四起行政訴訟敗訴案件的教訓

李奮軍

行政訴訟是司法機關對行政機關行政行為合法性進行監督的一種有效方式。在行政訴訟中，人民法院對公安機關執法行為實行全面審核原則，進行全面“體檢”。公安機關在調查取證、案件事實認定、辦案程序等方面的執法瑕疵或過錯都會影響人民法院對公安機關執法行為合法性的判斷。本文擬對某公安局涉及派出所的4起行政訴訟案件進行分析，為基層派出所辦理行政案件提供借鑒。

一、辦案期限超期涉嫌行政違法

案例

2018年5月13日，在何某某經營的某商店內，何某某與購買床單的段某某（女）、吳某某、陳某某等人因價格問題發生爭執，何某某之子柴某某將段某某摔倒在地，致段某某頭部、頸部、腰部損傷。某派出所2018年5月13日受理，2018年6月13日延長辦案期限30日，2018年8月12日至2018年11月13日期間多次組織當事人進行調解，因調解未果，2018年12月5日對行為人柴某某做出行政處罰決定并送達行為人。行為人柴某某不服提起行政訴訟。某縣人民法院以該案辦案期限超期公安機關無法提供客觀原因的證據和“調解未達成協議”卻無法提供調解未達成協議的證據為由，確認某公安機關行政處罰決定違法，但不撤銷行政行為的判決。

分析與借鑒

辦案期限是行政案件重要的程序性事項，其制度價值在于督促公安機關提高辦案效率，及時解決矛盾糾紛。執法實踐中，部分基層公安機關對辦案期限重視不足，導致案件辦理期限超期的情況時有發生。一旦引發行政訴訟，可能會被司法機關以辦案期限超期確認為違法。

法律對治安案件規定的最長辦理期限為60日，在法定期限內因客觀原因無法辦結的，可以繼續調查取證并作出處理，同時對于調解未達成調解協議或調解達成協議后不履行，自未達成協議或不履行之日起重新開始計算辦案期限。

辦案期限超期既有客觀原因，如違法行為人不及時到案、案件事實在短期內無法查清等;也有主觀原因，如辦案民警取證不及時、對案件久調不決等。

本案在案件事實查清的情況下，公安機關多次組織當事人進行治安調解，案件久調不決導致辦案期限超期被確認違法。

法律對治安案件的調解的次數進行了規定，一般以一次為限。對于當事人在治安調解過程中訴求差距巨大，互不讓步，調解處理條件不足的案件，公安機關要及時作出處理，才能避免辦案期限超期。對于確實需要通過調解化解矛盾糾紛的案件，辦案民警要強化“證據意識”，對調解過程形成調解筆錄或調解紀要，讓當事人簽字確認，形成證據。一旦引發行政訴訟，其調解過程的證據可以成為辦案期限中斷的事由，為辦案期限超期尋找合理依據。

對于確因客觀原因在法定期限內無法辦結的案件，辦案民警要善于對案件調查過程進行“留痕”，如關鍵證人外出、違法行為人逃跑、組織鑒定等，為應對因案件辦理超期的行政訴訟做好證據支撐。

本案在訴訟過程中辦案單位某派出所提出雖然多次組織調解，但均未形成調解筆錄或用執法記錄儀記錄調解過程，舉證不能導致案件因超期辦理被確認違法。

行政訴訟不同于民事訴訟，實行原告主張、被告舉證的舉證責任倒置原則，公安機關在行政訴訟中對行政行為的合法性負有舉證責任，如舉證不足將面臨敗訴的風險。辦案民警要強化證據意識，及時收集案件程序方面的證據，防止一旦訴訟因舉證不能導致的敗訴風險。

二、行政處罰決定送達遲延涉嫌違法

案例

行為人葉得某與葉光某素有積怨，2019年2月21日，被侵害人葉光某駕駛四輪拖拉機經過行為人葉得某弟弟院子時，被駕駛電動三輪車的行為人葉得某持砍斧、石頭將其拖拉機砸毀，經鑒定被損害財物價值3000余元。某公安局2019年4月23日以葉得某故意損毀他人財物為由對葉得某作出行政拘留7日并處罰款200元的行政處罰。某派出所2019年5月5日向行為人送達處罰決定書，2019年5月8日執行了行政拘留。葉得某對行政處罰不服提起行政訴訟。2019年11月1日，某縣人民法院以某公安局未在處罰決定作出2日內送達為由作出確認公安局行政處罰決定違法但不撤銷行政處罰的決定。

分析與借鑒

送達，是指公安機關依照法定的程序和方式將法律文書送交案件當事人及其他案件相關人員的行為。對公安機關而言，送達具有向案件當事人告知案件處理結果，指令案件當事人履行行政義務，確定行政行為生效時間、訴訟期限的起算日等作用。

《公安機關辦理行政案件程序規定》第36條對行政案件法律文書規定了具體的送達期限、送達要求、送達方式，并且隨著互聯網通訊工具及現代通信軟件的普及，確認了采用微信、短信等方式送達的合法性。

本案在訴訟中，被告某公安機關2019年4月23日作出處罰決定后，即打電話通知違法行為人葉得某送達處罰決定，因違法行為人外出未能及時送達，直至2019年5月5日送達了處罰決定，違反了2日內送達處罰決定的期限，被人民法院確認違法。

