怎樣堅持和完善民生保障制度，促進社會公平正義

中共中央黨校（國家行政學院）政治與法律教研部副教授 孫培軍

2020年5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）發布，明確提出“堅持和完善民生保障制度，促進社會公平正義”，并強調“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，優化收入分配格局，健全可持續的多層次社會保障體系，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。這充分體現了黨和國家從制度體系上、從治標治本上讓人民群眾在日常生產生活中都能感受到公平正義，既做大蛋糕，又分好蛋糕，從而不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

一、健全體現效率、促進公平的收入分配制度

理國要道，在于公平正直。我國作為社會主義國家，要處理好效率與公平之間的平衡關系，就體現在收入分配制度上要形成既體現效率，又能促進公平的按勞分配為主、充分發揮各種生產要素在分配中的作用以及合理調節不同收入的體制機制。

2020年7月2日，工作人員在重慶市巫山縣曲尺鄉龍洞村展示剛采摘的脆李 圖：新華社

（一）堅持按勞分配

勞動是光榮的，勞動沒有貴賤之分。《意見》強調“堅持多勞多得，著重保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重”。為此，要形成正向激勵機制，鼓勵各行業各部門的一線勞動者熱愛勞動，干一行愛一行，行行出狀元，要通過勞動獲得自己應得的報酬，各得其所，各安其樂。同時，在中國特色社會主義市場經濟下，要體現一般市場經濟規律，在經濟社會發展中實現“兩個同步”：在經濟增長的同時實現居民收入同步增長，在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。只有這樣才能體現市場中勞動的價值，實現國強民富、共建共享。為此，要進一步拓寬居民勞動收入和財產性收入渠道。

（二）完善按生產要素分配的體制機制

知識就是力量，科學技術是第一生產力。社會主義市場經濟更是知識經濟、科技經濟，只有按現代市場經濟下的成本——收益機制，才能充分發揮知識、技術、土地等各種生產要素在市場中的資源配置作用：

一方面，2020年3月中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，強調破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。此次《意見》更加明確指出“以要素市場化配置改革為重點，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，推進要素市場制度建設”“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。保護合法收入，規范隱形收入，遏制以權力、行政壟斷等非市場因素獲取收入，取締非法收入，明顯增加低收入勞動者收入。為了做到更加科學更加透明更加公平，要“完善企業薪酬調查和信息發布制度，健全最低工資標準調整機制”，保障生產要素在收入分配中的積極作用。

另一方面，《意見》強調“要推進高校、科研院所薪酬制度改革，擴大工資分配自主權。鼓勵企事業單位對科研人員等實行靈活多樣的分配形式”。在尊重知識、尊重科學的良好氛圍中，要加強知識產權保護和產權激勵，賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，健全決策機制，規范操作流程，探索形成賦權形式、成果評價、收益分配等方面制度。讓高校、科研院所、企事業單位的教職工能夠更加體面、更加積極地從事科學研究、教學咨詢等各項活動，最大限度地發揮聰明才智，實現自我價值和社會價值的有效銜接和良性互動。

（三）解決好收入差距

新中國成立以來，中國逐步實現了從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍，人民群眾的收入也在逐步提高，然而城鄉之間、地區之間、階層之間還存在收入差距，必須鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調節過高收入，取締非法收入。引人注目的是，我國包括零工在內的靈活就業人員數以億計，今年對低收入人員實行社保費自愿緩繳政策，涉及就業的行政事業性收費全部取消。

從長遠來看，在收入調節具體機制上，《意見》從兩個方面強調，一方面，“可以健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制”，這樣能夠充分體現公平與效率相結合、一部分人富起來和共同富裕相統一的原則；另一方面，“要完善第三次分配機制，發展慈善等社會公益事業”。就政府的角色而言，政府要多措并舉促進城鄉居民增收，履行好政府再分配職能，完善直接稅制度并逐步提高其比重，完善相關制度和政策，合理調節城鄉、區域、不同群體間分配關系，逐步形成橄欖型分配格局，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

