空間規(guī)劃改革視角下的用地分類體系探討

秦進(jìn) 笪瑋

一、引言

規(guī)劃是制定有秩序的行動方案，快速達(dá)成目標(biāo)。城市是國家的基本構(gòu)成單位，城市區(qū)域發(fā)展依賴于有序的空間規(guī)劃方案，城市空間的合理規(guī)劃可促進(jìn)、影響國家發(fā)展水平。城市的用地分類體系與空間規(guī)劃息息相關(guān)，當(dāng)前用地分類的空間規(guī)劃方式眾多，各類空間規(guī)劃以自身價(jià)值、技術(shù)和方法等為重點(diǎn)，多類空間規(guī)劃同時(shí)實(shí)施時(shí)就會出現(xiàn)沖突，無法協(xié)調(diào)。我國各類空間規(guī)劃長久以來自成體系，難以對空間資源進(jìn)行有效的控制和統(tǒng)籌管理。用地分類體系的建立是我國空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，關(guān)系到國家土地資源的應(yīng)用管理。本文從空間規(guī)劃改革角度出發(fā)，研究用地分類體系，力求構(gòu)建合理的用地分類體系為空間規(guī)劃改革做貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前我國空間性規(guī)劃地類體系概況

1.空間性規(guī)劃地類體系分類

空間性規(guī)劃地類體系分類根據(jù)不同用途可分為土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、其他部門地類體系。土地利用地類分為現(xiàn)狀、規(guī)劃兩種。

不同地類體系的屬性存在差異：土地利用地類體系以土地自然屬性、社會經(jīng)濟(jì)屬性為前提進(jìn)行土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃和其他部門地類體系分別注重土地經(jīng)濟(jì)屬性和自然屬性，土地經(jīng)濟(jì)與自然屬性歸納在應(yīng)用分類系統(tǒng)與土地自然分類系統(tǒng)范疇。

土地利用地類體系可分成如下兩種情況：一是用于土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)與土地征收轉(zhuǎn)用、土地供應(yīng)等現(xiàn)狀分類；二是用于土地總體規(guī)劃編制與管理規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃地類體系中，每個(gè)地區(qū)對于城鄉(xiāng)規(guī)劃用地有相應(yīng)的用地分類標(biāo)準(zhǔn)。城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊甚至風(fēng)景區(qū)均將用地規(guī)劃分類作為依據(jù)，開展總體規(guī)劃、規(guī)劃細(xì)分以及管理用地等工作。

2.空間性規(guī)劃地類體系差異對比

土地利用地類體系主要用于農(nóng)業(yè)用地，重視耕地保護(hù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃地類體系側(cè)重于建設(shè)用地詳細(xì)劃分，有利于城市開發(fā)管理。空間性規(guī)劃地類體系中，土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃地類經(jīng)事權(quán)管理劃分后都可達(dá)到全域覆蓋，但城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)對象為建設(shè)用地集中區(qū)，并且規(guī)劃過程中未考慮行政轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，導(dǎo)致城市、村莊以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)外圍用地不在規(guī)劃范疇內(nèi)。而土地利用地類與城鄉(xiāng)規(guī)劃地類中的“區(qū)域交通設(shè)施用地”和“城鎮(zhèn)特殊用地”等地類的內(nèi)涵界定并不相同，無法良好銜接。

通過對空間性規(guī)劃地類體系的差異比較可以看出，關(guān)于地類體系存在的差異，一方面是土地用途以及價(jià)值取向側(cè)重內(nèi)容的不同；另一方面是事權(quán)管理劃分后，土地適用范圍的不同；三是不同地類內(nèi)涵界定不同。

三、空間規(guī)劃改革視角下用地分類構(gòu)建思路

1.“多規(guī)合一”視角下空間規(guī)劃體系構(gòu)建的探討

“多規(guī)合一”在中央空間規(guī)劃改革中占有重要地位，是國家用地分類體系的前進(jìn)方向。按照我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)，各時(shí)期“多規(guī)合一”進(jìn)程表現(xiàn)為：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期各類規(guī)劃主次分明，經(jīng)規(guī)地位最高，城規(guī)與土規(guī)從屬于經(jīng)規(guī)；改革開放前期經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，各類規(guī)劃各司其職，并將生活規(guī)劃納入經(jīng)濟(jì)規(guī)劃范疇；市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期各類規(guī)劃重視土地與資源，出現(xiàn)競爭導(dǎo)致事權(quán)重疊；經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)生態(tài)優(yōu)先等各類規(guī)劃事權(quán)爭奪加劇，各類規(guī)劃內(nèi)容趨同情況嚴(yán)重。

