使用誰負責”的要求，落實專人專用，加強監督管理，強化濫用追責，讓現有平臺系統更好為派出所業務工作服務。

（六）錨定“四個鐵一般”目標，進一步提升派出所民警隊伍戰斗力。一是鍥而不舍落實中央八項規定精神，嚴肅查處掃黑除惡、執法辦案等領域違紀違法行為。二是按照新時期好干部標準，選好配齊配強派出所領導班子，優化班子年齡、專業結構，注重培養選拔優秀年輕干部。堅持干部從基層出，新任所長一般應有兩年以上派出所工作經歷。推行所長定期輪崗制，一般應任滿三年，超過五年的一般應當輪崗交流。三是完善派出所民警實戰大練兵三年規劃，突出實用實效，強化實戰訓練，提升派出所民警群眾工作、糾紛調處、案事件處置、科技信息化應用等方面能力。同時，依托專業院校優勢，廣泛開展視頻偵查等方面的專業培訓，并充分運用派出所早會、師傅帶徒弟等簡便直接的方式，切實快速提高民警各方面的能力素質。

（七）結合機構改革，進一步推進派出所保障制度標準化。一是進一步推動警力向派出所下沉，除專業技術人員和特殊崗位外，新警原則上分配到派出所等一線實戰警種，并要求連續工作時間不得少于三年。同時，在制度保障層面，將輪崗交流作為基本制度固定下來，民警工作滿五年的實行輪崗交流，充實基層一線。二是建立派出所公用經費保障機制，確保派出所車輛修理費、燃油費、伙食費等經費保障足額開支。三是建立重大安保參戰民警臨時補助制度，完善民警醫療救治、人身意外傷害保障和被侵權民警慰問金等撫恤制度，最大限度把表彰獎勵指標向派出所尤其是社區和駐村民警傾斜。四是建立社區民警優于機關和其他警種的獎金補貼長效機制，吸引更多的優秀民警扎根基層、建功立業。特別是對社區民警通過信息采集和信息化應用，為偵查破案、打擊處理提供線索的，實行同功同獎、一案一獎，提高社區民警的工作積極性。

（作者系遼寧省大連市副市長、公安局局長）