跨界河流利用和保護合作的國際規(guī)則分析

李明亮，侯 杰

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

跨界河流是指位于或穿越國界線的河流，是國與國之間的天然紐帶。全球跨界河流流域范圍覆蓋近一半陸地面積，涉及約150個國家和約40%人口?？缃绾恿骼煤捅Ｗo既屬于各國的主權(quán)權(quán)利和發(fā)展利益，又涉及到各國與流域內(nèi)其他國家的協(xié)調(diào)與合作，因而成為國際關(guān)注的熱點問題。我國跨界河流眾多，跨界河流利用和保護合作是周邊外交和公共外交的重要組成部分，也是“一帶一路”水資源合作的重要內(nèi)容。

20世紀20年代，國際聯(lián)盟訂立、部分歐洲國家加入了《國際性通航水道制度公約和規(guī)約》。二戰(zhàn)結(jié)束后，當今世界政治版圖逐步形成，跨界河流非航行使用和保護方面的合作不斷豐富，聯(lián)合國等國際組織逐漸發(fā)展和編纂了相關(guān)國際公約。目前關(guān)于跨界河流利用和保護的國際公約主要是《國際水道非航行使用法公約》和《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》。我國國際法和水利領(lǐng)域?qū)W者針對兩個國際公約的主要內(nèi)容及其影響開展了深入研究，持續(xù)關(guān)注公約發(fā)展過程。

本文重點采用指標分析方法，分別對《國際水道非航行使用法公約》和《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》的締約比例和不同類型跨界河流國家締約的差異性進行定量評估，從而探討現(xiàn)行公約的特點和局限性。結(jié)合其它有關(guān)國際公約與國際宣言，對跨界河流利用和保護合作有關(guān)國際規(guī)則的發(fā)展狀況進行評估。

跨界河流有關(guān)國際規(guī)則發(fā)展中出現(xiàn)了國際河流、國際水道、跨界河流、跨界水道、邊界水和跨界水等概念，其含義基本相同。本文除在引用公約名稱和內(nèi)容時采用其原有表述之外，統(tǒng)稱跨界河流。

1 《國際水道非航行使用法公約》分析

1.1 公約發(fā)展狀況及主要內(nèi)容

《國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《非航行使用法公約》)于1997年聯(lián)合國大會通過，至2014年締約方達到35個后生效。截至2020年5月，《非航行使用法公約》締約方為36個，其中歐洲國家16個，非洲國家12個，亞洲國家8個。我鄰國中，越南于2014年5月加入該公約。中國、美國、俄羅斯、印度等跨界河流大國均未批準或加入該公約。公約締約國家分布情況如圖1所示。

圖1 《非航行使用法公約》締約國家分布示意圖

基于美國俄勒岡州立大學跨界淡水爭端數(shù)據(jù)庫(TFDD)中全球276個跨界河流流域范圍進行分析，公約締約國家涉及跨界河流個數(shù)為92個，占跨界河流流域總數(shù)的33%。流域內(nèi)所有國家均加入公約的跨界河流流域有20個，占7%。

《非航行使用法公約》包括導言、一般原則、計劃采取的措施，保護、保全和管理，有害狀況和緊急情況，雜項規(guī)定，以及最后條款等7個主要部分。一般原則部分主要提出了公平合理利用原則和相關(guān)因素、不造成重大損害的義務、一般合作義務等條款。

1.2 跨界河流國家分類分析指標

為了反映跨界河流有關(guān)國家在流域中的相對位置，并考慮跨界河流流出或流入水量在該國可用水資源總量中的比例，建立凈流出比例指標I出，計算公式為：

(1)

式中，W出—自一國流出至其他國家的水量，不包含直接入海水量，m3；W入—該國總的入境水量，不包括從其他國家流入該國界河的水量，m3；W自—該國自產(chǎn)水資源量，m3。凈流出比例指標I出>0%的跨界河流國家總體位于上游，I出<0%的總體位于下游，I出≈0%的出入境水量持平，或凈流出水量占可用水資源量的比例很小?；诼?lián)合國糧農(nóng)組織水資源數(shù)據(jù)庫(AQUASTAT)，考慮到相關(guān)國家地下水資料缺失較多，公式(1)中各類水量均只采用地表水水量計算，I出計算結(jié)果超過100%的以100%計。

同時，采用人均自產(chǎn)水資源量指標IWRP反映跨界河流國家水資源狀況。根據(jù)AQUASTAT數(shù)據(jù)庫資料，并結(jié)合TFDD數(shù)據(jù)庫中的跨界河流范圍，確定納入分析的跨界河流國家共143個，占跨界河流國家總數(shù)的約95%。

1.3 不同類型跨界河流國家締約比例分析

根據(jù)《非航行使用法公約》現(xiàn)狀締約情況分類，做出締約國與非締約國的凈流出比例和人均自產(chǎn)水資源量指標對比圖，如圖2所示。凈流出比例指標各區(qū)間內(nèi)跨界河流國家的締約比例對比表見表1。