（1）空間規(guī)劃現(xiàn)存問題探討

從以下幾個(gè)方面展開探討當(dāng)前空間規(guī)劃中的問題。

①各類規(guī)劃各自偏重，未能實(shí)現(xiàn)全局統(tǒng)籌

各類規(guī)劃內(nèi)容不夠全面，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃分別強(qiáng)調(diào)空間布局與土地配置耕地保護(hù)，但是未考慮非空間因素與宏觀戰(zhàn)略。國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃考慮了非空間布局與環(huán)境質(zhì)量問題，但存在期限較短、忽略空間因素等缺陷。在眾多規(guī)劃中，戰(zhàn)略性、落地性及綱要性是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總規(guī)劃以及國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)。不同特點(diǎn)又導(dǎo)致規(guī)劃用時(shí)存在差異，用時(shí)從多到少排列為：城鄉(xiāng)規(guī)劃＞土地利用總規(guī)劃＞國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，各類規(guī)劃時(shí)間不同，不能實(shí)現(xiàn)良好統(tǒng)籌。

②個(gè)別規(guī)劃法規(guī)體系不夠健全，未成框架

我國關(guān)于空間規(guī)劃的法律法規(guī)并不全面，發(fā)展較為落后，各類規(guī)劃依據(jù)不同法律條款指定，無法將規(guī)劃統(tǒng)計(jì)方法、管理內(nèi)容及規(guī)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)一處理。各類規(guī)劃制定時(shí)有可能摻雜指定部門自身利益需求，未考慮空間規(guī)劃大局。所以迫切需要規(guī)范與健全空間規(guī)劃的法律條款，制定完善的法律制度。

（2）探討構(gòu)建“1+X”空間規(guī)劃體系

可從四個(gè)方面建立“多歸合一”空間規(guī)劃體系：①進(jìn)一步制定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；②以土地利用規(guī)劃為方向；③全面考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展情況；④制定新的和國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展同類的空間規(guī)劃。

現(xiàn)階段各類規(guī)劃都存在一定缺陷，大部分規(guī)劃偏向自身側(cè)重點(diǎn)均未考慮整體大局，少部分規(guī)劃雖考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，但因制定期限使得空間規(guī)劃穩(wěn)定性降低。

我們探討制定“1+X”空間規(guī)劃體系，具體內(nèi)容見下圖。圖中頂層規(guī)劃起到“1+X”中“1”的作用，是所有規(guī)劃中的主導(dǎo)規(guī)劃，對其余各項(xiàng)規(guī)劃“X”條款細(xì)化并制訂實(shí)際應(yīng)用方案。

“多規(guī)合一”框架圖

國土空間規(guī)劃作為“1+X”空間規(guī)劃中頂層空間規(guī)劃，其余各規(guī)劃制定時(shí)需要以國土空間規(guī)劃作為標(biāo)準(zhǔn)，確保頂層規(guī)劃權(quán)威，在國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)下對各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)分析與研究，考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展情況進(jìn)行合理制定。

為保證各制定部門無利益沖突，建議由國務(wù)院帶頭建立空間規(guī)劃小組專門制定空間規(guī)劃，由自然資源、環(huán)保與發(fā)改委等部門作為小組成員，制定國土空間規(guī)劃，全體無異議后上交全國常務(wù)委員會。作為“X”規(guī)范的各制定部門依照國土空間規(guī)范制定相應(yīng)空間規(guī)劃。

經(jīng)該流程制定的“1+X”空間規(guī)劃即可起到約束作用，又可增加各類空間規(guī)劃制定空間。盡早制定完善的法律制度，并應(yīng)制定相關(guān)的反饋渠道，便于及時(shí)解決空間規(guī)劃中存在的問題。

2.建立開放式用地分類體系

建立開放式的用地分類體系，以空間規(guī)劃用地分類作為基礎(chǔ)，重視多規(guī)地類體系的充分銜接。利用用地分類模式、用地分類維度與體系構(gòu)建開放式用地分類體系框架。

開放式用地分類體系框架

可依據(jù)上表描述的框架制定相關(guān)的開放式用地分類體系。

四、結(jié)語

綜上所述，想要更好地提升空間治理能力，應(yīng)從空間改革視角出發(fā)，建立統(tǒng)一空間規(guī)劃用地分類體系，加強(qiáng)空間治理，對用地分類體系側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行改革。另外，可采用大數(shù)據(jù)平臺對空間規(guī)劃用地分類體系進(jìn)行系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)空間土地規(guī)劃信息資源共享；還應(yīng)重視完善空間規(guī)劃用地分類體系，明確部門職責(zé)。

堅(jiān)持從空間規(guī)劃改革視角出發(fā)，制定合理的用地分類體系必定取得優(yōu)異的空間規(guī)劃成績，為國家發(fā)展、社會進(jìn)步創(chuàng)造有利條件。