機構改革視角下省級自然資源部門專題性地理國情監測實施探討

王志成，董勝光，全思湘

文章編號：1672-5603（2020）02-65-4

摘 要 新一輪機構改革后，自然資源部門職責發生了較大的變化和擴充，當前正開展的地理國情監測工作難以全面滿足履行自然資源“兩統一”職責的需求，如何組織實施地理國情監測工作是當前自然資源部門亟待考慮的問題。筆者立足湖南省機構改革實際情況，充分吸收已開展專題性地理國情監測項目的經驗，探討了新形勢下自然資源部門實施全省專題性地理國情監測工作的總體思路、主要工作內容和組織實施模式，能夠為湖南省及其他省份地理國情監測工作開展提供參考。

關鍵字 機構改革;自然資源;調查監測;專題性地理國情監測

中圖分類號：P20 文獻標識碼：A

Discussion on Implementing Special Geographical Situation Monitoring of Provincial Natural Resources Departments From the Perspective of Institutional Reform

Wang Zhicheng ， Dong Shengguang ， Quan Sixiang

（The Second Survey and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119）

Abstract： After the new round of institutional reform， the responsibilities of natural resources departments have changed and expanded greatly. At present， it is difficult to fully meet the needs of fulfilling the responsibilities of "two unifications" of natural resources to carry out the monitoring of geographical conditions. How to organize and implement the monitoring of geographical conditions is an urgent issue for the current natural resources departments to consider. Based on the actual situation of institutional reform in Hunan Province， the author fully absorbed the experience of the special geographical situation monitoring project， put forward the overall ideas， main work content main works and organization implementation mode of provincial special geographical situation monitoring under the new situation of the natural resources department. which could provide a reference for Hunan Province and other provinces to carry out geographical situation monitoring.

Keywords： institutional reform; Natural resources; survey and monitoring; thematic Geographical situation monitoring

1 引言

2014年，完成全國第一次地理國情普查工作后，原國家測繪地理信息局開始大力推進地理國情監測，目的是動態掌握各類地理要素的發展變化，為了解國情、把握國勢、制定國策提供支撐，服務國家治理體系和治理能力現代化建立[1]。地理國情監測工作的開展促使測繪地理信息服務從靜態轉向動態，由被動轉向主動，從幕后到前臺，直接服務管理決策。根據《關于全面開展地理國情監測的指導意見》（國測國發[2017]8號）。地理國情監測的對象不僅包含自然地理要素，還包括人文地理要素。從某種程度上講，只要是多頻次動態獲取對管理決策有價值的空間信息，都屬于地理國情監測范疇。自然資源、林業、農業、水利、環保等眾多部門管理能力和治理水平的提高均需要地理國情監測信息支撐，地理國情監測已不僅僅是測繪地理信息行政主管部門的工作，各相關部門均需要根據本部門管理需求組織開展專題性地理國情監測工作。

本輪機構改革后，自然資源部門職能發生了較大的轉變和擴充，將分散于多個部門的職能集中歸于一體，包括原國家測繪地理信息局的所有職能，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。這要求當前自然資源部門組織開展的地理國情監測工作要重點針對自然資源管理的職責和使命精準發力，做好各類自然資源的數量、質量、空間分布、保護和開發利用狀況等動態監測，全面了解自然資源狀況，及時發現和糾正決策執行中偏離決策目標的行為，保障決策目標任務的有效落實，促進自然資源開發利用的保護和監管，并為空間規劃體系建立與實施監督等提供事實依據[2-4]。自然資源部已明確按照“六統一”的總體思路構建全國自然資源調查監測體系，以徹底解決各類自然資源數據數出多門的問題。本文擬結合湖南省實際情況，探討機構改革視角下省級自然資源部門專題性地理國情監測實施。

2 現狀問題

自2014年以來，全國各地圍繞國土資源管理、國家重大戰略部署等已開展一系列專題性地理國情監測，監測成果為經濟社會可持續發展提供了有力的支撐服務[5-6]。但由于存在如下問題，目前各地正開展的專題性地理國情監測還普遍難以全面滿足履行自然資源“兩統一”職責的需求：