表1 凈流出比例指標各區(qū)間內(nèi)《非航行使用法公約》締約比例對比表

圖2 《非航行使用法公約》締約國與非締約國的凈流出比例和人均自產(chǎn)水資源量指標對比圖

在有資料的143個跨界河流國家中，加入《非航行使用法公約》的締約國有34個，占24%。上游國家(25%≤I出<100%)加入公約的比例最低，僅為11%。中游國家(-25%≤I出<25%)共有72個，占跨界河流國家總數(shù)的50%，其中締約國22個，締約比例為31%。下游國家(-100%≤I出<-25%)的締約比例為28%，與中游國家締約比例接近，顯著高于上游國家締約比例。

從圖2中人均自產(chǎn)水資源量指標來看，水資源量相對豐富的跨界河流國家締約比例也較低。人均自產(chǎn)水資源量IWRP≥10000m3/人的跨界河流國家有39個，其中加入公約的只有4個，分別是芬蘭、愛爾蘭、挪威和瑞典，均為歐洲國家。

1.4 締約比例差異原因分析與討論

《非航行使用法公約》公約締約比例低，且上游國家和中下游國家存在顯著差異，可能主要有以下原因。

(1)權(quán)利和義務不平衡。公約一般原則部分雖然提出了公平合理利用原則和相關(guān)因素，但未充分體現(xiàn)上游國家作為產(chǎn)水主要貢獻方的權(quán)利。而一般原則部分的不造成重大損害等義務中，上游國家往往是主要的義務承擔方。

(2)發(fā)展和保護不平衡。公約在計劃采取的措施，保護、保全和管理，有害狀況和緊急情況等3個主要部分中，具體提出了保護國際水道的有關(guān)要求。但是，公約沒有包含保障各水道國發(fā)展權(quán)益和就公平合理利用開展合作的具體內(nèi)容。

(3)現(xiàn)狀和未來不平衡。公約提出各水道國應就計劃采取的措施對國際水道狀況可能產(chǎn)生的影響交換資料和互相協(xié)商，并在可能造成重大不利影響時，履行通知、評估、協(xié)商和談判等程序。當上下游國家對重大不利影響的界定有分歧時，相關(guān)計劃措施將受到明顯影響。由于跨界河流流域內(nèi)各個國家發(fā)展階段不一，現(xiàn)狀已開發(fā)利用國際水道的國家，和未來需要進一步開發(fā)利用國際水道的國家，在此公約中處于不平衡的位置。

從水資源狀況指標來看，自產(chǎn)水資源豐富的國家較少加入公約，反映出公約較難滿足產(chǎn)水豐富國家發(fā)揮其水資源優(yōu)勢的需要，且過于強調(diào)沒有普遍必要性的通知、評估、協(xié)商和談判等程序。通常情況下，框架性公約較能取得國際社會的廣泛認同，例如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》有197個締約方，包括絕大多數(shù)聯(lián)合國成員國?！斗呛叫惺褂梅üs》作為跨界河流水資源合作領(lǐng)域的框架性公約，其接受程度顯著偏低，反映出公約較強的局限性。公約在計劃采取的措施等方面要求過細，偏離了框架性公約的一般特點。

此外，跨界河流國家是否加入公約還與其發(fā)展階段、外交關(guān)系和社會文化等多方面因素有關(guān)，有待具體分析。

2 《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》分析

2.1 公約發(fā)展過程及主要內(nèi)容

《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》(以下簡稱《保護和利用公約》)于1992年由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(以下簡稱歐經(jīng)委)面向其成員國制訂，1996年10月生效。根據(jù)瑞士政府提議，2003年公約締約方會議通過修正案，準許并鼓勵歐經(jīng)委區(qū)域外的聯(lián)合國成員國申請加入公約。2016年3月，公約修正案生效。2018年，非洲國家乍得和塞內(nèi)加爾先后加入公約。截至2020年5月，公約共有43個締約方，其中歐洲國家36個，亞洲國家4個，非洲國家2個，并含1個國際組織締約方，即歐盟。我國鄰國中，俄羅斯、哈薩克斯坦分別于1993年11月和2001年1月加入公約。公約締約國家分布情況如圖3所示。

圖3 《保護和利用公約》締約國家分布示意圖

《保護和利用公約》主要包括與所有締約方相關(guān)的條款、與沿岸方相關(guān)的條款、機構(gòu)及最后規(guī)定等3個部分，全部圍繞防止、控制和減少跨界影響展開。公約提出所有締約方應防止、控制和減少跨界影響，沿岸方之間應開展雙邊與多邊合作、協(xié)商、聯(lián)合監(jiān)測及評估等。公約建立了締約方會議制度，以促進各締約方履行公約。

2.2 不同類型跨界河流國家締約比例分析

采用凈流出比例I出和人均自產(chǎn)水資源量IWRP兩個指標對《保護和利用公約》締約國的跨界位置和水資源特點進行分析，如圖4所示。

圖4 《保護和利用公約》締約國與非締約國的凈出境水量指標和人均水資源量指標對比圖

在有資料的143個跨界河流國家中，加入《保護和利用公約》的締約國有39個，占27%。締約方在上游和中下游國家間分布總體較為均勻，締約比例與I出的關(guān)系不顯著，主要原因是位于跨界河流不同位置的歐經(jīng)委成員國一并加入了該公約。

