海綿城市建設“碎片化”問題及其治理

丁繼勇，冷向南，陳軍飛，李斯言

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇 南京 211100)

近年來，我國水資源短缺、水質污染、城市內澇等一系列問題頻發，低影響開發理念得到自上而下的重視，海綿城市建設正在如火如荼地開展。2019年，《海綿城市建設評價標準》等推動海綿城市發展的系列標準逐步發布，多省市對海綿城市建設提出了高質量、高標準的發展目標。然而，目前海綿城市建設實踐中暴露出較為嚴重的“碎片化”現象，嚴重制約了海綿城市的發展速度與質量。

我國海綿城市建設起步較晚，技術層面成熟較快，而建設管理層面略顯滯后。長期以來，城市規劃與雨洪管理理念落后、城市改造上的規劃設計難度大、管理體制不健全等一系列復雜現狀，都對海綿城市建設造成了障礙。海綿城市建設管理相關研究中，Wang等[1]認為中國的海綿城市建設應是一個整體性新型城市水資源綜合管理戰略。車伍等[2]引入了“碎片化”這一概念，對海綿城市部分建設問題進行了描述。丁繼勇等[3]認為“碎片化”問題阻礙了海綿城市建設的多層面協同優化，有損海綿城市的建設功能及綜合效益。早期階段部分海綿城市試點建設尚未成熟，缺乏對城市綜合問題的全局性把握，沒有完善的系統方案，僅側重于局部“海綿化”項目的建設，這類情況得到各方重視之后，目前已處于逐步改進的階段。但海綿城市作為一個多維度、多層次的系統，仍存在很多問題，這些問題既源自建設過程中的分散化管理，又進一步導致了海綿城市的“碎片化”現狀，需要通過整體性治理予以破解。

1 海綿城市建設“碎片化”問題及其主要表現

“碎片化”一詞最初起源于信息傳播領域，常見的相關術語包括“碎片化閱讀”“碎片化時間”等，其特點是分散化、零碎化，與整體性相對立，缺乏系統化的分析與視野。根據這些特點，“碎片化”的概念也被廣泛應用在公共管理領域。任敏[4]從價值整合、資源和權力的分配、政策制定和執行3個維度分析了我國流域公共治理的碎片化現狀；譚海波等[5]指出，在政府管理領域，“碎片化”的管理模式經過較長時期的演化，呈現出地方政府間分割、政府各部門間分割，以及部門內部各類業務之間分割的狀態；李祥等[6]認為，隨著人口規模的增長，城市社會結構出現分化，利益主體與利益訴求更加多元化，加大了城市的社會問題，尤其是特大城市的社會治理難度。在缺乏整體性視角的背景下，很容易導致城市社會治理的“碎片化”狀態。其中“碎片化”的核心內涵在于，權力和資源在數量上表現為大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重疊，組織間缺乏協同[7]。借鑒上述領域“碎片化”概念，可將海綿城市建設管理的“碎片化”界定為：在海綿城市建設全生命期中因缺乏整體性視角和系統性思維而導致相關參與主體間缺乏協同合作、建設標準不一致、建設過程“重建輕管”等現象，并進而導致海綿城市建設的整體目標難以達成。海綿城市建設管理的“碎片化”問題涉及多個維度，具體表現及成因可總結為圖1所示。

圖1 海綿城市建設“碎片化”問題及其成因

1.1 參與主體組織“碎片化”

海綿城市建設目標的多層次多屬性，決定了參與主體的多元性。在海綿城市建設過程中，政府部門和其他非政府部門，包括各級海綿城市建設專門機構、公民等參與主體，在缺乏協同合作的情況下，限制了自身作用的充分發揮。

a.從政府內部職能分工的角度來看，其組織結構存在“碎片化”。海綿城市各項建設目標分別指向政府不同部門，建設的工程項目涉及多學科多領域專業技術，共同決定了海綿城市多元參與者的復雜職能網絡關系[8]。海綿城市建設管理機制不完善，政出多門、“條塊分割”式管理割裂了海綿城市系統的有機統一。