通常情況下，公安機關會將法律文書采用直接送達的方式交付案件當事人。但執法實踐中，在公安機關作出處罰決定后，一些案件的當事人因各種原因會離開辦案機關所在地，法律文書當場交付存在困難。為防止法律文書遲延送達的情況發生，辦案民警要善于綜合運用各種方式送達文書，尤其是要善于運用現代通信工具如微信、短信等方式送達法律文書。根據法律規定：經受送達人同意，可以采用傳真、互聯網通訊工具等能確認其收悉的方式送達。為防止案件處理后法律文書送達遲延，辦案人員應在對當事人首次進行詢問時確認當事人的微信號、短信、傳真號等信息，并與當事人約定法律文書送達的方式，防止因法律文書送達遲延導致的訴訟風險。

三、證據不足導致處罰決定被撤銷

案例

2018年7月31日早10時許，某村在高某家召開群眾會議時，孫某德與孫毅某因澆水發生爭執，互相謾罵侮辱，繼而相互毆打。孫某德持有殘疾證。2018年12月8日，當地派出所根據《治安管理處罰法》第四十三條第二款以毆打殘疾人為由對行為人孫毅某作出行政拘留12日并處罰款700元的行政處罰（已執行）。孫毅某提起訴訟。某人民法院認為，某公安機關根據《殘疾證》認定行為人毆打的對象為殘疾人對行為人按照《治安管理處罰法》第四十三條第二款從重處罰證據不足，決定撤銷某公安機關對行為人孫毅某的行政處罰，某公安機關對孫毅某進行了國家賠償。

分析與借鑒

按照證據裁判主義的要求，無證據即無事實。認定案件事實必須以證據為依據，沒有證據，或有證據但證據不充分的情況下民警是不能認定案件事實的。

對違法行為人進行行政處罰必須先進行事實認定，而認定事實要求證據確實、充分。確實是對證據質量的要求，要求證據具有真實性;充分是對證據數量的要求，要求認定案件事實達到一定的數量要求。

執法實踐中，《殘疾證》一類的書證是認定案件事實的重要證據之一，但在對違法行為人處罰時必須結合證據情況對證據分析后進行事實認定。被侵害人能否認定為法律意義上的“殘疾人”，不能僅憑《殘疾證》這一書證，而應結合鑒定意見、證人證言等證據綜合認定。本案公安機關只憑《殘疾證》這一書證認定案件事實對違法行為人從重處罰明顯證據不足。

公安機關對違法行為人進行處罰必須建立在證據確實充分的基礎之上，尤其是對于違法行為人從重處罰的證據必須達到證據確實充分的標準。辦案民警要全面取證，對于案件事實的確認要求鑒定的必須進行鑒定，

四、鑒定意見未依職權進行審核導致行政處罰被撤銷

案例

2017年6月27日，某派出所偵辦一起傷害案，行為人張某某因瑣事與姜某某發生矛盾并引起打架，經鑒定張某某為輕微傷、姜某某為輕傷二級，某公安局以張某某涉嫌故意傷害罪為由將該案移送某人民檢察院起訴。2018年5月30日，某人民檢察院以事實不清、證據不足為由將該案退回某公安局。某公安局作出對撤銷刑事案件轉行政處罰的決定。2018年6月13日，某公安局以公告的形式向行為人張某某送達了行政處罰告知筆錄。2018年7月7日，某公安局對行為人下達行政處罰決定書，尚未執行。張某某不服提起行政訴訟。某人民法院以某公安局刑事技術研究所對被侵害人的鑒定文書中沒有載明復核項，不符合《公安機關鑒定工作規則》第44條“對鑒定進行復核是鑒定的必經程序”的規定，確認某公安局對違法行為人進行治安處罰的具體行政行為違反法定程序，依法予以撤銷。

分析與借鑒

民警要正確認識人體損傷鑒定意見的證據效力。人體損傷司法鑒定意見作為鑒定意見的一種，其言詞證據的性質決定了其是否具有證據資格、能否證明案件事實有待于辦案人員的判斷，其并不具有天然的證據效力。基層民警在采信人體損傷鑒定意見時要結合被侵害人具體的傷情以及傷情的恢復程度等案件事實進行綜合判斷，不能照單全收。

本案人民法院之所以撤銷公安機關的行政處罰決定，根本的原因在于公安機關未對傷情鑒定意見的程序合法性進行認真審核，過分看重鑒定意見的證據效力，導致行政處罰決定被撤銷。啟示辦案民警對用于認定案件事實的鑒定意見不可照單全收，要加強對鑒定意見的審核。

人體損傷鑒定意見作為法定證據，在案件的辦理過程中直接影響著案件的定性以及當事人的權益，辦案機關對人體損傷鑒定意見應先進行形式審查，再進行實質審查，經審查后才能判斷其證據效力。

形式審查主要審查鑒定機構是否具有法定資質、審查鑒定人是否具有法定資質、審查鑒定文書上是否有鑒定人簽名并加蓋鑒定專用章、審查送檢材料是否通過合法手段獲得、審查鑒定是否違反程序規定等。

實質審查主要審查鑒定的過程和方法是否符合相關專業的規范要求、鑒定意見是否明確、鑒定意見與案件待證事實有無關聯等。

通過詳細的審查判斷，才能決定是否將鑒定意見作為案件定性或認定事實的依據。如果沒有經過審查判斷直接作為案件定性或認定事實的根據，可能會導致案件定性或事實認定錯誤。