縣域宅基地空間分異及發展路徑

寧玉科 賀衛中 陳潔麗

摘要：以江蘇省溧陽市為例，分析影響宅基地分布的距離因素、地形因素、交通因素和規劃因素，并基于這些因素將溧陽市宅基地分為城鎮發展區、農業發展區、生態發展區3類，詳細分析3類地區的宅基地基本情況、利用情況。并針對3類地區制定出不同的宅基地發展路徑，即城鎮發展區未來宅基地多數以征地方式退出，以非農產業發展為主;農業發展區可結合土地整治，推動村莊整治和現代農業發展;生態發展區以生態保護為主，適當發展生態旅游業。

關鍵詞：宅基地;影響因素;空間分異;城鎮發展區;農業發展區;生態發展區;發展路徑;溧陽市

中圖分類號： F321.1 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）11-0015-07

收稿日期：2019-07-01

項目基金：江蘇省國土資源廳科技項目（編號：KJXM2018009）。

作者簡介：寧玉科（1991—），女，河南洛陽人，碩士，主要從事土地利用與國土規劃研究。E-mail：335052960@qq.com。

通信作者：陳潔麗，博士，主要從事土地經濟與土地利用研究。E-mail：1738086432@qq.com。 ?農村居民點是農業人口的主要居住和活動場所，按照用途可將農村居民點內用地分為農村宅基地、經營性建設用地、公共管理與公共服務設施用地、其他建設用地4類。農村宅基地是指農村的農戶或個人為了滿足生活的需要，用于建造住房及其附屬設施的用地[1]，包括建了房屋、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地或者準備建造房屋的土地3種類型[2]。宅基地所有權屬于村集體，是農村居民點的主要用地類型，占農村居民點用地的90%以上，反映出農村居民點的狀況。當前我國處于城市化快速發展階段，農村人口大量轉化為城鎮人口，一方面，城鎮化的快速發展對建設用地的需求日益增加;另一方面，農村集體建設用地仍舊表現出量大、用地粗放的現象。以江蘇省溧陽市為例，其城市化率為60.21%，全市城鄉建設用地面積總量為156.861 4 km2，其中農村建設用地 93.583 9 km2，占城鄉建設用地面積的56.66%，而農村人口為30.34萬人，占全市人口的39.79%;溧陽市城鎮人均建設用地面積為137.829 5 m2，農村人均建設用地面積高達308.450 5 m2，遠超過國家規定的150 m2/人的標準，且城鄉人均用地面積嚴重不平衡。黨的十九大提出要實施鄉村振興戰略;2018年中央一號文件提出要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，盤活農村閑置宅基地和農房，喚醒農村沉睡資產，宅基地的管理和研究迎來了新的時期[3]。在此背景下，本研究以江蘇省溧陽市為例，通過系統分析宅基地空間分異的影響因素，對溧陽市農村宅基地進行區域劃分，并針對不同地區的宅基地現狀及未來發展方向，制定出不同的宅基地發展路徑，引導空置廢棄農村宅基地退出，解決農村宅基地低效利用及閑置問題，優化農村村域空間布局，改善鄉村環境，提出利于實現鄉村振興和農村土地集約利用的對策建議。

1 研究區概況及數據獲取

1.1 研究區概況

溧陽市位于31°09′～31°41′N、119°08′～119°36′E，地處江蘇省南部，蘇浙皖交界處，東鄰宜興市，北連常州市金壇區、鎮江市句容市，西與南京市溧水區、高淳區接壤，南與安徽省宣城市郎溪縣、廣德縣交界，是寧杭經濟帶重要的副中心城市、長三角生態休閑旅游城市、蘇浙皖交界地區交通樞紐城市。溧陽水陸空交通便捷，寧杭高速鐵路（簡稱“高鐵”）、寧杭高速公路、揚溧高速公路、常溧高速公路、104國道、239省道、241省道、蕪太運河貫穿全境，距南京祿口國際機場僅68 km，有“三省通衢”之美譽。

2017年年末，全市戶籍人口79.11萬人，常住人口76.25萬人，城市化率為60.21%，全市總面積1 535.87 km2，建設用地占土地面積的16.94%，其中農村居民點占比最大，為6.10%。

1.2 數據獲取

本研究主要數據來源包括4個方面：第一，統計數據，溧陽市人口、經濟等數據來源于《常州市統計年鑒》、溧陽市國民經濟和社會發展統計公報。第二，規劃數據，如城鎮發展范圍等數據來源于《溧陽市土地利用總體規劃（2016—2020年）》《溧陽市城市總體規劃（2016—2030）》。第三，土地利用數據，來源于2017年溧陽市土地利用變更調查數據庫、2017年農村建設用地調查數據。第四，調研數據，如溧陽市宅基地相關政策及農戶狀況等數據來源于溧陽市宅基地調研。