由于海綿城市系統的復雜性，要求相關部門必須共同協作，包括住建、水利、財政、交通、環保、規劃等部門之間的協調配合[9]。但從現實情況來看，多數城市并未形成高效運轉的人員管理體系。以濟南為例，海綿城市建設管理主體大多屬于臨時部門，人員臨時從各單位抽調，難以保證足夠的積極性和主動性，同時也不利于工作人員熟悉相關業務，保證建設的連續性和持久性。此外，各單位專業分工上的割裂，各指揮部與小組之間各自為政，容易責權不清，缺乏整體統籌和足夠的信息交流[10]。以武漢為例，海綿城市建設即存在組織協調能力不足的現狀。在實際工作中，眾多政府部門存在職能交叉的情形。例如，《武漢市海綿城市建設試點工作實施方案》和《武漢市海綿城市建設管理辦法》中規定的責任主體不完全相同，具體負責內容也比較模糊，需要幾個平級部門間分工，最終導致權力共享而責任泛化，難以追責，獎懲措施無法落實。具體工作中，還存在平級單位和各區之間配合不積極的現象，甚至需要請市政府海綿項目指揮部出面協調督辦[11]。這種行政組織結構上的“碎片化”，直接導致相關負責部門、負責人員責權不統一，難以發揮各專業、各部門人才的力量，更難以提高效率、降低成本。只有不同利益相關者主體都能做到協調共贏，才能提高服務海綿城市建設的積極性，進而推進海綿城市全生命周期有效運作與管理。

b.海綿城市建設缺乏社會多元主體參與。廣義上，海綿城市建設主體也應包括公民等多元主體，但開發商、業主與一般公眾目前對海綿城市建設持觀望甚至是消極態度。如何調動企業和公眾對海綿城市建設項目的積極性，使其認可低影響開發設施的生態價值、社會價值，也是海綿城市建設管理中的一大難點。

海綿城市建設直接服務于城市居民的生產生活和城市生態，只有全社會都能夠支持這一領域的發展，海綿城市才有更大更高質量的發展空間，因此公眾參與是海綿城市建設治理機制保障體系的基礎。例如，浦東某小區海綿化改造實施過程中，雨水花園施工臨時開挖的部分泥土擠占了小區道路，影響居民日常出行，造成生活上的不便，使居民對海綿城市的反感度上升，若居民短時間內難以看出海綿城市改造的益處，沒有足夠的認同感，就不會自覺維護海綿建設設施。該小區多處雨水花園出現了生活垃圾，自然影響了海綿設施發揮功能，制約了海綿城市的建設效果[12]。因此，政府應積極向服務型職能轉變，加大對公眾傳播價值理念的投入，讓公眾充分認識到海綿城市建設給社會帶來的巨大效益。

c.由于未能充分調動社會多元主體的積極性，社會資本的投入量仍未達到理想狀態。海綿城市雖然不是新興概念，在一些發達國家已經積累了一定的實踐經驗，但國內起步推廣較晚，各項建設技術與管理均不成熟，建設面展開較大，運營維護成本高，因此建設資金壓力較大[13]。中央財政的補助僅僅作為起步性的支持，更多的資金缺口需要依靠社會力量來補充。

