基層治理的蘇南模式研究

孫鳴

摘 要：以整體性治理理論、流程再造理論為支撐，分析江陰市徐霞客鎮、昆山市張浦鎮、吳江區盛澤鎮和平望鎮4個蘇南地區典型經濟發達鎮改革的困境與經驗，提出加強黨的全面領導、鎮村治理一張網、便民服務一中心、綜合執法一隊伍、指揮調度一中心和因地制宜X舉措的“1+4+X”基層治理模式。

關鍵詞：基層治理;經濟發達鎮;行政管理體制改革;“1+4+X”模式

文章編號：1004-7026（2020）14-0012-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D63;F207? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 研究背景

改革開放40年，在經濟飛速發展的同時，社會領域面臨深度轉型。傳統治理模式已不適應高質量發展需求，鄉鎮權責不匹配、職能機構配置不均衡與運行不協調、基層政府服務缺位等問題逐步顯現[1-2]。為解決基層治理困境，2010年4月起，位于蘇南地區的昆山市張浦鎮、江陰市徐霞客鎮、吳江區盛澤鎮和平望鎮等經濟發達鎮開啟行政管理體制改革。

為進一步完善基層治理，以典型的經濟發達鎮為樣本，探討蘇南地區的基層治理模式，為其他地區基層治理提供啟示。

2? 研究框架建構

蘇南基層治理模式如圖1所示。

改革動力分為內源驅動力和外部壓力。內源驅動力來自政策驅動，2010年徐霞客鎮、盛澤鎮、張浦鎮被確定為國家級試點鎮，從中央到地方均出臺了配套文件給予政策、經濟支持及法規保障。外部壓力則來自上級政府和民營企業[3]。

實踐路徑分為上級賦權和下級接權兩個層級。自上而下的賦權階段，實質是調整橫向、縱向、斜向府際關系的過程。下級接權階段，實質是政府流程再造的過程。基層政府整合資源，重構部門組織架構，建立“前臺+后臺”“幾辦幾局幾中心”的新型政府結構。

3? 典型樣本呈現：百花齊放的蘇南鄉鎮

為研究蘇南地區基層治理的優化發展路徑，探討蘇南地區的基層治理模式，選取典型經濟發達鎮徐霞客鎮、張浦鎮、盛澤鎮、平望鎮為樣本進行研究。

3.1? 改革困境

4個鄉鎮在行政管理體制改革過程中，均面臨權力困境、信息困境和動力困境三大困境。

3.1.1? 權力困境

一是權力賦予方面。鄉鎮和縣各條塊部門權責邊界不清，改革過程中涉及鄉鎮與縣之間利益關系調整，矛盾突出。二是權力承接方面。人員調整未能做到“編隨事走，人隨編走”，全能型、專業型人才匱乏。三是權力監督方面。權力下放形成審批和執法權力集中，未形成相應的系統監督機制。

3.1.2? 信息困境

條塊分割造成的物理隔絕導致“數字鴻溝”和“信息孤島”，造成數據收集難、信息共享難、業務協調難、互聯互通難。

3.1.3? 動力困境

一是法律保障缺失，全國并沒有明確的立法來解釋改革。二是人員激勵不足，網格員薪資報酬低、激勵制度不合理、工作任務重、晉升渠道少。三是網格管理和村民自治存在沖突。

3.2? 治理經驗

3.2.1? 流程再造：“四個一”全面融合

“四個一”全面融合的改革措施是徐霞客鎮“1+4”模式的精髓。通過綜合執法“一隊伍”，實現了鄉鎮管理職能供給的流程再造;創建便民服務“一窗口”與“互聯網+政務服務”，形成鄉鎮服務職能供給的流程再造;優化社會治理“一張網”，體現村民需求表達的流程再造;通過“一中心”指揮調度，調配信息，實現了供需協調的流程再造。徐霞客鎮通過流程再造，實現了“綜合執法一隊伍、便民服務一窗口、鎮村治理一張網和指揮調度一中心”的全面融合，促進了改革，從而促進了基層治理完善。

3.2.2? 整體性治理：服務型政府構建

4個典型經濟發達鎮均以人民需求和問題解決為治理導向，實現了各層級、各部門之間的合作整合。整個改革依托于大數據技術，運用流程再造的手段，最終打破了原有鄉鎮機構“碎片化”的現象，實現了整體性政府的目標，構建了簡約高效、陽光便民的服務型政府模型。

