我國政府公信力的研究進展
——基于2012-2019年CJFD數據分析

陳永進 楊汶潔

（重慶大學，重慶，400044）

一、引言

政府公信力是社會組織和公眾對政府行為產生信譽和形象的認知、情感及行為傾向，也是政府權威性及其社會影響力的外部投影，體現了政府工作的效果和效率。在國外研究中，對政府公信力最早是以社會契約論為理論基礎，盧梭倡導“天賦人權、主權在民”，公民將權力以契約形式交移國家，提出“政治信任”的概念[1]，即政府負有讓公眾信任的責任，政府公信力是建立在政府和公眾互信之上。后來社會學領域將“社會信任”視作影響政府行政的社會資本[2]；繼而布坎南等人將經濟學領域的“經濟人”引入政治學領域，把政府看作有政治利益的“經濟人”，與政府管理公共性的沖突，導致政府信任受損[3]。20世紀后半葉，西方政府采取國家強干預管理模式，產生的不適應性導致經濟危機、管理不信任危機等，導致政府信任危機[4]，由此國外學者展開研究，并建立了相對較完善的理論體系、監管體系和法律體制來保障政府公信力的發展，融合理論與實踐為各國發展提供了現實對策。而在我國古代就已經對“信”作出闡釋。在二十四史中，“信”義為不欺騙、可靠、信任不懷疑，強調國家層面的“信”，陳永進等人（2010）進一步將“信”與“公信度”進行了定量化研究[5]。

自改革開放以來，我國政治經濟體制深化改革的同時，社會發展轉型期矛盾凸顯，接踵而至的是一系列社會問題，政府行為在合理性和及時性上存在偏差導致政府公信力弱化，嚴重損害政府形象，為我國政府公信力的建設帶來挑戰[6]。相比國外，我國政府公信力進行系統性研究起步較晚、數量較少且多數研究不夠成熟，主要以理論研究和現狀分析為主。最早使用“政府公信力”是在2001年《廣州日報》刊登的《電子政府：如何提高政府公信力》[7]，但真正以政府公信力為題進行理論研究的論文出現在2002年的《地方政府公信力與政府運作成本相關性的制度分析》[8]，之后研究者們從不同的角度對政府公信力展開研究，這些研究內容大致包含以下幾方面：概念結構、影響因素、現狀問題及體制機制。黨的十八大和黨的十八屆三中全會明確提出，要提高我國政府的公信力。黨的十九大報告和2019年《政府工作報告》強調增強政府公信力和執行力[9][10]，表明黨和國家政府將“提升政府公信力”建設納入國家戰略層面。目前，我國政府公信力還面臨反腐倡廉、扶貧攻堅等現實挑戰，建設政府公信力、增進社會信任、提高民生福祉已成為政府管理的題中之義。

本文在對收集的政府公信力文獻進行數量化分析的基礎上，將有關參數因子篩選、提取，進行加總及比較，區別于傳統文獻綜述的“評述式”結構，進而揭示研究主題的現象問題與本質規律[11]。基于此，我們選取2012年1月1日至2019年12月31日發表在中國期刊全文數據庫（CFJD）中所有與政府公信力相關的期刊論文進行分析，整體回顧政府公信力在國內近八年內的研究情況，明確政府公信力研究的特征和不足，最后探討了未來的研究方向。

二、政府公信力研究的基本狀況

（一）樣本選擇

本文在中國期刊全文數據庫平臺數據庫中運用“高級檢索”，選中“期刊”，勾選“全部”，在檢索條件的篇名關鍵詞內輸入“政府公信力”，時間范疇設定為2012年-2019年，最終搜索結果為647篇論文。在此基礎上，采用人工篩選方式剔除報刊、隨筆等非學術型文章以及主題關聯度低的文章共計153篇，最終得到494篇符合本研究的相關論文。

（二）研究特征劃分

借鑒彭長桂等人（2010）以CSSCI數據為基礎采用元分析方法對國內組織制度理論相關論文研究的維度劃分[12]，將收集的文獻分為4個方面進行多維度、多層次的評析：研究概況、研究方法、研究主題和研究層面。

