南充市“十四五”國土空間開發利用保護策略

唐菡 翟有龍 唐婷婷 曾琨

[提要] 國土空間開發利用保護，致力于實現國土空間要素綜合管理和利用、經濟社會文化可持續發展、維護國家和地區生態安全三大基本目標。本文從國土空間研究現狀入手，透析南充市“十四五”優化國土空間政策、經濟發展與項目用地需求矛盾、過去土地利用保護中的問題，通過劃實三線、優化三區，明確國土空間保護利用的攻堅任務，總結保障南充市建設用地需求的措施。

關鍵詞：國土空間;開發利用保護;三線三區;南充

本文為西華師范大學創新創業訓練項目;通訊作者：翟有龍

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年4月13日

國土空間指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，是國民生存的場所和環境，是各類自然資源和建設活動的載體。近年來，國土空間開發與保護受到眾多學者的關注，武廷海等根據國家對建立統一的國土空間規劃體系的要求，在對國土空間和人居環境兩方面基本認識的基礎上，提出了建立多類型、多層次、市縣級綜合的國土空間規劃制度。林堅等提出要建立統一的國土空間用途管制制度，并從用途管制控制線體系、手段體系、法律體系、監督體系四個方面加以闡述。顧朝林等提出的技術創新，突出了國土空間規劃過程中理性、科學、實用、可操作的價值取向，更應該成為新時期領土空間管理的政策工具。這些研究表明國土空間開發與保護已成為中國快速城市化時期的研究熱點，有必要對國土空間開發利用保護進行深入研究。本文旨在落實國家重大戰略的基礎上，結合南充市經濟發展需求和用地現狀，為南充市統籌國土空間開發利用保護提供參考意見。

一、南充市“十四五”國土空間開發利用保護面臨的形勢

（一）國家日益重視優化國土空間。十九大以來，國家對國土空間開發利用與保護日益重視，接連出臺多個具有指導性和操作性文件。2019年，相繼發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，明確要建立國土空間規劃體系并監督實施，為統籌劃定落實三條控制線提供了寶貴意見。

（二）經濟發展對國土空間的壓力不斷增大。“十四五”時期是南充市適應經濟新常態，轉型發展的關鍵期，隨著農產品加工、絲紡服裝兩大傳統優勢產業和石油化工、汽車汽配特色優勢產業的發展，新型城鎮化和新型工業化的推進，建設用地需求持續增長，各業爭地的矛盾日益突出，經濟發展對國土空間的壓力越來越大。

（三）南充市國土空間開發利用保護任務艱巨。一方面南充國土空間開發利用不充分，耕地撂荒現象隨處可見，閑置耕地比例達20%～30%，同時還存在著低效林地、低效園地、低效建設用地;另一方面隨著南充市城鎮化的快速發展，各類建設用地面積不斷擴大，導致一些優質耕地被占用，基本農田空間被擠占。一些地方濕地、林地、自然保留地等生態用地被盲目開發，生態空間受到擠壓，生態紅線難以落地。

二、劃實三線、優化三區

（一）劃實生態保護紅線。要堅持尊重、適應、保護自然的原則，優先保護自然生態資源，把重要的生態功能區、生態環境敏感區和生態脆弱區劃入生態保護紅線。同時，要將存在潛在重要生態價值的地區納入生態保護紅線內。禁止在核心自然保護區中進行一切人類活動，而在其他地區則應嚴格禁止開發性和生產性的建設活動。

（二）劃定永久基本農田控制線。永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。按照全市耕地分布現狀，根據耕地質量、糧食作物種植情況和土壤污染情況，在嚴格遵守耕地紅線的基礎上，按一定比例，依法劃分符合質量要求的耕地。對于面積不實、非法占用、污染嚴重的基本農田，要全面清理整頓，確保基本農田總量不減少、質量不降低、布局不動搖。

（三）劃準城鎮開發邊界控制線。城鎮開發邊界是指在一定時期內，由于城市發展的需要，根據城鎮的功能進行開發和建設的區域邊界。城鎮的發展歷經多年，開發邊界的劃分也是在城市已有的建設基礎上，綜合考慮經濟發展、人口規模以及城鄉規劃的基礎上，框定總量，防止無序蔓延。

（四）以節約集約為重點優化城鎮空間。在快速城市化進程中，城市擴張無序、土地利用粗放、為了徹底解決經濟發展和土地資源短缺問題必須集約開發城市用地。應根據城市人口增長的數量和規模，合理增加城市的建設用地面積，并從已有的建設用地中挖掘潛力，提高土地的利用效率，節約用地。處理好城市各大功能區之間的關系，科學合理布局。