（1）系統性不夠強。近年來專題性地理國情監測工作主要處于探索研究和示范引領階段。專題性監測項目較多，但整體上系統性不夠強。各監測項目成果的標準各異，無法進行全省性匯總分析;且不同監測項目的監測內容、監測范圍可能存在一定的交叉重疊。

（2）職責不夠清晰。一是大部分監測工作都是由省級層面組織實施，只有少部分市縣開展了專題性地理國情監測，而且由于受資金、技術等方面限制，已開展監測工作的市縣大都沒有持續推進。二是已開展監測項目的服務對象很大一部分是自然資源廳以外的廳局，他們在配合監測實施和監測成果應用方面的力度均非常有限。三是自然資源部門各級各部門尚未形成協同推進監測工作的格局。

（3）內容不夠全面。各專題性地理國情監測項目的監測范圍大都是區域性、局部性，監測內容比較零散，沒有全面涵蓋自然資源管理的各環節。

（4）服務不夠及時。由于受衛星遙感影像供應、經費等方面限制，大部分地理國情監測項目的監測周期為一年一次，難以滿足管理決策的需求。以自然資源部門自身最棘手的違法用地和違法建筑問題為例，其違法周期往往1-2個月，一年一度的監測難以有效服務“兩違”問題的管制，使“兩違”問題遏制于萌芽。此外，當前各監測項目的成果形式大都是專題圖件、報表報告、監測數據庫等，服務方式上沒有采用“互聯網+”技術對監測成果進行實時推送服務，影響了服務效果。

（5）技術手段單一。目前，地理國情監測主要以衛星遙感手段為主導，沒有充分利用數碼航空攝影、機載激光雷達、無人機等新型技術裝備，還沒有形成“天空地”一體的技術格局。

3 總體實施思路

圍繞自然資源部門“兩統一”職責行使和國家、省委省政府的重大工作需求，按照部里“六統一”要求，統籌開展專題性地理國情監測。專題性監測內容以滿足自然資源管理需求為主導，同時兼顧國家和省委省政府的重要工作，統籌考慮共性需求和特殊需求、統籌綜合管理需求和專業管理需求，自然資源部門負責滿足綜合管理需求的監測，將監測成果共享給其他相關部門，其他廳局根據自身特定的需求自行組織開展本部門專題性地理國情監測，自然資源部門提供基礎數據支撐。在專題性監測過程中充分利用全省遙感影像統籌項目獲取的多源、多時相遙感影像數據，不斷加大監測頻次，強化監測服務的時效性，先收集匯總各業務處室的監測需求，構建全省統一的自然資源監測內容和指標體系，制定統一規范的監測成果標準，對共性需求的內容指標集中統一開展調查監測，對特殊需求的內容指標專項開展調查監測，匯總建立全省自然資源調查監測數據庫，搭建唯一的、面向多端（桌面端和移動端）的全省自然資源遙感綜合監測服務系統，逐步形成規范統一、省市縣聯動、重點突出、技術手段多元的全省自然資源綜合監測體系，動態掌握全省各類自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發利用狀況，為全省自然資源監管提供強有力支撐服務。

4 主要實施內容及組織分工

鑒于國土空間是自然資源和建設活動的載體，自然資源部門專題性地理國情監測整體上應重點對自然資源及其載體國土空間分別開展專題性監測，即重點組織做好國土空間開發利用與生態修復綜合監測和自然資源專項指標監測兩個專題性監測項目，其中前者服務于統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的履行;后者服務于統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的履行。兩項監測工作相互促進，協同推進。在上述監測基礎上，對國家、省委省政府的重點工作和自然資源管理需求的特殊指標內容開展專題性監測。

4.1 國土空間開發利用綜合監測

4.1.1 ?實施內容

建設全省國土空間開發利用綜合監測系統，以第三次國土調查及年度變更調查成果為本底，以違法用地和違法建筑為重點監測內容，以“三基兩線兩界一水一區”等剛性管控界線和審批數據為依據，基于多頻次遙感影像（監測周期小于1季度），輔以外業調查取證，省市縣協同開展國土空間開發利用綜合監測評價，一次性監測全省國土空間開發利用狀況是否符合各項國土空間用途管制要求，動態掌握全省國土空間的實際利用狀況和空間規劃的實施過程。并基于上述監測成果，就耕地占補平衡、設施農用地、臨時用地復墾、土地損毀、礦山地質環境修復等方面開展專題評價分析[8-10]。“三基”指永久基本農田、基本草原、基本林地（天然林、生態公益林），“兩線”指生態保護紅線和自然岸線;“兩界”指城鎮開發邊界、村莊建設邊界，“一水”指江河、湖泊、濕地等水域及其管理范圍，“一區”指開發區、園區等產業集聚區。

