公共管理視角下關于我國城市形象建設的思考

摘要：在社會主義現代化建設浪潮的推動下，我國城市建設在數量和規模上取得了巨大成就。多種跡象表明，城市形象在城市競爭和持續發展中的作用日益突出。在公共管理視角下，思考我國城市形象建設存在的問題及未來的對策，對我國的城市現代化建設具有重要意義。

關鍵詞：公共管理 城市形象 現代化 問題與對策

近幾十年，我國的城市形象建設在政府主導下，涌現出很多新的成就、方法和思路，各地都以不同方式緊抓城市形象建設。在深化社會主義現代化改革的實踐中，城市形象已成為關乎城市競爭力和可持續發展的戰略需求。但由于目前缺乏成熟的研究成果，政府作為城市公共管理主體往往是簡單考察其他城市的經驗，城市形象建設的思路和結果很大程度上取決于決策層的眼界智慧。在以經濟發展為核心的頂層設計下，我國不同城市逐漸出現了城市景觀、產業結構等方面的趨同現象，“千城一面”造成了城市在某種意義上的競爭力減弱。

習近平總書記強調：治理城市要像繡花一樣，學會精細化管理。我們在城市形象建設中需要運用好公共管理方法，尊重以地理條件、文化歷史、個性風格為基礎產生的城市文明，處理好城市發展中現代發展需要和歷史個性要素的關系。

一、公共管理和城市形象的內涵

公共管理指公共管理主體為解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務進行管理的社會活動。以政府為核心的公共部門，綜合社會多元力量，通過多種途徑和方法加強綜合治理能力、提升公共服務品質，從而滿足群眾利益訴求，實現公眾福利。在新公共管理改革的推動下，政府簡政放權、社會多元主體協同治理成為趨勢。

美國城市學家凱文？林奇于1960年首次提出涵括城市規劃、設計、建設范疇的“城市形象”概念。城市形象是城市整體化的精神風貌，是城市全方位、全局性的形象。[1]從識別要素來看，城市的地理位置、行政等級、經濟實力，以及城市內部的自然景觀、人文氛圍、市容市貌等都是城市形象的標識。城市形象根植于每一個接觸過這座城市的人心中，是人們對城市的外在文化符號和內在文化品格的情感認同。

二、以公共管理推進城市形象建設的必要性

城市是人口和商業活動的聚集地。城市處在任何發展階段，都會呈現一定的形象。城市形象影響著城市事業的各個方面，與市民的利益休戚相關。從內容來看，城市形象呈現出的各種形態都是公共管理管轄的方面。城市形象是“城市發言人”，理應成為公共管理的重點對象。城市形象涉及多個方面，對每一位市民都具備受益的非排他性、消費的非競爭性，是無法依靠市場自發生產和管理、需要由政府統籌安排的公共物品。這是政府管理城市形象的合理性所在。但在目前，政府又管得太多，且對城市形象建設的認識和努力存在局限，使得眾多城市“千城一面”。

在我國大力推進城市化建設的背景下，大都市圈、國家中心城市、區域節點城市等建設蓬勃發展，地方對具有地域特色的形象建設需求愈加強烈。隨著我國經濟轉型升級和“兩型社會”建設的推進，我國符合生態宜居城市、綠色文明城市標準的地方已經不在少數，這種“共性”應是城市的標配，過去地方政府追求的一些品牌頭銜，逐漸不再是城市形象的比較優勢。進行城市形象建設，可以將城市的各種特質予以提煉、升華，塑造獨特的內涵形象，從根本上改變目前城市形象建設雷同化、一般化的傾向。[2]在新的歷史時期，如何對關系著城市持續發展的城市形象進行建設，是公共管理亟需研究解決的問題。

三、公共管理視角下看城市形象建設的若干問題

（一）理論和實踐難以緊密銜接

我國在城市形象研究領域取得了一定成果，但整體上并不成熟，難以用完善的理論架構指導建設實踐。目前的研究雖涵蓋政治、經濟、文化、環境等方面，但研究過程只是將各個學科的知識堆疊起來，未能整合其中的內在聯系。這樣的研究掩蓋了矛盾，沒有真正解決問題。另外，研究有的方向理論扎實、手段明確，而有的方向停滯于理論層面。