2 宅基地空間分異特征分析

2.1 宅基地空間分異影響因素分析

宅基地的空間分異受自然因素（如河流、地形地貌）、人文因素（如經濟、交通、城鎮輻射效應、產業發展、政策扶持等[4]）多種因素的影響。本研究選取距離因素、地形因素、交通因素和規劃因素對溧陽市的宅基地空間分異進行分析，以期了解各因素對于溧陽市宅基地空間分異的影響。

2.1.1 距離因素 地理學第一定律（距離衰減原理）認為，各種地理要素間都是相互作用的，且這種相互作用的關系隨著它們之間距離的增加而逐漸減小[5]。一般認為，城市是區域的社會經濟文化發展中心，周邊居民點的布局會隨著距城鎮距離的變化而變化，同時城鎮的擴張也會對周邊的農村居民點造成一定程度的影響。在城鎮化快速擴張的過程中，距城鎮較近的區位優勢更加明顯，吸引農村居民點布局。

按照距離因素，首先根據土地利用現狀確定溧陽市的城鎮區范圍，并以城鎮區外圍線和3 km為界進行緩沖區分析，將溧陽市分為3個區域，分別占溧陽市域面積的11.95%、50.15%、37.90%，且3個區域宅基地占比分別為10.74%、60.86%、2840%。受城鄉二元結構體制的影響，隨著距城鎮距離的變化，宅基地數量先降后升。城鎮區宅基地與城鎮建設用地交錯分布，宅基地數量較少;3 km內距城鎮距離也較近，受城鎮輻射作用較強，為農民的生產生活等提供了必要的支撐，宅基地集聚較高;但在城鎮區3 km范圍外，受城鎮輻射作用較弱，宅基地數量又有所減少（表1、圖1）。

2.1.2 地形因素 地形因素對宅基地空間分異特征的影響是長期且穩定的。主要表現在平原地區由于地勢平坦適宜居住，發展空間較大，給居民點的發展提供了廣闊的空間，宅基地的密度和范圍較大，而山地丘陵等地形起伏較大，交通不便，則相對限制了居民點的形態和擴張[6]。

溧陽市境內有低山、丘陵、平原圩區等多種地貌類型。本研究利用溧陽市數字高程模型（DEM）數據提取溧陽市地形，按照地形起伏度和地形高度，以高度30 m為界將溧陽市分為2個部分。高度在30 m以下的區域占溧陽市總面積的64.14%，主要分布在溧陽市中部、北部和東部的廣大地區。高度>30 m的山區占溧陽市總面積的35.86%，主要分布在溧陽市南部天目山余脈低山丘陵區和西部茅山余脈低山丘陵區。通過比較可以發現，2個區域的宅基地占比分別為7721%、22.79%，可見溧陽市宅基地主要集中在海拔高度30 m以下，且分布較密集（圖2）。

2.1.3 交通因素 交通因素對宅基地的影響主要表現在較便利的交通使人們的出行更方便，物質和信息的獲取更加便利[7-8]。溧陽市境內有寧杭高鐵、寧杭高速公路、揚溧高速公路、常溧高速公路、104國道、239省道、241省道等主干道路，省級、地市縣級、鄉級四級公路縱橫交織，將溧陽市宅基地分布與溧陽市道路疊加，通過對比分析可知，溧陽市農村宅基地傾向于集中在交通便利的地區（圖3）。

2.1.4 規劃因素 規劃因素是宅基地變化的主要外部因素，它既能以行政強制力干預宅基地的空間結構，也能通過政策調控直接限制和約束某些分散宅基地的發展[9]。

依據溧陽市現行的土地利用總體規劃和城市總體規劃，溧陽市規劃構建“1+3+6”的城鎮體系格局，即1個中心城區、3個重點鎮（上興鎮、社渚鎮、南渡鎮）和6個特色鎮（天目湖鎮、戴埠鎮、別橋鎮、竹簀鎮、埭頭鎮、上黃鎮），體現差異化、特色化發展。溧陽市宅基地發展受城市總體規劃的影響，在城鎮發展邊界內的宅基地性質逐漸向城鎮建設用地轉化，宅基地向重點發展的鎮區、工業園區及礦業開采區等周邊一定范圍內集聚，形成較大的集聚點（圖4）。

2.2 宅基地空間劃分結果

宅基地的分布是多種因素綜合作用的結果，單純以某種因素進行分類并不能較好地反映宅基地的狀況。本研究結合距離因素、地形因素、交通因素和規劃因素，將溧陽市綜合劃分為城鎮發展區、農業發展區和生態發展區，3個區域各占溧陽市總面積的11.68%、52.94%、35.38%。從宅基地分布來看，宅基地占比分別為10.22%、67.32%、2246%。宅基地密度分別為1.609 7、1.971 3、1084 9（圖5、表2）。

