公路用地審批的“變”與“不變”

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2020年3月12日，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）（簡稱“國發4號文”），對用地審批權限進行了調整。隨后，自然資源部印發《關于貫徹落<國務院關于授權和委托用地審批權的決定>的通知》（自然資規〔2020〕1號）, 對應國務院授權和委托的用地審批權，將部級層面的用地預審權和先行用地批準權同步下放委托給省級自然資源主管部門。

在新冠病毒疫情影響下，全國各行業均受到較大影響，國家出臺關于調整用地審批權、賦予省級人民政府更大用地自主權的舉措，無疑能夠減少基礎設施建設項目審批環節，縮短用地手續辦理時間，加快地方基礎設施建設項目的推進，有效拉動地方投資。尤其是對于公路等線性基礎設施工程，用地審批一直是項目前期工作推進中的難點問題，新政策的出臺將對項目推進起到利好作用。

在用地審批權“放權”等新形勢下，公路項目用地審批有哪些“變”與“不變”？

公路項目前期工作中涉及用地的主要有兩個必要環節，用地預審和用地審批。用地預審是指自然資源主管部門在建設項目審批、核準階段，依法審查建設項目涉及的土地利用事項，是公路項目工程可行性研究報告或申請報告批復，也就是項目立項的前置要件。用地審批是指項目完成勘測定界、農用地轉用方案、土地征收方案等所需材料及工作后，用地材料組卷報批的程序，是公路項目用地手續合法合規，開工建設的前提。

公路項目用地預審

受理與審批

關于公路等線性工程項目，提到項目用地預審就不得不提永久基本農田，因為公路項目“線性”的特點，大部分項目在規劃設計中完全避讓永久基本農田存在現實困難。

自2017年全國各省永久基本農田劃定完成以后，除國家高速公路、國道項目，以及國家級規劃明確的國防公路外，其余公路項目均不得占用永久基本農田，使得全國各省許多省級公路項目用地手續推進緩慢。2018年7月自然資源部印發《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規劃〔2018〕3號），將占用基本農田的省級公路網中省級高速公路及連接深度貧困地區的省級公路重新納入預審范圍。全國各地如廣西、貴州、河南等省份陸續重新啟動了省級高速公路及部分貧困地區省道項目用地預審工作。2019年1月自然資源部、農業農村部印發《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》，規定深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣的省級以下基礎設施等建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，納入重大建設項目范圍，由省級自然資源主管部門辦理用地預審。這為貧困地區公路項目的順利實施，助力脫貧攻堅提供了土地保障。

國發4號文調整用地審批權限后，自然資源部印發《關于貫徹落<國務院關于授權和委托用地審批權的決定>的通知》，納入用地預審的項目范圍并未發生變化，只是將試點省份占用基本農田項目的用地預審審批權限由自然資源部同步委托下放至省級自然資源主管部門，減少了自然資源部審批環節。這也意味著原來未納入用地預審范圍，如非貧困地區的普通省道等項目，仍然不可以開展用地預審工作。

用地預審難點

隨著我國公路等交通基礎設施網絡的不斷完善，全國主要城市建成區周邊路網已相對完善，其公路規劃及設計主要為城市周邊或城市間連通加密路線，與城市建成區保持一定距離，便于預留城市發展空間。但這部分區域土地中基本農田比例往往很高，特別是平原地區基本農田比例達到80%以上。公路項目規劃設計時，在充分考慮避讓基本農田前提下，仍然不可避免占用較多基本農田數量，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的原則補劃，特別是原區域范圍內和城市周邊范圍內補劃等存在現實困難。

納入預審范圍的公路項目附屬設施無法占用基本農田的問題亟待解決。公路特別是高速公路項目，其服務區、出入口、連接線等附屬設施是公路重要功能的組成部分，同時也是連接沿線城鎮、產業園區、功能組團的重要設施，對提升公路輻射能力、服務沿線人民群眾有著至關重要的作用。項目用地預審審批時，已被納入用地預審范圍的占用基本農田的公路項目，其服務區、連接線等功能組成部分因占用基本農田問題無法隨主線工程同步上報，也就不能隨主線工程同步施工、同步建成使用，造成公路工程服務性等基礎功能性缺失，影響公路項目建成后的效益發揮。

公路項目用地審批

國發4號文調整用地審批權限后，一種輿論認為國家用地審批“放權”，將導致城市“攤大餅”式擴張，這種解讀是一種誤導。以下從土地利用總體規劃、土地利用年度計劃及農用地轉為建設用地、土地征收兩方面，具體解讀新政下公路項目用地審批權的變化。

土地利用總體規劃和年度計劃

用地審批“放權”后公路項目用地預審政策新變化

首先可以明確的是，此次用地審批權限的調整內容，與土地利用總體規劃、土地利用年度計劃的內容無關。

土地利用總體規劃決定一個城市一定時期的開發邊界、擴張方向，以及發展規模，直轄市、省會城市，以及一百萬以上人口的城市土地利用總體規劃由國務院審批，其他城市由所在省級政府批復。土地利用年度計劃是指土地利用總體規劃批準后，確定的城市每年度可利用的土地計劃指標，其審批程序與土地利用總體規劃相同，其中計劃單列市是由國務院單獨下發的指標，各個城市將在計劃指標內進行城市開發建設。由此可見，一個城市的建設依然必須符合土地利用總體規劃的規模、城鎮開發邊界的管控要求、符合土地利用年度計劃的要求，這些規模、要求仍然由國家確定。

國務院用地審批權限調整新變化

值得關注的是，在2020年初的自然資源部會議中提出，就如何加大疫情結束后的土地供應問題，自然資源部已報請國務院同意，今年開始改革土地計劃管理方式，不再采取因素法分解指標，實行土地要素支撐跟著項目走，總量指標完全可以滿足需求。這就意味著，公路等重大建設項目只要項目前期工作充分，土地指標將足額保證。

農用地轉為建設用地和土地征收

此次國務院用地審批權限調整主要是針對農用地轉為建設用地，以及土地征收的審批。農用地轉為建設用地及土地征收是兩個不同方面的內容，農用地轉為建設用地是土地用途的轉換，土地征收是土地所有權的變更。

新政下，對于試點以外的省份改變的是農用地轉為建設用地審批中，不涉及基本農田的農用地轉為建設用地原來由國務院審批的下放至授權省級政府審批。不變的是涉及永久基本農田的農用地轉為建設用地審批，以及永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過35萬平方米的、其他土地超過70萬平方米的土地征收還是由原來的國務院審批，新政對其影響并不大。

對于8個試點省份，在農用地轉為建設用地和土地征收審批中全部由國務院授權或委托試點省份政府審批。包含基本農田的農轉用及土地征收全部由試點省份審批，將很大程度簡化審批流程，縮短審批時效，有利于公路等建設項目加快推進，利于地方發展。但同時也對試點省份管理部門提出了更高的要求，用好手中的權利，如何“接得住、管得好”成為必須考慮的重點問題。

俗話說“民以食為天，國以糧為安”，充足的耕地保有量是糧食安全的基礎保證，是關系國計民生和國家安全的重要保障。交通運輸是國民經濟中基礎性、先導性、戰略性產業，是重要的服務性行業，因此也有“要想富先修路”的社會共識。

新形勢要求我們要在嚴格保護耕地、節約集約用地前提下，科學合理地規劃和實施公路等基礎設施建設，發展經濟同時嚴格落實永久基本農田保護制度，實現兩者協調有序發展，助力經濟社會高質量發展。