1.研究概況。研究概況是對研究對象的已有研究進展的回顧和總結[13]。本研究結合實際情況將研究概況分為論文數量與期刊類別兩個維度進行分析。

（1）論文數量。如圖1所示，我國關于政府公信力的期刊數量總體呈現逐年下降趨勢?？v觀研究成果，其論文總數大于“政府信用”、“政府失信”等相關研究數量，但相比西方相關研究的數量和力度均不足。從內容上來看，2012-2014年階段，主要研究內容集中于地方政府公信力提升、公共服務與公信力結合、網絡新媒體下公信力探索、公共政策與政府公信力結合等；2015-2017年階段，主要研究焦點集中在探索“塔西佗陷阱”與政府公信力困境問題、網絡視域下政府公信力的構建與重塑、公共危機與政府公信力結合、政府公信力生成機制及提升對策研究等，與此同時結合某事件探析政府公信力成為重要研究手段，研究內容較基礎，主要是在新常態背景下針對政府公信力內涵問題、體制機制等方面展開論述；2017年至今，學界逐漸將“互聯網+政府公信力+領域”的研究模式推廣，側重探索政府公信力的具體領域，在政府公信力評價指標體系、影響因素、保障機制的構建等不同方面展開進一步研究。此外，經統計，運用定量與定性相結合的手段對政府公信力進行研究的論文共計35篇，占總論文數量的7.09%，說明2012-2019年國內學界對此研究更偏重于定性的范式研究，較少結合量化方式進行相關佐證。

圖1 政府公信力研究論文的年度分布情況

（2）期刊類別。通過對選取的494篇論文刊源類別劃分，涉及到的期刊在400種左右，分為中文核心期刊及以上和其他公開期刊（表1）。通過統計發表期刊類別和數量有助于明確政府公信力的研究概況與層次分布。由表1得知，核心及以上刊物發表數量總占比25.51%，比例偏低；而在一般期刊上的發表量占比74.49%，接近總發表量的3/4。說明494篇期刊論文的研究水平和層次偏低。由此得出，學界應更加重視政府公信力的研究質量，不斷提高研究水平，以期使發表的論文具有更高的水準。

表1 政府公信力研究論文發表刊物的層次分布

2.研究主題。通過高頻關鍵詞共詞聚類分析與研究內容的結合，研究主題界定為與研究對象有關的具體內容和領域[14]。本研究將選取的政府公信力主題論文進行分類，由于論文可能涉及多個研究主題，故各類主題存在交叉數據。但各類主題論文數量占比總額是以494篇為基準進行計算，以統計各類主題論文占總篇數的比例情況。在不同年份統計分類的基礎上，進行詞頻統計與主題維度的整合，得出近八年來總體的研究主題分類統計表（表2），最終共劃分出8類研究主題。其中對政府公信力概念研究共計132篇，占比較大，但不同學者對這一概念的界定有不同的觀點。在現狀、問題及構建路徑這一研究主題中：現狀（16.60%）、問題（23.28%）、路徑（57.49%），占總研究比重的絕大部分，可以看出我國學者對該主題的重視程度較高。在影響因素和相關因素主題方面，相關論文有93篇，探討了網絡輿情、公共政策、政府內部控制、政府財務信息、社會問責、政府回應、政府職能轉變、危機公關等因素與政府公信力的相關關系，并通過模型構建與實證分析得出制度的民主程度、治理績效、政策的公正程度、監督管理力度、政府信息公開程度等因素對政府公信力的影響。有極少部分的論文涉及到了政府公信力的生成機制、構成要素、評價指標體系以及研究評述，由此可看出我國政府公信力研究領域涉及面偏窄，研究主題聚焦點較為集中。

表2 2012-2019年政府公信力研究主題總分類統計表

3.研究方法。根據實證及與非實證的分類方式[15]，在管理學領域，實證研究一般是指通過對研究對象的實際調查研究得出相關結論的方式[16]，一般包括現場調查、問卷調查、對象跟蹤調查等；非實證研究一般是以描述與批判現狀為主的研究方式[17]。本文采用該分類類別，相關統計數據顯示（表3），實證論文占比7.09%，非實證論文占比92.91%，表明我國絕大多數學者采用非實證方法對政府公信力進行辨析式研究，且在實證研究中較多采用案例分析、間接數據分析等方式，鮮少直接采集數據以及結合大數據手段分析佐證。如本研究對政府公信力的界定，雖然其本質是社會組織和公眾對政府行為產生的信譽和形象的主觀評價，但其包含內容豐富，需要結合定量與定性的方式，才能更為客觀、科學地進行深入研究。