（五）以保護耕地為核心優化農業空間。耕地保護是優化農業格局的核心，要繼續實施最嚴格的耕地保護制度，推進耕地占補的動態平衡工作，在建設中占用的耕地，要以同等質量的耕地加以補充。在農業發展過程中，要根據地方實際，在確保農用地性質不變的基礎上，調整農業生產結構，提高農業發展效率，生產優質農產品。進一步整合農林、旅游、教育、文化、衛生等產業，大力發展特色鮮明的高端鄉村旅游、有機循環農業、休閑觀光農業。

（六）提高生態質量，全面保育生態空間。嚴格執行生態保護紅線，科學合理規劃生態空間布局，全面提升生態空間。根據不同地區不同的生態功能，制定相應的區域優化方案，提高濕地、森林、草原等土地的自然修復能力和生態功能。同時，通過人口轉移和產業結構調整，防止人類活動向生態功能區延伸。

三、國土空間開發保護攻堅任務

（一）多規合一，建立國土空間規劃體系。充分發揮國土空間規劃的基礎性作用以及對各專項規劃的指導和約束作用，推進土地利用規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃的多規合一工作，實現空間規劃“一張圖”，統籌劃定實施三條控制線，建立國土空間監測評價和預警系統。

（二）嚴格國土空間用途管制。嚴格執行國土空間用途管制，加強對國家自然保護區、生態保護紅線以及生態敏感脆弱區等特殊區域用途管制。建立用途管制制度、運行和監管體系，整合各類用途管制依據，優化用途轉用審批和許可程序，并加強對實施效果的指導、監督和評估。

（三）加強國土空間生態修復。在生態修復過程中，部分地區面臨生態環境壓力大、地質災害頻發、生態系統的服務功能弱化、自然資源破壞和污染嚴重等問題，要切實加強這類地區的生態修復工作。按照安全功能、生態功能和景觀的順序，在某些關鍵的生態功能區中推進山、水、林、田、湖、草的生態修復試點工作，開展生態修復、礦山環境治理和國土綜合整治工作。

四、切實保障建設用地需求

（一）積極向上爭取建設用地指標。南充市屬于巴中革命老區，近年來，中央大力支持巴中革命老區的發展，南充市應以此為契機，積極爭取建設用地指標。根據地方實際，精心編制建設用地年度利用計劃，統籌安排基礎設施、城鎮、產業、民生、社會事業發展等各業用地，積極主動抓好用地預審、征地報批等工作，充分保障各類建設項目按時用地和順利實施。

（二）加強建設項目儲備包裝。建設項目儲備包裝是項目實施的基礎工作，儲備一批好項目、大項目，能為南充市項目用地提供保障，為南充市經濟社會發展提供強勁動力，當前要持續壯大汽車汽配產業、油氣化工產業、絲紡服裝產業、現代物流產業、現代農業產業，持續壯大“五大百億戰略性新興產業”以及文化旅游產業，做好項目用地、資金、環境等要素保障。

（三）積極推行城鄉建設用地增減掛鉤。南充市部分農村居民點用地增速較快，要在加強這些地區土地集約節約利用的基礎上，進一步加大土地增減掛鉤工作力度，建設占用的土地要用相等的土地加以補充，增加增減掛鉤指標，在挖掘存量土地的同時，盤活現有建設用地，盡量通過自身調整滿足這些區域對工礦用地的需要。

（四）復墾歷史遺留廢棄工礦地。通過對廢棄地尤其是采煤塌陷地的現狀進行預測分析，在有利于保護和改善區域生態環境等原則上劃定土地復墾重點區域，南充市工礦廢棄地復墾重點區域主要集中在順慶區舞鳳街道、瀠溪街道、華鳳街道、金臺鎮、搬罾鎮;蓬安縣茶亭鄉、河舒鎮。根據復墾潛力大小，通過有關措施，恢復到可利用狀態，在規劃期內安排工礦廢棄地復墾，置換建設用地指標，用于城鄉建設。

（五）提高土地節約化利用水平。全面實施節約優先戰略，積極探索建立節約、集約的土地利用評價體系，開展深度清理閑置浪費、專項治理土地粗放低效利用，深入挖掘和盤活存量土地，積極支持老工業、老村、老城區改造和城市國有土地改造，鼓勵優先開發利用空閑和低效用地、地上地下空間，不斷提高土地開發的投入強度、建筑容積率、產業效率和節約集約化使用程度。

（六）積極推進老舊城區改造。城市的發展歷經產生、發展、衰退、再發展四個階段。在這個過程中，舊城改造與新區拓展貫穿于城市發展的各階段。多年來，南充市土地利用結構和空間布局逐漸變得不合理，土地集約化程度低。老城區布局混亂、功能混雜，這就在一定程度上造成了土地資源的浪費，應積極推進老舊城區改造，在不損害舊城空間形態與建筑機理的情況下進行舊城改造，適當的變低層為高層，地下地上空間開發利用等，提高舊城中土地資源的利用效率。

主要參考文獻：

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