4個鄉鎮實現整體性治理的路徑各不相同。張浦鎮首創“前臺+后臺”模式，實現機構之間的協調運作;盛澤鎮形成“兩辦八局”，實現了機構扁平化運作;徐霞客鎮構建“1+4”模式，實現了機構間融合發展;平望鎮構建“1+2+6”模式，進一步完善了徐霞客鎮的“1+4”模式。

3.2.3? 部門協作新形式：聯合踏勘會議

平望鎮雖然是4鎮中最后開始改革的鄉鎮，但其創新性的改革措施為基層治理提供了新的思路。平望鎮探索了聯系會議制度，頒布了《聯合踏勘會議制度》，由行政審批局發起，各協助部門共同到現場審批，簡化了審批流程，大大縮短了審批時間，是部門之間協作的新形式。

4? “1+4+X”模式：百里歸一的蘇南基層治理模式

根據蘇南地區典型4個經濟發達鎮的案例研究，蘇南基層治理模式可總結為“1+4+X”模式，見圖2。

4.1 目標：整體性政府

基層治理的目標是構建整體性政府。構建整體性政府需要建立信任機制、協調機制和整合機制。信任機制構建，關鍵在于黨建引領;協調機制構建體現在治理層級與功能的整合;整合機制構建主要包括整合信息系統、大部制改革和網格化管理[4]。

4.2? 運行：“1+4+X”基層治理模式

“1+4+X”基層治理模式中，“1”即黨的全面領導，“4”即鎮村治理一張網、便民服務一窗口、綜合執法一隊伍和指揮調度一中心，“X”即各鄉鎮特色舉措。

4.2.1? 黨的全面領導

一是培育干部隊伍。基層政府應完善干部考核機制，分類管理考核結果，落實整改制度，不斷增強干部隊伍思想政治覺悟。二是提供學習途徑。基層黨組織應積極組織開展講黨課、理論宣講等各類學習活動，運用新媒體，實時共享學習資源。三是完善“黨建+網格”。黨組織應構建以網格為單位的黨建聯盟，將支部建在網格上，真正實現零距離溝通交流學習。

4.2.2? 鎮村治理一張網

一是厘清相關工作人員的責任清單，實行嚴格的考核機制，并輔以相應的激勵機制，提高網格員、網格長等工作人員的積極性。二是結合大數據平臺，實行“網格+網絡”雙網融合，實現數據共享。三是向“網絡化治理”轉型，多個治理主體構成的治理網絡融合發展，共同完成基層治理目標[5]。

4.2.3? 便民服務一窗口

一是真正實現“一窗通辦”，將公安等條線部門也融入綜合窗口，進一步簡化辦事流程，縮短辦事時間。二是拓寬村級便民服務中心的辦事范圍，進一步滿足村民辦事需求。

4.2.4? 綜合執法一隊伍

一是加強綜合執法隊員的綜合執法能力。二是完善與指揮中心的數據聯系，完善雙隨機、一公開派送制度，縮短執法時間，提高執法效率。

4.2.5? 指揮調度一中心

優化指揮調度中心運行，加強指揮中心的數據分析能力，完善系統，真正打破數據壁壘，實現與各部門之間的信息共享與信息傳輸[6]。

4.2.6? 因地制宜X舉措

X舉措是各鄉鎮結合自身優勢與特點。因地制宜，實行特色化的基層治理方式。比如X舉措可以是“財政保障一金庫”，為保障基層治理運行的資金，基層政府與銀行合作設立一級金庫，以完善基層治理;X舉措也可以是“聯合踏勘會議制度”等舉措。

參考文獻：

[1]陳家剛.基層治理[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[2]唐奕.基層治理之路：來自基層實踐者的中國夢[M].北京：中央編譯出版社，2016.

[3]李軒宇，董鵬.基層治理中的困境：權威結構與政策壓力下的治理倦怠[J].領導科學，2019（7）：17-20.

[4]竺乾威.公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”[J].公共行政評論，2012（2）：1-21，178.

[5]秦上人，郁建興.從網格化管理到網絡化治理：走向基層社會治理的新形態[J].南京社會科學，2017（1）：87-93.

[6]趙秀梅.基層治理中的國家-社會關系——對一個參與社區公共服務的NGO的考察[J].開放時代，2008（4）：87-103.

（編輯：季? 鑫）