從水資源狀況看，產(chǎn)水較適中(1000≤IWRP<10000)的跨界河流國家加入《保護和利用公約》的比例為40%。產(chǎn)水較豐富(IWRP≥10000)和產(chǎn)水較匱乏(IWRP<1000)的跨界河流國家加入公約的比例分別為13%和18%，顯著低于產(chǎn)水較適中的國家。

歐經(jīng)委成員國以外加入公約的乍得和塞內(nèi)加爾，IWRP分別為1007m3/人和1628m3/人，也屬于產(chǎn)水較適中的國家類型。乍得的I出為-46%，為下游國家。塞內(nèi)加爾的I出為12%，為中游國家。歐經(jīng)委水公約執(zhí)行局正在積極發(fā)展歐經(jīng)委成員國之外的上游國家，如蒙古國等，加入該公約。

總體來看，《保護和利用公約》締約國的經(jīng)濟社會發(fā)展程度、主要發(fā)展訴求和水資源條件都較為接近。公約局限于跨界影響管理，全文沒有跨界河流開發(fā)利用的相關(guān)條款，對亟需開發(fā)利用跨界河流水資源以促進經(jīng)濟社會發(fā)展的國家吸引力不足。公約的最大特點是其締約方會議等履約制度，因此對希望借助歐經(jīng)委影響力的國家有一定吸引力。下一步，公約能否吸收更多國家加入，與地緣政治和社會文化等多方面因素有關(guān)，有待具體分析。

3 其它有關(guān)國際公約與國際宣言分析

其它有關(guān)發(fā)展與環(huán)境的國際公約和國際宣言也是跨界河流利用與保護國際規(guī)則的重要淵源，但其如何在跨界河流合作中借鑒還未有定論。國際法協(xié)會等學術(shù)機構(gòu)制定的《國際河流利用規(guī)則(赫爾辛基規(guī)則)》等提出了一些規(guī)則建議，部分已在有關(guān)國際公約中被采納，在此不做討論。

3.1 國際發(fā)展法的一般原則

水資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基石，國際發(fā)展法強調(diào)了主權(quán)原則和自決原則。《聯(lián)合國憲章》強調(diào)“尊重主權(quán)平等”的根本原則。聯(lián)合國大會先后于1966、1974、1986和1997年通過的《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》、《各國經(jīng)濟權(quán)利和義務憲章》、《發(fā)展權(quán)利宣言》和《發(fā)展綱領(lǐng)》等，都提出了各國有主權(quán)按照其本國環(huán)境發(fā)展政策開發(fā)自己資源的內(nèi)容。例如，《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》提出“所有人民都有自決權(quán)”，有權(quán)“自由處置他們的天然財富和資源，而不損害基于互利原則的國際經(jīng)濟合作和國際法而產(chǎn)生的任何義務”。

3.2 國際環(huán)境法的一般原則

國際環(huán)境法強調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則、預防原則和共同但有區(qū)別的原則等。其中，共同但有區(qū)別的原則既區(qū)分不同國家對環(huán)境現(xiàn)狀的責任，又區(qū)分各國的發(fā)展階段與需求，從而為開展廣泛的環(huán)境保護合作提供了基礎(chǔ)?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》序言中就提出“所有國家根據(jù)其共同但有區(qū)別的責任和各自的能力及其社會和經(jīng)濟條件，盡可能開展最廣泛的合作”。《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國關(guān)于在發(fā)生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》等都注意到了經(jīng)濟增長和社會發(fā)展是發(fā)展中國家的優(yōu)先任務，注重發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)。

3.3 國際宣言與發(fā)展目標

聯(lián)合國《千年宣言》和《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》都提出了發(fā)展和環(huán)境方面的目標，后者首次提出與跨界河流合作相關(guān)的可選目標，即“到2030年，在各級進行水資源綜合管理，包括酌情開展跨境合作”。這一目標既反映了跨界河流合作的訴求，又反映了跨界河流合作的復雜性，需充分考慮不同流域的差異性“酌情”開展。

4 結(jié)語

跨界河流在全球分布廣泛，其利用和保護領(lǐng)域的國際合作備受關(guān)注，但現(xiàn)行國際公約締約比例偏低?；趦袅鞒霰壤腿司援a(chǎn)水資源量指標的定量分析方法，可初步揭示不同類型跨界河流國家締約比例的規(guī)律性，反映公約存在的權(quán)利和義務不平衡等問題。國際發(fā)展法和國際環(huán)境法提出了主權(quán)原則和共同但有區(qū)別的原則等，但如何在跨界河流合作中借鑒未有定論。開展跨界河流利用和保護合作可從具體河流特點出發(fā)，以流域內(nèi)國家間合作協(xié)議和共同加入的國際公約為主要依據(jù)，平衡好產(chǎn)水和用水、發(fā)展和保護、現(xiàn)狀和未來的關(guān)系，促進流域內(nèi)國家共同發(fā)展。