地方衛生部門應急決策及管理探討

摘要：地方衛生部門應急決策及管理在很大程度上決定著公共衛生事件防控的執行效率與效果。該應急決策及管理的難點在于如何保證決策的及時性、預見性、慎重性、可操作性與低失誤率，除了取決于監控預警細致入微之外，在很大程度上與決策者的經驗、膽識、知識體系、循證決策能力等密切相關。該應急決策及管理的重點是具體執行與落實所有決策部署，科學有效地實施防控疫情，直至完全控制并取得勝利。可以從增強監控預警能力，增強應急聯動處置能力，增強防控措施的科學性，積極關注基層需要，引導社會力量有序地參與事件防控及援助，積極運用大數據、互聯網信息技術，完善管理手段等方面，去進一步提升地方衛生部門應急決策及管理能力。

關鍵詞：地方衛生部門 應急決策 應急管理 公共衛生事件

地方衛生部門處在公共衛生事件防控第一線，肩負著重大使命。地方衛生部門應急決策及管理在很大程度上決定著事件防控的執行效率與效果。以往學術界對應急決策、應急管理的研究分析較多。比如，應對社會危機和突發事件，是各級政府的一項重要職責和必備能力[1]；應急決策能力關系到國家政治經濟社會的穩定與發展[2]；提高應急決策的科學化水平是新時期推進治理現代化的重要內容之一[3]；應急決策各系統的運作效率直接決定管理的效率。[4]廣義而言，應急決策是應急管理的核心環節。應急管理是一種突發事件臨界管理[5]，其實質是危機決策[6-7]，快速、有效、準確決策是應急管理的關鍵環節[8]。應急管理能力作為一種核心的行政能力[9-10]，需要具備極強的信息處理功能[11]；完善信息管理，可以提升應急決策的科學性與有效性。[12]這些研究揭示了應急決策及管理的內涵、重要性與若干要求，這里結合公共衛生事件場景專門探討地方衛生部門的應急決策及管理問題。

一、應急決策及管理理論解析

就地方政府及其具體部門而言，應急決策及管理是非常時期的一項極為重要的行政管理能力。無論是針對哪種公共危機事件，應急決策越及時、越果斷、越具有預見性，危機事件管控就越有把握，終會轉危為安。應急決策是一種特定的循證決策，其依據是危機事件本身；但是，由于危機事件起初具有隱蔽性、偶然性、突發性、非結構化等特點，應急決策難度比較大，且務必要求具有及時性、預見性、慎重性、可操作性與低失誤率。應急管理的核心是應急決策，但決策執行及其具體管控操作、結果反饋、經驗汲取、改進完善等更是應急管理的重要內容。比如，針對重大公共衛生事件，需要進行有效的應急決策及管理，包括研究事件、調整應急管理響應級別、部署防控工作、動員一切社會力量、協同優化配置醫療資源等。

從管理學角度看，任何管理及其過程都必須明確管理主體、管理客體、管理方法及手段、管理有效期，即誰在管、管什么、如何管、管多久，這樣才能實現有效管理。應急決策及管理的主體是公共危機事件所在地區的政府及其相關部門；其客體是具體的管理內容，比如危機事件管控、物資供應、輿情疏導等；其方法及手段是操作性很強的且實際有效的各種方式、方法、技術手段、具體工具等，比如運用互聯網、大數據信息技術實施精準溯源與智慧應用，通過物質、精神激勵等方法激發科研人員的積極性、主動性與創造性，發揮黨員先鋒模范帶頭作用等；其有效期一般是到危機事件結束，危機事件最終得到圓滿解決為止。當然，出于謹慎，可以延續一段時間借以鞏固提升、警示教育、宣傳工作成效、防止反復等。

二、公共衛生事件中地方衛生部門應急決策及管理

公共衛生事件是一種不期遇而遇的特定情形，這里研究的重點是處在防控第一線的地方衛生部門（衛健委或衛健局及其本系統內若干單位）應急決策及管理問題。同時，地方衛生部門需要認真執行上級決策，并積極協調、配合其他部門的聯防聯控工作。當公共衛生事件發生時，當地黨委、政府按照國家法律、行政法規的規定，構建“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的應急管理機制，成立危機事件防控指揮部，統一協調、指揮當地全部防控工作；當地衛生部門應急決策及管理僅是本級系統內所做的一項更加具體的工作。

公共衛生事件中地方衛生部門應急決策及管理可以劃分為監控預警、應急聯動、評估總結三個重要階段。其中，監控預警是針對事件隱患、事件苗頭、事件發生的全過程，為應急決策及管理提供基本依據，具體是由定點醫院、傳染病防控中心、其他若干基層單位來具體負責實施全過程、精細化的預警監控；應急聯動是基于協同治理理念，快速響應、規范有序、科學高效地實施事件防控方案、計劃，是應急決策及管理中極其關鍵的工作；評估總結是對事件防控全過程的系統總結，主要是總結防控工作經驗、教訓，完善應急管理機制，表彰提拔干部等。

公共衛生事件中地方衛生部門應急決策及管理的難點在于，如何保證決策的及時性、預見性、慎重性、可操作性與低失誤率，除了取決于監控預警環節的細致入微外，在很大程度上與決策者的經驗、膽識、知識體系、循證決策能力等密切相關。此時，對事件的任何瞞報、漏報、誤報、主觀貽誤等都可能會造成非常嚴重的后果。公共衛生事件中地方衛生部門應急決策及管理的重點在于，具體執行與落實所有決策部署，從“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群”管控三原則出發，科學有效地實施防控，直至完全控制并取得勝利。具體包括以下內容：