3 宅基地分異特征

分析3個區域的宅基地分異特征可知，農業發展區宅基地所占的比重和面積最大，其次是生態發展區。宅基地密度表現為城鎮發展區<生態發展區<農業發展區，宅基地空置率呈現出城鎮發展區>農業發展區>生態發展區，廢棄率差異較小，超標準占用情況普遍存在。

3.1 城鎮發展區

城鎮發展區包含溧陽市區及鎮區和若干區域中心，是溧陽市的發展核心區，占溧陽市總面積的11.68%，其用地類型以農業用地和城鎮建設用地為主（圖6），城鎮人口占大多數，主導產業為第二產業，集中了溧陽市81.09%的城鎮用地，是溧陽市政治經濟人口較集中的區域。該區域宅基地數量占全市宅基地總數的10.22%。 宅基地集中分布在溧

陽市區及各鎮區邊緣，屬于城鄉接合部，該區域內城鎮用地與集體建設用地交錯分布，建筑物密度較高，城鄉建設用地的交錯分布給土地管理造成了一定的難度，違法事件多發。從宅基地使用情況可知，該區域首先受到城鎮發展的影響，宅基地數量不斷減少，且與城鎮用地交錯分布，居民在生產生活方式上都接近城鎮居民，基礎設施與城鎮共用較多，宅基地空置率較高，為22.15%，宅基地集中連片程度高，多為進城農民未退出或待拆遷的房屋，利用率較低，建筑年代久遠，房屋破損嚴重。由于靠近城鎮區的優勢，吸引部分外來人口集聚，宅基地上房屋出租較普遍。

3.2 農業發展區

農業發展區主要分布在城鎮發展區外側，是溧陽市的主體區域，占溧陽市區域總面積的52.94%，用地類型以農業用地為主（圖7），是典型的傳統農區，農業生產條件較好，是主要的糧食生產區，以種植水稻為主，農業收入占總收入比重較低。該區域是溧陽市農業人口的主要集中地，宅基地數量占全市宅基地總數的67.32%。宅基地數量大，分布密度較大，空置率為18.32%，基礎設施不夠完善，農村宅基地分布集中連片，具有傳統農村風貌，大部分年輕人外出務工，常住人口以老年人和留守兒童居多，閑置房屋以季節性閑置為主。

3.3 生態發展區

生態發展區主要分布在溧陽市南部天目山余脈低山丘陵區和西部茅山余脈低山丘陵區，總面積占溧陽市的35.38%，以生態用地和農用地為主（圖8）， 宅基地數量占全市宅基地總數的22.46%。

該區域涵蓋了溧陽市天目湖南山竹海為核心的市域南部生態保育片區、以茅山余脈為主體的市域西北部生態保育片區等，是溧陽市主要的核心生態斑塊。宅基地空置率為4.25%。由于該區域遠離城區，且受地形和交通影響，宅基地較分散，存在許多小型居民點，建筑密度小，房屋年代久遠，房屋廢棄空置較少，但居住人口較少，常住人口以留守老人居多，基礎設施不足。

4 宅基地發展路徑分析

當前我國越來越重視農村發展，十九大報告提出鄉村振興戰略，2019年中央一號文件指出要全面深化改革，激發鄉村活力，強化鄉村規劃引領。但是由于過去宅基地在長期發展過程中一直缺乏規劃和管理，空間分布雜亂無序，集聚能力差，生產生活基礎設施、服務設施落后，居住環境惡化[10]。隨著社會經濟的發展、人們生活水平的日益提高、城市化步伐的加快和全面建設小康社會的推進，宅基地的無序發展越來越成為阻礙鄉村振興的阻力[11]，迫切須要對宅基地未來發展路徑進行研究，為我國農村宅基地發展提出切實可行的對策。本研究以溧陽市宅基地空間劃分結果為依據，結合宅基地現狀及未來發展方向，制定出溧陽市不同區域的宅基地發展路徑。

4.1 城鎮發展區

城鎮發展區在城鎮化發展過程中大部分已列入允許建設區，未來將會進行征地拆遷工作，宅基地逐漸退出，數量急劇減少。在征地拆遷過程中應積極引導農村居民有序退出，在安置補償方面可以將貨幣化補償和安置房相結合、以貨幣化補償為主的方式，確保退出宅基地的農民能夠得到適當的安置補償。

在集聚點建設方面，要結合城鎮化發展進程，以促進城鄉融合發展，改善農村居住環境，促進土地節約集約利用為目的進行集聚點建設，該區域大部分居民的生產生活方式已接近城鎮居民，少有進行農業耕作的，因此，在集聚點建設時可在村民委員會統籌的基礎上，因地制宜選擇多層公寓房等建筑，并將公寓房安置與貨幣化退出補償相結合，將節約下來的土地指標進行流轉或統籌推進其他產業發展，促進產業發展和農民增收。