目前，國家已在政策上鼓勵社會資本進入海綿城市建設領域，即采用PPP模式開展海綿城市建設運營，并已出臺了配套性優惠金融政策與融資工具。在試點城市海綿建設項目總投資額中，社會資本占據了80%～85%的資金，政府能夠提供的資金較為有限。但目前社會資本的注入仍沒有達到理想狀態[14]，在海綿城市強公益性弱收益性的特點下，非經營性項目(如公共濕地、生態園林等)占據比重較大，而經營性項目(如給水排水)的收益又不足以保證成本回報與經濟效益，難以進行完全市場化招投標建設，保障項目落地實施。以武漢市為例，其海綿城市建設的專項補助為“中央15億元專項資金補助+市級12億元專項資金補助”共27億元，遠遠不能滿足青山區、漢陽四新區完成三年的試點任務資金要求。《武漢市海綿城市建設試點財政補助資金管理暫行辦法》規定，對于非政府投資項目，具體補助辦法由各示范區政府負責制定，補助資金由各示范區政府負責籌措落實。海綿城市試點第一年，武漢市沒有PPP項目。試點第二年，啟動了28個全國PPP試點項目，青山區6個PPP項目落地實施，投資規模170億元。但PPP項目僅占海綿城市總項目數的2%，數量和資金量不能滿足需求[8]。上海浦東區也同樣面臨資金來源單一的難題，政府專項資金投入還是最主要的項目建設資金來源。上海浦東區的海綿城市建設以生態項目為主，90%的項目是以政府或國企為責任主體，公益性為主，經營性有限，對社會資本的吸引力有限。目前政府按照一定比例對社會資本投資的項目進行補貼，希望以此鼓勵社會資本加入，減輕政府資金壓力[9]。

1.2 制度建設“碎片化”

盡管“海綿城市”作為新興的城市建設概念，得到了有關部門的高度重視，但海綿城市建設的相關規章制度并沒有形成完備體系以指導實踐。

在海綿城市建設開展的過程中，只有當所有參與方都對海綿城市有較為統一的認知，基于這種認知上的工作才有可能有協調統一的目標和行動[2]。雖然海綿城市相關理論已經得到政府和研究人員的普遍接受，但在建設實踐中，海綿城市的核心理念并沒有真正成為具體工作中各方的“共識”。在各類執行層負責人員理念尚未統一、觀點仍有分歧的情形下，政策層面上的引導就更加顯得重要。

在政策層面，海綿城市的項目特點與傳統城市建設不同，政策的導向性明顯，政府支持力度大[15]。國務院辦公廳、住建部等政府機構先后提供了相應政策和技術指南。目前，中央政府部門制定的關于海綿城市建設的相關制度如表1所示。

表1 海綿城市規劃建設的政策指導及相關規范性文件

中央政府主要為我國海綿城市建設提供了政策依據及規劃思路，也為地方政府出臺相關政策文件提供了指導。2015年12月，遂寧市出臺國內首部海綿城市專項規劃，即《遂寧市海綿城市建設專項規劃》，此后各地方政府相繼出臺海綿城市的專項規劃與建設管理辦法。海綿城市的立法問題較為遲滯，全國海綿城市建設首部綜合性地方法規——《池州市海綿城市建設和管理條例》，于2020年1月1日起施行。

由此可見，海綿城市建設的法律法規尚未健全。首先，海綿城市建設缺乏法律制度的保障，針對海綿城市建設與規劃缺乏整體專門的立法，目前出臺的政府文件多為指導性的，缺乏強制力，而我國保護水資源的立法規定缺乏相應具體細化的規定，在城市實際開發改造過程中可操作性不足。其次，當前的大多數海綿試點城市也沒有系統全面的建設標準體系，相關技術標準缺乏操作性，早期建設中“無法可依”的現象較普遍。

保障新理念的實現要依靠相關規章制度的完善，海綿城市的建設規劃應依法批準、依法實施，嚴格按照規章制度施行。同時，建立有針對性的問責機制，落實監督機制，加強督導檢查，提高重要公共政策的執行力度，解決“執行難”的普遍現狀[16]。有必要設立客觀的績效評價方法，客觀衡量海綿城市的建設水平。

以陜西西咸新區為例，作為全國第一批公布的海綿城市示范點，沒有系統完整的經驗可以參考。雖然住建部早在2014年10月22日就發布了《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)》，但只能作為宏觀上的參考，不能作為工程項目落地實施的具體指導。西咸新區等試點城市逐步根據本地工程建設條件，制定了地區性的指導方針和政策法規，然而由于各個城市之間氣候條件、經濟條件、區位規劃差異巨大，開發側重點不同，仍然存在實施標準難統一、評價標準難統一等現狀[17]。