1.調配與優化配置醫療資源。動態跟蹤與掌控事件動態，特別是對定點醫院收治情況、分層診療、醫療技術支持等情況應當了如指掌，要適時調集醫護人員支援重點部門，實現醫療資源優化配置、提高救治成功率基本目標。

2.加強科學管理，實施科學防控。加強預檢分診，早期識別患者，及時管理傳染源，嚴防聚集性傳染發生；優化分級診療工作流程，加強內部防控措施，針對衛生事件防護級別、密切接觸者管理方案、確診收治分級管理、患者行為及心理疏導等，制定精細的操作指南。

3.加強對基層的防控指導。加強與其他部門的協同配合，特別是要揚長處、補短板、堵漏洞、強弱項，牽頭研究與制定具體防控操作性方案、規程及措施，在具體實踐中不斷地完善防控管理體系。對醫療援助、志愿者服務等加強防控專業指導，加強健康宣傳教育等。

4.協調與保障藥品供應，統籌銜接和確保用藥安全合理。加強防護醫療物資管理、醫療廢棄物全流程管控，加快藥物、疫苗研制與臨床應用試驗，測試醫保基金壓力等。

5.及時公布事件動態，讓社會公眾了解真實信息。比如通過微信公眾號、權威網絡平臺等推送事件信息，防止謠言產生，該舉措有利于恢復醫治信心，維護社會穩定。

6.關愛防控一線人員。處在防控一線的醫務人員承受極高的職業暴露風險，需要加強職業性衛生防護、內部醫療保健與后勤服務保障工作，制定向一線傾斜的防治補助標準等。

7.發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。發動黨員干部積極參與防控工作，并起到表率示范作用，要堅定信心、迎難而上，為控制與取得勝利提供堅強的政治組織保證。

三、提升地方衛生部門應急決策及管理能力的一些建議

此處僅從公共衛生事件防控角度，提出地方衛生部門應急決策及管理能力的一些建議。主要包括以下幾個方面：

1.增強監控預警能力。監控預警關系到后續應急決策及管理的有效性、及時性，需要本著高度認真負責的職業操守，將人民群眾的生命健康放在第一位，動態監控事件苗頭、隱患，提高預見性、準確性與靈敏性，為應急決策及管理服務。強化定點醫院、防控中心、基層單位干部隊伍的社會責任心，按照規范程序上報事件情況，決不能瞞報、漏報與誤報。

2.增強應急聯動處置能力。對公共衛生事件要具有高度的敏感性，應基于專業知識背景、實踐經驗判斷、理論推理等盡快適時地做出決策，并立即付諸行動。需要注重協同管控經驗，強化本系統內部的協同化、高度整合管理，積極協調與配合其他相關部門，實現對公共衛生事件聯防聯控，排查各個死角，發現問題隱患立即解決。

3.增強防控措施的科學性，積極關注基層需要。防護措施涵蓋居家隔離、診療隔離、醫護人員自我防護、出行活動管控、基層社區封閉管理等，防控措施的科學性來自專業知識指導與實踐經驗應用。除了定點醫院專業機構外，基層社區防控管理同樣需要專業技術指導與部分醫療物資供應，既要做到科學性、合理性，又要防止具體操作方式趨于簡單、粗暴。

4.引導社會力量有序地參與公共衛生事件防控及援助。社會力量主要包括民間捐助、自愿者服務、其他非官方救援力量等，有人力、資金、物資多種形式，地方衛生部門需要進行高效對接。要及時調配與優化配置這部分救援“增量”，進行必要的有針對性的專業技術指導、協調或協助，激發各類社會團體雪中送炭的積極性、主動性，讓他們有序地參與事件防控及援助。

5.積極運用大數據、互聯網信息技術，完善管理手段。就地方衛生部門系統內工作而言，通過大數據、互聯網信息技術應用，能夠促進更大范圍內的知識關聯、精準溯源，創新智慧醫療、智慧服務、專家遠程會診、技術業務培訓、橫向交流、縱向監管等，可以提高公共衛生事件防治工作效率。就地方政府協同防控而言，通過大數據、互聯網信息技術應用，完善“城市大腦”智慧工程建設，為整個地區公共衛生事件防控提供可視化、動態化、精準化、一體化的管控手段，進一步提高防控效率。

四、簡要的結論

在公共衛生事件中，地方衛生部門的應急決策及管理在很大程度上決定著事件防控的執行效率與效果。其中，應急決策是一種特定的循證決策，其依據是危機事件本身；應急管理的核心是危機決策，但決策執行及其具體管控操作、結果反饋、經驗汲取、改進完善等更是應急管理的重要內容。公共衛生事件中地方衛生部門應急決策及管理可以劃分為監控預警、應急聯動、評估總結三個重要階段，它們是完整一體的。該應急決策及管理的難點是如何保證決策的及時性、預見性、慎重性、可操作性與低失誤率，除了取決于監控預警細致入微之外，在很大程度上與決策者的經驗、膽識、知識體系、循證決策能力等密切相關；該應急決策及管理的重點是具體執行與落實所有決策部署，從“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群”管控三原則出發，科學有效地實施防控，直至完全控制并取得勝利。可以從增強監控預警能力，增強應急聯動處置能力，增強防控措施的科學性，積極關注基層需要，引導社會力量有序地參與防控及援助，積極運用大數據、互聯網信息技術，完善管理手段等方面，去進一步提升地方衛生部門應急決策及管理能力。

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（作者簡介：羅君名，海南師范大學經濟與管理學院副教授、博士，研究公共經濟、特區經濟、民族經濟理論與政策。）