4.2 農業發展區

農業發展區是未來鄉村人口集聚的主要區域，也是糧食生產的核心區，通過村莊整治和高標準農田建設，一方面推動閑置和廢棄宅基地的適當退出，另一方面可以使農用地更加集中連片，更加適合現代農業規模化發展，結合溧陽市特色，以富硒農產品為主導，引入高效農業企業，發展高效農業和特色農業，打造一批特色農產品優勢區和農產品品牌，促進農民就業和增收。同時，適度放活農村宅基地使用權，允許農民利用宅基地上房屋出租他人或自行進行經營性活動，結合鄉村旅游新產業新業態，增加農民財產性收入。

作為溧陽市村莊發展的重點區域，須按照國家《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》和《江蘇省鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022》的要求，將村莊分為“集聚提升類村莊”“特色保護類村莊”“城郊融合類村莊”“搬遷撤并類村莊”和“其他一般村莊”等類型。因村施策，進行村莊整治，推進農村建設用地減量化，改善村莊散亂現狀。對集聚提升類和特色保護類村莊實施綜合整治，保留傳統村落風貌，騰挪土地資源，支持主導產業發展，建設成為具有明顯江南水鄉特色，環境潔凈優美，基礎設施較完備，居民安居樂業的新農村。對搬遷撤并類村莊進行撤并，依托適宜區域進行安置，撤并后的土地因地制宜進行開發或復墾，將整治后的建設用地指標進行流轉，進而增加農民收益。一方面可以改善村容村貌，提升鄉村人居環境;另一方面，在集中居住時按照規劃及國土雙控標準進行建房，可以縮小用地規模，實現土地的節約集約利用。

4.3 生態發展區

該區域大多地處偏遠，處于生態紅線保護區內，發展基礎薄弱。宅基地分散，居住較零散，村莊處于萎縮或衰退狀態，居民生產生活不便，農民的搬遷意愿較強烈。對于該區域須對照生態紅線的管控要求，以生態保護為主，嚴格控制開發，加快生態受損區域修復，合理引導生態資源的開發利用方式和開發利用強度，注重開發與整體環境的協調。

根據需求可劃定部分保留村和特色村，同時引導分散居住的農戶有序退出。結合自然景觀優美的條件，發展生態旅游等項目，適當放活宅基地使用權，允許通過出租或改造民宿和茶舍等方式盤活閑置宅基地，增加農民財產性收入。

5 結論與討論

本研究以江蘇省溧陽市為例，選取距離因素、地形因素、交通因素和規劃因素等影響因素對縣域宅基地空間分異進行多因素分析，并以此為依據將溧陽市劃分為3個區域，分區域探討溧陽市宅基地的區域分異特征，并針對宅基地現狀及未來發展方向提出不同的宅基地發展路徑，以期為鄉村振興和農村土地集約利用提出建議。

首先，從自然和社會經濟方面選取距離因素、地形因素、交通因素和規劃因素對溧陽市的宅基地空間分異進行分析，發現溧陽市宅基地分布受距離、地形、交通和規劃因素影響較明顯，呈現出較強的區域分異特點。其次，綜合距離因素、地形因素、交通因素和規劃因素，將溧陽市綜合劃分為城鎮發展區、農業發展區和生態發展區，3個區域各占溧陽市總面積的11.68%、52.94%、35.38%。從宅基地分布來看，3個區域宅基地各占總量的10.22%、6732%、22.46%。宅基地密度分別為1.609 7、1.971 3、1.084 9。最后，結合3個區域的宅基地現狀和未來發展方向提出不同的宅基地發展路徑。城鎮發展區以非農產業發展為主，宅基地結合征地拆遷進行退出，居民安置采取貨幣化補償和安置房相結合、以貨幣化補償為主的方式，集聚點建設以公寓房等多層建筑為主;農業發展區以村莊整治和土地整治，推進居民點退出和農田整治，發展現代農業和鄉村旅游業，劃分村莊類型，因村施策，多向發展;生態發展區以生態保護為主，在劃分村莊類型的基礎上引導分散居民點退出，并適當發展生態旅游業，促進農民增收。

宅基地的空間分異是長期演化的結果，受多種因素的影響。本研究由于受數據獲取困難的限制，僅從距離、地形等4個因素進行分析，還不夠全面。同時，宅基地的發展路徑僅從主導方向、產業發展、閑置宅基地處置、集聚點建設等方面考慮，而對宅基地發展所涉及的政策導向、規劃指引等未進行論述，后續應加強對這些方面的研究。

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doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2020.11.004