海綿城市的建設意味著城市規劃由傳統粗放式發展轉向精細化管理，各級政府將更注重調整相關基礎設施建設的方式，并根據新形勢下政策導向，提出新的管理方式以適應海綿城市建設與運營維護的精細化要求。

1.3 建設過程“碎片化”

與傳統的市政建設相比，海綿城市更加強調建設的空間層次與全過程管理。海綿城市綠色基礎設施網絡滲透在城市各個層面，建設任務涵蓋“區域—城區—場地—建筑”4個尺度，一般需由空間層次入手，提出主要任務，進一步確定主要策略與實施方法，建立海綿城市的建設框架體系[18]。但在現實實踐中，不同管理部門對眾多項目關注的重點不一致，且建設內容與傳統建設項目觀點上差別較大，專業人才相對不足，因此具體建設水平與預期有所差距，呈現出“碎片化”建設狀態，不同城市的海綿城市建設情況也有所不同。

海綿城市設施注重源頭控制，精細化要求高，必須確保設施達到設計效果。在西咸新區的低影響開發設施建設中，由于缺乏相應經驗，粗放式施工現象普遍，建設監管和后期維護不到位，出現了部分透水鋪裝不透水、個別道路積水、下凹式綠地深度不夠、蓄水功能不足等等問題。部分路段排水管道易堵塞、地基下陷，甚至部分設施被垃圾覆蓋[19]。在濟南，綠色海綿建設仍未得到徹底的貫徹與推進，灰色建設模式依舊大行其道。如今濟南市海綿城市建設已步入正軌，綠色雨洪管理理念逐步被納入城市規劃體系中。但實際調查顯示，包括濟南在內的各試點城市，原有的灰色工程項目繼續推進，傳統的市政施工(如快排模式的道路廣場、水泥硬化路面)與綠色海綿建設并行的現狀，導致對生態的破壞仍在繼續，城市內澇、霧霾、熱島效應及城市極端天氣等問題的改善也遙遙無期[7]。

海綿城市不同尺度的工程項目，需要系統規劃建設步驟與施工調度，靈活處理與傳統市政現狀的沖突。規劃設計之后，海綿設施的施工只是階段之一，運營維護能力以及針對全過程的信息管理水平，都是海綿城市能否高效、可持續地發揮出“海綿”能力的決定性因素。零散化的工程項目與建設施工方式，難以使海綿設施充分發揮作用，也為全局角度的海綿城市運營維護留下了障礙。

理想的海綿城市建設，要求從源頭到末端的整合，包括建設全生命周期的精細化管理。就全生命周期管理而言，海綿城市試點暴露出的較突出問題還包括監督管理力度較為不足、信息管理不健全等。海綿城市建設前期，現有規范文件、績效考核制度和評價體系的著重點多在工程項目和具體技術難題的攻克，對運營維護管理的研究和實踐還相當欠缺。

當前建設手段上的碎片化，大大制約了海綿城市的建設效果。以上海市浦東新區為例，浦東新區的試點建設包括了項目立項、土地利用開發、運營管理全過程。但尚未形成常態化巡查制度、運營維護相關制度。績效評價制度也尚未建立，不足以對海綿設施建設狀況予以評估，對運營維護工作做出相應的激勵與懲罰。因此，無法有效進行完整的建設項目全過程管理。此外，浦東新區海綿城市信息化建設水平也較為有限，當前開設的智慧管控平臺僅僅通過收集建設項目各階段的圖片、影像、監測數據等資料，反映海綿城市建設進度情況，沒有對項目方案、整改信息等加以整合，沒有建設完全的信息公開化平臺，難以使專業人員和普通公眾從整體上把握項目建設脈絡，了解政策動態變化情況。