二、完善覆蓋全民的社會保障體系

公民作為個人，需要國家提供社會保障來防范化解各種個人養老、醫療、就業等風險。這就要逐步全面建成以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容；覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。《意見》從健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度；完善失業保險制度；統籌完善社會救助等制度；深化改革住房制度等方面來完善覆蓋全民的社會保障體系。

（一）健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險、基本醫療保險制度

提升城鄉基本公共服務均等化水平是社會公平正義的必然要求，其中重點就是老有所養、病有所醫。要堅持公平統一、權責一致、循序漸進，推動養老保險全國統籌制度更加公平更加可持續。《意見》重點指出：一是“實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，盡快實現養老保險全國統籌，促進基本養老保險基金長期平衡。全面推開中央和地方劃轉部分國有資本充實社保基金工作。大力發展企業年金、職業年金、個人儲蓄性養老保險和商業養老保險”。通過這樣的養老金頂層設計和基層落地，規范養老金的使用，通過相關立法防范養老金的違規乃至違法使用。二是“深化醫藥衛生體制改革，完善統一的城鄉居民醫保和大病保險制度，健全基本醫保籌資和待遇調整機制，持續推進醫保支付方式改革，加快落實異地就醫結算制度”。這樣建立規范不同層級醫院藥品物資的采購及監督制度，解決看病難、看病貴等突出社會問題，也從體制機制上解決因病致貧等社會現象，實現個人疾病治療和社會政策兜底的良性循環。

2020年7月2日，外來務工人員在濟南市外來務工人員綜合服務中心參加現場招聘會 圖：王凱/新華社

（二）完善失業保險制度

必須完善失業保險制度，這是以社會政策托底、保護弱勢群體等方式保障就業這一基本民生。從2020年的政府工作報告看到，2019年，城鎮新增就業1352萬人，調查失業率在5.3%以下。2020年的目標是城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右。要實現這些目標，必須擴大失業保險保障范圍，將參保不足1年的農民工等失業人員都納入常住地保障。2020年的首要目標任務，就是優先穩就業保民生，重點要聚焦高校畢業生、農民工、貧困地區勞動力等重點群體。對今年高校畢業生，實行企業擴招、研究生擴招、基層就業擴崗，并發揮創業帶動就業的倍增效應，對農民工和貧困地區勞動力實行公共就業服務城鄉常住人口（包括農民工）全覆蓋，并在公共基礎設施建設中盡可能吸納農村勞動者就地就近就業。

需要強調的是，《意見》又重申“開展新業態從業人員職業傷害保障試點”。在2020 年2 月發布的《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》中，中央首次提出“開展新業態從業人員職業傷害保障試點”。其背景是近年隨著科技的發展，以平臺經濟、共享經濟為代表的新業態催生了大量新的就業形態，成為農民工就業的主渠道，例如快遞、外賣等從業人員，但他們也屬于職業傷害易發多發人群，對職業傷害保障需求十分迫切。從2020年1-4月份數據來看，全國實物商品網上零售額同比增長8.6%，占社會消費品零售總額比重達到24.1%，同比提高5.5個百分點，所以國務院及其相關職能部門盡快將新業態從業人員職業傷害保障相關立法工作納入立法計劃，特別是建立由政府主導的特別工傷保險（職業傷害險），參照工傷保險以支定收的原則，實行獨立核算。特別工傷保險（職業傷害險）不與勞動關系掛鉤，更不以勞動關系為前提，應當研究分析各類從業者的職業特點、工作方式、職業風險特征，合理確定諸如工傷保險費繳費基數。

（三）統籌完善社會救助等制度

統籌完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度。加強社會救助資源統籌，完善基本民生保障兜底機制。一方面發揮政府相關部門在社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等方面的主導作用，在立法和執法等環節履行職能，同時監督好各種社會團體的活動。例如，擴大低保保障范圍，對城鄉困難家庭應保盡保，將符合條件的城鎮失業和返鄉人員及時納入低保。對因災因病因殘遭遇暫時困難的人員，都要實施救助。要切實保障所有困難群眾基本生活，保民生也必將助力更多失業人員再就業敢創業。2020年政府工作報告強調：資助以訓穩崗拓崗，加強面向市場的技能培訓，鼓勵以工代訓，共建共享生產性實訓基地，今明兩年職業技能培訓3500萬人次以上，高職院校擴招200萬人，要使更多勞動者長技能、好就業。另一方面，發揮社會團體的專業作用，鼓勵民間組織積極健康地開展社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等活動，例如疫情期間，各種社會組織積極行動，多方面多渠道籌集疫情防控的物資和經費，及時有效地開展疫情防控。當然，要規范網絡上的救助行為，防止跑偏甚至違法，通過有效的法律規范和道德約束，使好的言行有好的效果。