表3 政府公信力研究方法分類

4.研究層面。研究層面是指研究切入視角的結構層次。在管理學領域，從縱向來看一般包括個人到國家的層次，從橫向來看主要是各個行業領域的部門分區[18]。本研究進行縱橫向綜合分析后，將研究層次界定為宏觀、中觀和微觀三個層次。宏觀主要指針對國家層次政府公信力的研究，中觀主要指對地區層面政府公信力的研究，微觀主要是地區以下各類系統要素中政府公信力的研究。如表4所示，政府公信力的研究層次集中于宏觀層面，即對國家政府公信力的研究較多，占比達67.21%，中觀其次，微觀最少，分別是21.66%與11.13%。在一定程度上表明我國學者對地區及以下層面的政府公信力關注程度不夠，這也和我國學者大多采用非實證方法從宏觀層面探討政府公信力的現狀、問題和對策建議等方面的內容有關。

表4 政府公信力層次分類

三、政府公信力研究的主要論域

結合上一部分的研究主題，本文也主要針對這些方面對近年來政府公信力研究的主要論域進行歸納和總結，為后期研究提供一定的思考。

（一）概念分析

在494篇政府公信力的論文中，共有132篇對其概念進行界定。做相關研究前對概念進行定義是為后續研究的可行性奠定基礎[19]。公信力在英文中是“credibility”或“public trust”，“credibility”意思為可靠與可信性，“public trust”指的是公信力，但在眾多中國學者的研究中，一般將兩者歸為同一含義。從“政府公信力”的詞義理解上, “公”體現的是普遍的認可性，“信”表現為信任，“力”指的是能力與力量，因此字面上可以理解為公信力是一種獲得普遍認可、信任的能力。學界對政府公信力的概念內涵存有不同觀點，但無本質性區別。部分學者還將政府公信力與政府信用、政府信任等概念結合。縱觀相關文獻，幾乎沒有對政府公信力這一概念作出辨析性的論文，分析得出基本上圍繞兩個主體展開：政府和公眾[20]。從這兩個主體提出政府公信力的概念可以分為三類觀點：一是強調政府的主動行為。部分學者提出面對新時代下網絡輿情發展、社會問題新類型頻現的情況，建設政府公信力已勢在必行[21]。這一觀點從“能力說”角度出發，結合政府信用，將政府視為主體，社會組織和公眾當作客體，指出是政府通過主動作為贏得社會公眾信任和認可程度的能力[22]。總之，持這種觀點的學者認為政府公信力實質是一種能力的體現，包括政治、經濟、社會管理等各方面的能力，以能力體現出權威性。二是強調社會公眾的主觀感知。這類定義以公眾評價為核心，強調的是公眾的感受，主要把社會組織和公眾看作主體，政府作為客體，認為政府公信力就是社會組織和公眾對政府信用的整體評價[23][24]。判定政府公信力高低的決定權在公眾手中，其具體表現形式也多種多樣，如公眾支持政府、信任政府、對政府未來充滿信心、響應政府的決策等[25]。三是強調在政府主動作為和社會公眾調整感知的共同作用下，表示對政府行為的信任程度和滿意程度[26]。認為政府公信力既包括政府治理的影響力和號召力，即政府基于公共權力而協同不同行動者生產公共產品、提供公共服務、實現公共利益的能力；同時也包括公眾對政府的主觀評價，即公眾滿意度和公眾信任程度。這類觀點綜合了前兩類的側重點并進行了更為全面的概括，用公式來表示：政府公信力＝政府行政能力×公眾滿意度[27][28]。即政府公信力的評價首先在于通過各種政府行為表現，公眾基于對政府行為體驗，與政府之間形成一種互動關系，最后以認可或滿意度的形式表現出來。

表5 政府公信力概念界定分類

從表5可以看出，一半以上的學者在界定政府公信力時偏向于政府與社會公眾的共同作用，其次是政府的主動行為，最后是社會公眾的主觀感知主體。總體來看，根據研究目的和內容的不同，存在概念界定的差異，但總體均是圍繞政府與社會組織、公眾的互動關系進行界定。因此，我們從互動主客體綜合界定，認為既包含政府權威性及其社會影響力，又包含公眾對政府信譽和形象的主觀評價。