1.4 部分試點城市典型“碎片化”問題

在第一批、第二批共30個國家級海綿試點城市中，大多數試點城市都暴露出了一定的“碎片化”問題，普遍存在著公眾參與不足甚至極力反對、社會資本不積極、建設行為缺乏相應制度約束、信息化建設滯后等不足之處。其中，部分試點城市的問題較為典型，更具有代表性，學者的研究相對較多。表2列舉了濟南、武漢、常德、西咸新區、上海5個試點城市(區)的“碎片化”具體表現。

2 海綿城市建設“碎片化”問題成因分析

目前雖有少數文獻使用“碎片化”一詞對部分海綿城市建設管理的現狀進行描述，但并未進行系統性的現狀梳理與成因分析。海綿城市建設“碎片化”問題的成因，核心在于新理念與舊模式的沖突，傳統建設模式無法滿足高質量目標、高質量意識、高質量標準的建設要求。

2.1 條塊分割的管理體制

在市政管理領域，政府主管部門本身的“碎片化”早已被認為是困擾政府效能發揮、降低公共服務水平效率的一個長期性問題。為了實現海綿城市建設的專業性，現有的管理制度一般以專業化分工為基礎，沿襲行政系統條塊分割的決策體制和管理模式[18]，以保證工作效率。條塊分割的模式有利有弊，而海綿城市建設面廣、涉及領域多，復雜程度較傳統工程項目的更高，因而放大了這種管理方式的不足。

過度分工的趨勢使工作環節增多，工作流程趨于瑣碎，運作成本提高，降低了全局效益，強化了組織結構的“碎片化”狀態。此外，過度的分工逐漸限制工作人員的技能水平，降低了管理人員對新理念新業務的適應能力，一定程度上限制了創新意識和積極主動的意識，從而表現出海綿城市實踐中專業人才缺乏的局面。

2.2 缺乏整體性治理框架

體制不順的管理背景更凸顯了整體性治理框架的缺失[22]。市政領域部門與職能交叉并存的現狀最為常見，由于缺乏整體性治理的條件，各部門傾向于從維護自身行政便利性的角度出發，完成基本工作任務，而非主動尋求相關部門的協同合作，從而忽視了制度層面上加以解決的根本路徑，引發了“碎片化”問題。在我國的行政文化背景下，實際工作中，各部門甚至對本部門權力主動加以維護和擴張，排斥其他部門越過權力邊界，因而更容易導致“碎片化”問題。

海綿城市于我國絕大多數基層管理者、基層執行者來說仍屬于新興概念，它的建設管理仍舊需要經由規劃、市政等傳統部門進行方案設計與具體執行，因此短時間內，難以擺脫過去市政管理的一些弊端。

2.3 非精細化的管理模式

近年來，面對諸多“城市病”亟待解決的形勢，城市建設的精細化管理要求逐漸被提上日程，海綿城市的精細化管理也不例外。海綿城市建設暴露出的種種問題，反映了各方面工作仍然普遍延續過去城市建設較為粗放的管理模式。

海綿城市建設與公民的日常生活緊密相關，而海綿城市各相關部門仍將自己定位為政府管理機構，與民眾構成管理與被管理的關系，沒有足夠注重公眾的實際需求與生活品質。一方面，下級部門機構以完成上級任務為第一導向，地方政府要向中央負責，群眾意見很少占據權重，所以很多群眾最切實相關的利益問題并沒有得到解決；另一方面，公眾從自身成本考慮，較少主動關注海綿城市建設相關政策與知識，沒有動力支持與保護海綿城市的建設成果，反過來也為管理工作增添了“碎片化”問題。

3 海綿城市“碎片化”問題破解對策：鎮江的探索及啟示

2015年以來，先后兩批共計30個城市開始了海綿城市建設試點。實踐過程中，不同城市先后產生了諸多“碎片化”現象，其中多數為共性問題。而鎮江市作為第一批試點城市之一，較好地應對了海綿城市建設的挑戰，其相關措施發揮了卓有成效的作用，從而使海綿城市建設水平走到了國內的前列。