4.1.2 ?組織分工

（1）省級層面：由省廳統一組織實施，負責總體方案編制、遙感影像底圖等基礎數據制作、基于遙感影像快速提取疑似問題圖斑、監測系統研發運維、各市縣監測成果匯總，督促指導市縣開展相關工作。

（2）市級層面：督查指導各縣市區開展相關工作，對全市監測成果匯總和統計分析。

（3）縣級層面：基于省級統一下發的影像底圖、疑似圖斑和移動巡查系統，采用無人機低空航攝、實地調查等技術手段組織開展調查取證，并對違法違規問題開展整治。

4.2 自然資源專項指標監測

4.2.1 ?實施內容

采用遙感、地面調查及相關專業技術設備對耕地、森林、草原、水流、礦產等各類自然資源開展專項監測，查清各類資源的數量、質量、生態環境以及相關人文地理信息等情況，為各類自然資源確權登記和資產評估提供支撐。

4.2.2 ?組織分工

由省級層面統一組織，按照管理權限分級負責實施，由自然資源部門與原專業部門分工合作協同推進。

（1）自然資源部門：編制全省自然資源專項監測總體實施方案;牽頭組織實施全省水、森林、草原、濕地等自然資源專項監測;負責綜合性、通用性指標內容的監測;技術上指導市縣開展市管和縣管自然資源專項指標監測;負責全省自然資源專項指標監測成果的質量和進度管控;負責匯總全省各級自然資源專項監測成果。綜合性、通用性指標內容包括：耕地的質量等別等;森林資源的蓄積量、覆蓋度等;草原資源的覆蓋度等;濕地資源的平均海拔、所屬流域、保護管理狀況、植被類型等;自然保護地的范圍、類型、保護管理狀況、開發利用狀況等。

（2）水利部門：提供水資源調查、河湖管理范圍劃定、河湖岸線規劃等已有相關基礎資料，負責監測水資源徑流量、降水量、蒸發量、水生態變化、水質、水資源量、出入境水量、地下水量、可利用量等專業性指標，負責地表水和地下水資源監測。

（3）林業部門：提供森林資源、濕地資源、草原資源等已有相關調查監測資料，負責監測森林資源的林種、樹種、齡組、郁閉度、生長量、消耗量、生物量、林木質量、病蟲害、功能等專業性指標，負責監測草原資源的類型、質量等級、生物量、生產力、生長狀況、災害情況等專業性指標，負責監測濕地資源的水源補給狀況、生物多樣性、保護與利用專業性指標。

（4）農業部門：提供農村土地承包經營權、耕地已有相關基礎資料，負責監測耕地種植條件、糧食產量、健康狀況等專業性指標。

（5）地勘部門：提供已有地質調查相關基礎資料，負責監測全省礦產資源的空間分布、類型、位置、儲量情況、規模、結構、質量、用途、開采條件、利用現狀等專業性指標。

4.3 其他專題監測

4.3.1 ?實施內容

各級自然資源部門圍繞國家、省委省政府以及市縣地方政府的重點工作和自然資源管理的特殊需求開展專題性監測。

4.3.2 ?組織分工

（1）省級層面：圍繞國家、省委省政府重點工作開展監測，負責全省監測處成果匯總。

（2）市縣層面：圍繞地方政府重點工作開展的需求開展專題性地理國情監測。

5 結語

地理國情是重要的基本國情，是制定和實施國家發展戰略與規劃，優化國土空間開發格局的重要依據;是推進自然生態系統和環境保護，合理配置各類資源，實現綠色發展的重要支撐。新修訂的《測繪法》要求各級人民政府應當采取有效措施，發揮地理國情監測成果在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用。

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