（二）生成機制

一方面有研究認為是通過公共政策的階段形成政府公信力，即在政策問題界定、政策方案制定、政策方案執行、政策評估和政策終結等階段中生成[29][30]；另一觀點認為，新時代下隨著政務社交媒體的發展，通過網絡輿情、公共危機、環境群體性事件等，伴隨新問題的出現和現實需求，政府公信力有待重塑探索[31]。

（三）構成要素

近八年來對于政府公信力構成要素的研究成果較少。我國學者們提出政府公信力的構成要素可以從政策的穩定性、承諾的現實性、信息的真實性、官員的廉潔性、權力的規范性等幾個方面展開[32]。

（四）影響因素及相關關系

影響政府公信力的因素包含甚多。從國家宏觀層面看，如“信任差序格局”、制度建設、政府執行力、政府信息公開程度、社會治理效果、政府工作作風、政府績效等因素[33][34][35]。從中觀及微觀層面看，如信息傳播與選擇性接受、公眾知覺或感知、公民監督權與知情權、公務員個體行為與形象、自媒體、網絡輿情等[36][37][38]。

相關關系的研究數量較少，其中以雙因素相關關系研究為主，也有三因素相關的討論。雙因素主要包括政府回應、網絡輿情、社會問責、公共溝通、政務公開、行政倫理、危機公關、信息公開等與政府公信力的相關關系探究[39][40]。三因素有政府內部控制、政府財務信息與政府公信力的相關關系[41]。

（五）評價指標體系

評價指標體系一般通過因子檢驗構建，通過量化研究形成指標體系。由于近年來對于此方面研究成果較少，縱觀2012年之前，國內有學者劃分為：社會發展信用、經濟發展信用、公共服務信用、行政管理信用四個一級指標，并由指標層、領域層、目標層三個層面構成評價體系[42]；有人認為包括政府行為法治程度、政府政策規范程度、政府民主化程度、政府官員道德感和廉潔程度、政府工作公開程度等五因素[43]。2012年之后，我國學者主要從地方政府的實際情況出發，構建地方政府公信力的評價指標體系。有學者將其評價指標劃分為：依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾、信用建設等五因素[44]。還有學者將一級指標定為：經濟建設能力、文化管理能力、行政能力、公務員職業道德、社會公共服務能力，再在一級指標分別下設3-4個二級指標[45]。

（六）現狀、問題及構建路徑

從相關論文分析得知，在現狀的研究中，一般涉及到政府公信力現實狀況的優勢與不足的分析，再針對不足部分進行改進對策建議；在問題研究中，一般是對政府公信力存在的普遍性問題與缺陷做出辨析，同時分析問題危害及探究原因，從而提出改進措施。

政府公信力的建設是政府公信力研究的最終落腳點，故國內學者對其關注度最高。共有284篇論文涉及到政府公信力的建設問題，雖然我國不同學者從不同方面提出了建議與對策，根據主客體劃分大致有如下三方面：第一，主體公信力塑造。主要針對政府內部建設提出的措施建議，包括健全與完善行政制度建設，完善問責機制，為權責統一與落實提供依據；政府績效改革，樹立新時代下政府績效觀；加強反腐倡廉力度，提高公務員個體素質；重塑與維護政府形象，增強公眾信任感；重視行政執行力，提高公眾滿意度；深化行政體制機制的改革，動態調整與管理。第二，客體公信力感知。主要針對加強與改善社會組織與公眾對政府公信力的認知、情感及行為傾向提出的對策建議，包括加強“政治回應”供給側，完善信訪制度，積極回應民意；建立健全多元化的行政監督機制、協商機制與互動機制，擴大政府同社會組織、公眾的溝通渠道；加強教育宣傳，提升公民參與能力；促進公民參與國家管理，推進民主化進程。第三，主體與客體綜合。主要通過主體建設與客體感知的互動關系入手，既要加強政府自身的基礎建設，又要改變和提升社會組織及公眾對政府公信力的認知、情感及行為傾向。實質上是主體公信力塑造與客體公信力感知建設內容的綜合。