3.1 鎮江海綿城市建設經驗

針對已建城區的內澇和面源污染問題，鎮江市近幾年來采用低影響開發策略進行了諸多探索實踐，取得了突出實效，被住建部、財政部、水利部確定為全國海綿城市建設試點優秀城市。

a.鎮江市有效地調動了海綿城市建設多元參與主體的積極性。①專門成立了市海綿城市建設工作領導小組。在政府主體方面，建立了以政府為主導，多方合作、專家咨詢、公眾參與的項目實施機制[23]。組建市領導親自掛帥的領導小組和鎮江海綿城市建設指揮部，下設規劃處、工程處、財務處、督查處4個部門，負責具體實施工作。各部門職責明確：規劃處負責海綿城市建設規劃等制度文件的編審工作；工程處負責編制工程計劃、工程具體實施、完工驗收、項目指導；財務處負責海綿資金的籌措管理，掌管PPP項目資金和國家補貼資金的管理使用；從鎮江市建設工程質監站和管理處借調人員組成督查處，負責對海綿城市建設的各責任主體工作進行跟蹤督查，及時應對相關問題，保障試點工作的有序推進[24]。②提高社會多元主體參與度，PPP模式實踐效果較好。鎮江海綿城市建設PPP項目是財政部示范項目，總投資25.85億元，其中，PPP項目公司通過融資手段籌集9.7億元。在項目開始前，鎮江制定了詳細的項目績效評價體系，對PPP模式中合作雙方進行監管，嚴格規范項目績效評定，從而實現雙方利益最大化。這一做法結合了政府的監管功能與社會資本的高效率優勢，因此很好地發揮了PPP模式的作用[25]。

b.鎮江市較早開展了有地方性特色的海綿城市制度建設工作。出臺了《鎮江市排水建設工程設計施工圖審查和工程驗收規定》《鎮江市海綿城市規劃設計導則(試行)》《海綿城市建設設施標準圖集》等文件與技術標準。2015年，鎮江獲得江蘇省首批地方立法權；2017年，《鎮江市海綿城市管理辦法》出臺，通過地方立法將“海綿城市”的內容納入法規范疇中，解決海綿城市缺乏政策法規保障的問題。

c.鎮江市結合當地城市規劃現狀，較好地協調了海綿改造與市政工程的沖突，系統規劃建設項目，推動海綿城市全生命周期一體化管理。①綠色海綿設施與傳統灰色施工合理結合。鎮江的海綿城市系統性治理技術包括與其對應的源頭低影響開發綠色設施、過程灰色手段和末端灰綠藍處理技術。實踐發現，在人多地狹的老城區，源頭綠色設施不足以完全替代傳統管網的作用。只有通過技術設計，使源頭綠色設施與過程灰色設施等相互配合，才能全面解決城市雨洪管理問題[26]。②開展智慧海綿城市系統實踐，通過信息化建設提高精細化水平。利用地理信息、大數據、云計算、物聯網等技術，建設了水務一體化數據中心，以動態數據推動海綿城市管理模式的改變。構建了海綿系統模型和多目標評估系統，明確了試點范圍內流域的水文、環境、市政工程、生態等相互作用與相互影響，進而為防汛應急指揮調度、水質監管等提供決策支持。通過建立示范區海綿項目全生命周期管理平臺，實現了從前期規劃、設計、施工到運營維護的全過程信息化管理[27]。