（四）深化住房制度改革

中國人的房子觀念十分強烈，老百姓信奉住有所居，對于房子這一大事，黨的十九大時就強調：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”《意見》此次提到“穩妥推進房地產稅立法”，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，改革住房公積金制度”，從多個制度層面嘗試保障不同群體住有所居。

2020 年5 月22 日，李克強總理在政府工作報告中又強調了“堅持房子是用來住的、不是用來炒”的定位，鼓勵城鎮老舊小區改造，2020 年新開工改造城鎮老舊小區3.9 萬個，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務，這樣既能滿足人民群眾對美好生活的需要，還能帶動投資解決就業。李克強總理2020 年6 月1 日至2 日在煙臺市芝罘區老舊小區調研時，聽取煙臺市老舊小區改造匯報，詢問群眾最希望改什么，叮囑一定要尊重居民意愿。他說，老舊小區改造既能改善居住條件，又能帶動家裝、家電等消費需求，潛力巨大，要吸引社會資本參與，加快改造步伐。

三、健全國家公共衛生應急管理體系

這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。總結經驗和反思教訓，健全國家公共衛生應急管理體系的必要性和必然性可見一斑。習近平總書記在2020年2月14日主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調“完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系”，并指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。”

（一）強化公共衛生法治保障

強化公共衛生法治保障是要確保公共衛生領域的司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個公共衛生司法案件中感受到公平正義。這就需要完善公共衛生領域相關法律法規，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法、動物防疫法、突發公共衛生事件應急條例等法律法規的修改完善。同時值得警醒的是，引發新冠肺炎疫情的病毒、包括此前的非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多數病原體來自野生動物或與之有關。所以必須從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。

2020年7月2日，在北京市大興區中建三局二公司北京公司一項目建筑工地的臨時核酸檢測采樣點，醫護人員為建筑工地人員采集咽拭子 圖：才揚/新華社

（二）健全公共衛生服務體系

健全公共衛生服務體系，特別是優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，是全面建成小康社會的必然要求和題中要義。很多公共衛生事件，特別是公共衛生突發事件，如這次的新冠肺炎都是從基層發生，在基層傳播的，所以必須織密織牢第一道防線。為此，一方面要加強公共衛生隊伍建設，健全執業人員培養、準入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制，并通過科學立法和嚴格執法來防止侮醫傷醫事件，妥善調節醫患關系。另一方面，要持續加強全科醫生培養、分級診療等制度建設，推動公共衛生服務與醫療服務高效協同、無縫銜接，健全防治結合、聯防聯控、群防群治工作機制。例如，首都北京深化黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革，完善“接訴即辦”機制，夯實基層治理，堅持和完善首都聯防聯控協調機制，這不僅對于疫情防控，而且對完善首都治理體系也是必要和有效的。長遠看，要深入開展愛國衛生運動，把健康理念融入各項規劃、各項政策之中。

針對以上兩方面，李克強總理在2020年的政府工作報告中強調指出：“提高基本醫療服務水平。居民醫保人均財政補助標準增加30元，開展門診費用跨省直接結算試點。對受疫情影響的醫療機構給予扶持。深化公立醫院綜合改革。發展‘互聯網+醫療健康’。建設區域醫療中心。提高城鄉社區醫療服務能力。推進分級診療。促進中醫藥振興發展，加強中西醫結合。構建和諧醫患關系。嚴格食品藥品監管，確保安全。”這些舉措都將扎實有力筑牢基層社區的公共衛生服務體系。