從統計數據可知（表6），大多數學者從主客體綜合角度提出相關的建議，說明建設對策的提出具有整體性、綜合性的特征。該部分的措施建議具有較大的現實意義。

表6 政府公信力建設思路分類

（七）研究評述

在研究對象的文獻中，2012年的文獻綜述內容以西方民眾對政府信任問題為焦點，展開論述以探討我國未來政府公信力的發展路徑；2014年，回顧了政府公信力十年的研究進展，揭示了政府公信力影響因素和探索了優化路徑探索。在2016年有2篇關于政府公信力的研究評述。其中一篇對2005年至2015年政府公信力建設的進展、挑戰與展望進行了分析，對該時期黨和政府重要文件中有關政府公信力的表述進行了總體展望，并根據愛德曼信任度調查報告分析了“中國政府信任度”與“政府公信力指數”兩個指標。通過該時期社會公眾對影響政府公信力的因素篩選與統計，得出政府公信力面臨的挑戰，并針對性提出政府公信力建設的未來展望[46]。另一篇是對國內政府公信力建設的研究綜述，在對國內文獻關于政府公信力內涵界定、作用闡述、現狀及成因分析等基礎上，提出相關建設的對策建議[47]。總的來說，對國內外政府公信力研究評述類文章過少，缺乏該領域系統性的定量與定性結合的總結分析，因此本研究針對2012-2019年我國政府公信力的研究狀況，采用量化分析方法對該領域文獻進行系統地分析，并得出相關結論，旨在在前人研究的基礎上對政府公信力的研究做出總括性探析，并為未來相關研究做出一定的貢獻。

四、啟示

基于以上研究結論，結合國內外對于政府公信力的研究成果，得出以下啟示：

（一）結合國外研究，拓寬研究寬度

國外關于政府公信力的相關研究早于我國，且形成了多學科交叉的系統性體系[48]，對于我國政府公信力的研究具有借鑒意義，從不同視角融合新觀點拓寬研究廣度與深度，豐富研究主題，提升研究質量，推動政府公信力的研究與建設進程。

（二）融合研究方法，加強實證運用

在政府公信力研究方面加強運用實證研究方法，帶動學術界在實際調查和定量研究的基礎上對政府公信力進行更為深入、更為深刻的研究，特別是在政府公信力的評價指標體系、影響因素、相關關系等研究主題中，定量方法有利于指標檢驗與因子測量[49]。注重理論與實踐的結合，致力于理論向實踐的轉化和應用，國外也具有相對完善的評價指標體系對政府各方面進行評價，在實證研究方面取得了較多的成果，這對我們政府公信力的研究有較大的啟示作用。

（三）拓展研究視野，轉換研究層面

借鑒國外從中觀和微觀層面探討政府公信力的方式，我國雖然逐漸將政府公信力研究視角轉向地區政府、某一具體要素與政府公信力結合，但從本研究統計數據來看，近八年仍以國家宏觀層面的定性研究為主?；诖?，我國學者需要更加注重在中、微觀層面的研究，結合定量研究方法，以更深入實際地解決具體問題。

（四）回顧研究進程，建立理論框架

國外一般是從“政府信任”、“政府誠信”角度研究政府公信力，在理論的基礎上，結合公共治理、社會公平、公民滿意度、評價指標體系構建等相關問題展開探索，結合多學科開辟研究新視角，形成了一套理論框架體系。因此，我國需要在總體研究進程的回顧基礎上，明晰我國相關研究概況與不足，借鑒國外優秀經驗，建立適合我國的政府公信力研究體系，扎實理論基礎，為相關研究奠定堅實根基。

（五）提倡批判兼容，開設研究專欄

政府公信力涉及到政治學、心理學、管理學、教育學、社會學等多學科的內容，也關聯到許多現實問題，我國學術期刊可以開設政府公信力專欄，接納各個領域的學術稿件，促進多學科的思想碰撞，主張兼容并蓄，催生出我國政府公信力的創新產物。

五、結語

政府公信力研究涉及學科領域甚廣，伴隨現實環境的變化而延伸發展，具有復雜性和動態性的特點。本研究選取中國期刊全文數據庫平臺數據中2012-2019年政府公信力有關學術性論文進行研究評述，具有一定局限性，樣本的容量僅針對近八年學術期刊論文，并未涉及到報刊雜志、學位論文等，雖然從一定程度上反映出問題和趨勢，但對統計結果會存在影響。