3.2 海綿城市建設“碎片化”問題治理建議

鎮江市海綿城市的試點經驗值得其他城市參考與借鑒。在吸收鎮江經驗的基礎上，結合地方特色，借鑒公共管理、生態環境治理等領域相關研究成果，總結出海綿城市建設“碎片化”問題治理框架，如圖2所示。其總體思路為，從治理層級、治理功能出發，完善建設管理體制，優化治理結構與治理機制，構建法規體系，從而全面解決“碎片化”問題，推進海綿城市建設高質量發展。

a.完善海綿城市建設管理體制。政府方面，城市人民政府始終是海綿城市建設的主導者，在現有體制環境下，發揮著組織協調和領導作用。鎮江經驗強調部門之間的分工與聯動，健全城市防澇應急機制[28]。這些相關實踐經驗啟發我們要進一步優化海綿辦內設機構，如一些研究建議將橫向按業務區分的項目部與縱向按職能劃分的辦公室整合成矩陣式組織管理架構，便于溝通交流并依職責配合工作[30]。此外，海綿城市建設涉及多學科問題，在多部門共建過程中，哪個部門處于主導地位更有利于海綿城市建設目標的實現，需要進行科學論證，并明確各部門的具體角色和職責。

社會方面，海綿城市建設不能忽視公眾參與，海綿城市的構建直接服務于城市居民的生產生活和城市生態，只有全社會都能夠支持這一領域的發展，海綿城市才有更大的發展空間。通過政府與社會之間的良好溝通，包括政府向社會多元主體的理念宣傳，以及社會公眾針對建設效果向政府進行交流反饋，將形成良性的信息循環[29]。具體而言，可邀請市民參觀海綿城市建設前期成果，讓公眾切身感受到海綿城市改造帶來的益處，鼓勵居民自發宣傳等。

b.創新海綿城市建設協同治理機制。依據因地制宜原則，海綿城市建設點應根據本地區實際情況，構建全面的海綿城市建設治理機制保障體系[30]。針對建設主體組織、建設制度與建設手段等方面存在的“碎片化”問題，建立健全多主體協同治理機制、多目標協同機制、全過程協同管控機制。其中，要設計合理的績效評價方法和獎懲體系，對建設成果顯著的試點城市應進行激勵，比如采用“錦標制”，對排名前列的城市，給予增加資金補助的方式進行激勵。此外，還有必要開展海綿城市投融資政策機制的相關研究，建立多元化的投融資模式與管理機制，設計配套的經濟激勵政策和績效考核激勵機制[31]。針對PPP模式，從全生命周期視角展開對各階段的規律研究[32]。除了較單一而關注度較高的PPP及BOT模式，還可以考慮設計針對不同城市、不同投資建設主體、不同類型項目的組合式投融資模式、差異化投融資模式、多元化投融資模式，如“PPP+”“ABS+”等，做好相應海綿城市投融資模式的定量研究和實證研究[13]。

c.建設海綿城市法律法規體系。總體上來看，我國海綿城市建設缺乏專門立法，缺乏相應的水資源利用法規。國家層面出臺的海綿城市建設標準體系不能夠滿足實際需求，相關技術標準也存在著缺乏實操性的問題。應當鼓勵各地方政府針對本地區具體自然條件與建設現狀，因地制宜，根據不同尺度、不同項目類型的海綿城市建設活動制定具體細化的規章條例。通過法律來強制執行對雨水資源的處理和利用[33]，保障海綿城市激勵調控機制的實現,使法律法規體系成為海綿城市建設的立足點，成為海綿城市建設各項重要舉措的基礎。

4 結 語

海綿城市建設中的“碎片化”問題，直接關系到城市水問題能否得到系統性解決，海綿城市建設能否取得預期效果，破解海綿城市的“碎片化”問題十分重要。未來有必要圍繞如何完善海綿城市建設管理體制、構建協同監督機制，以及構建相關法律法規體系開展進一步研究與實踐，進而促進海綿城市建設目標的實現，使海綿城市建設真正服務于城市民眾與未來的城市發展。

本文主要從定性分析的角度，對海綿城市建設“碎片化”問題及其對策進行分析。未來應結合海綿城市建設的最新實踐與發展，開展定量與實證研究。