（三）完善優化重大疫情救治體系

要強化風險意識，完善公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制。特別是要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，精準解決疫情第一線問題。支持直轄市、省會城市、規模較大的地級市建設傳染病醫院或者相對獨立的綜合性醫院的傳染病區；對人口規模較少的地級市，也要指定符合條件的醫療機構作為傳染病患者的定點收治醫院。在縣城，要結合補短板的工作，加強縣級醫院的建設。加強重大傳染病檢驗檢測能力和應急響應能力建設，加快改善疾控機構的設施設備條件和水平，爭取盡快實現每個省（區、市）都有一個生物安全三級，也就是P3水平的實驗室，每個地級市爭取實現有一個生物安全二級，即P2水平的實驗室。

此外，還要健全科學研究、疾病控制、臨床治療的有效協同機制，及時總結各地實踐經驗，形成制度化成果，完善突發重特大疫情防控規范和應急救治管理辦法。要平戰結合、補齊短板，健全優化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，支持一線臨床技術創新，及時推廣有效救治方案。要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。

（四）健全重大疾病醫療保險和救助制度

統籌完善應急醫療救助機制。在突發疫情等緊急情況時，確保醫療機構先救治、后收費，并完善醫保異地即時結算制度。要探索建立特殊群體、特定疾病醫藥費豁免制度，有針對性免除醫保支付目錄、支付限額、用藥量等限制性條款，減輕困難群眾就醫就診后顧之憂。要統籌基本醫療保險基金和公共衛生服務資金使用，提高對基層醫療機構的支付比例，實現公共衛生服務和醫療服務有效銜接。

2020 年的政府工作報告強調，上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準。實現企業職工基本養老保險基金省級統收統支，提高中央調劑比例。全國近3億人領取養老金，必須確保按時足額發放。落實退役軍人優撫政策。做好因公殉職人員撫恤。對于這些特殊群體的特定疾病醫藥費都形成藥費豁免清單，特事特辦，充分體現保障這部分人的特殊權益。

（五）健全統一的應急物資保障體系

首先，優化重要應急物資產能保障和區域布局，健全國家儲備體系，完善儲備品類、規模、結構，提升儲備效能。要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案。要優化重要應急物資產能保障和區域布局，做到關鍵時刻調得出、用得上。對短期可能出現的物資供應短缺，建立集中生產調度機制，統一組織原材料供應、安排定點生產、規范質量標準，確保應急物資保障有序有力。國家發改委負責同志在2020年兩會發布會時指出：一是健全應急物資采購供應體系，要統籌國際和國內，要保障采購供應鏈能夠安全可靠。二是構建比較堅強的應急物資儲備體系，要吸引多方參與，爭取形成政府儲備、企事業單位儲備、社會儲備和家庭儲備的合力，勁往一處使。

其次，要健全國家儲備體系，科學調整儲備的品類、規模、結構，提升儲備效能。要建立國家統一的應急物資采購供應體系，對應急救援物資實行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急物資供應保障網更加高效安全可控。例如，就糧食儲備而言，要穩定糧食播種面積和產量，提高復種指數，提高稻谷最低收購價，增加產糧大縣獎勵，大力防治重大病蟲害。支持大豆等油料生產。懲處違法違規侵占耕地行為，新建高標準農田8000 萬畝。培育推廣優良品種，完善農機補貼政策，深化農村改革。加強非洲豬瘟等疫病防控，恢復生豬生產，發展畜禽水產養殖。健全農產品流通體系。壓實“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制。14億中國人的飯碗，我們有能力也務必牢牢端在自己手中。這些舉措都是要保障盡快提升應急物資生產動員的能力和調運保障的能力，一旦有需要就能夠快速源源不斷地生產供應和補充，而且調運過程要有多方協同聯動機制。

總之，《意見》構建的促進社會公平正義的三大內容是要努力營造公平和效率相統一的社會環境，讓每個人都獲得發展自我和奉獻社會的機會，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會。黨的十九大強調：“堅持在發展中保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”習近平總書記也反復強調，要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領域那個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。

討論題：

1.如何充分認識堅持和完善民生保障制度，促進社會公平正義的重大意義？

2.結合實際，談談怎樣堅持和完善民生保障制度，促進社會公平正義。