因此，政府只能發揮好現有職能以助推城市形象建設，而非有針對性地布局整體，使得建設效果在很大程度上取決于決策者的見識和水平。許多城市簡單模仿發達城市的視覺外觀，求大求特，缺乏文化內涵，忽視市民的文化需求，對外界又缺少有效的形象宣傳。政府行為由于缺乏理論指導和專門機制約束，不僅具有隨意性，還容易產生尋租現象，損害城市形象和市民利益。

（二）城市形象建設編制存在局限

現今城市發展速度日益加快，政府對于城市形象建設的各項工作設計、部門設置、組織架構未能跟上發展的步伐。城市形象建設統籌任務主要由政府負責，政府管理職能集中，卻始終沒有就形象建設工作的協調設置專門機構，各部門是依照職能開展工作，并非有意識地凝聚力量。不同部門的管轄范圍存在交叉，難以避免效率低下的政府失靈情況。

近年來，城市形象建設引入了專家學者的座談機制以及公眾參與機制。由于缺乏具體有效的配套機制，群眾建言獻策的積極性難以發揮，機制常常流于形式。專家意見不能直接代表替代公眾利益，依賴專家意見的決策方法存有弊端。非政府組織、企業等主體在城市形象建設上的努力雖有一定成效，但各主體利益取向不同，未必能形成合力。最終，城市形象的工作依然是政府包攬，又陷入了政府失靈的循環。

（三）注重短時效益，忽視可持續發展

城市形象建設要考慮諸多因素，兼顧近期和長期、整體和部分的關系。然而，許多城市為達到一時的效果，不斷對城市規劃進行修改，興建許多實際效用低下的政績、形象工程，浪費社會資源。一些城市為了盡快落地效益好、見效快的經濟項目，不惜打亂長遠計劃為項目讓路。

面對經濟發展的需要，城市始終難以割舍經濟效益可觀而環境污染嚴重的企業；為滿足城市人口增加帶來的用地需求，不斷壓縮周邊綠地面積，降低環境凈化能力；[3]城市內部布局不斷被更改，推翻剛完成的景觀改造，又建設新的項目，嚴重影響城市容貌和運作效率。一個城市的經濟發展水平，是反映政府治理能力和水平的重要指標。然而，城市形象建設不能夠等同于建設形象工程，過度重視短期效益必然會犧牲城市發展的長遠利益。

（四）城市對自身條件認識不夠清晰

一個城市的作用和形象，需要放到一定的時空維度中思考。將自身打造為區域發展中具有獨特優勢、不可或缺的一環，才真正能實現持續健康發展。現實中有不少行政級別不高、行業優勢不足的城市熱衷于舉辦區域性、甚至國際性的大型活動，希望以此提升城市影響力。打造東風為城市發展爭取資源的做法無可厚非，但把目標定得太高，投入符合自身發展定位的資源會被攤薄，無法“集中力量辦大事”、辦好事。這樣的做法實際上并不利于城市發展，反而有損城市形象。

經濟狀況、自然景觀、歷史文化、市容市貌等都是構成城市形象的要素。不少地方認為集中力量搞好經濟，其它有關城市形象的要素就會與之匹配地發展，把形象建設簡單等同于經濟的發展和工程的堆砌，忽視人文氣息的培育和環境質量的改善。一個城市若缺少溫度和厚度，便失去了持續發展的內生動力。必須全面認識有關城市形象的各個要素，找到內在關聯性，使資源投入和建設需要相匹配，樹立好城市形象的品牌特色。

四、以社會多元主體力量推進城市形象建設

城市形象建設不僅使城市形象得以建立和完善，還會反推城市各方面要素協調發展，實現城市資源配置優化。在市場經濟高效運行的今天，從全能型政府轉變為有限的服務型政府將更有利于我國城市形象的建設。政府放開不必要的管制，將不能管好的問題交給市場調節或其他社會組織進行管理，將更有利于社會力量的發揮。[4]還需認識到，在我國“公民社會”尚未完全建立，很難單單依靠非政府組織、企業、市民等社會主體自身的參與意識來推進城市形象建設。政府作為管理公共事務的核心，需要讓渡一定的現實利益，構建適合的合作框架，才能充分發揮社會多元主體的力量，實現協同治理，從而深入推進城市形象建設以及各項社會事務的建設。

（一）政府

作為公共管理事務的主導者，政府形象是城市形象的一面鏡子。建立健全社會事務管理機制、公眾參與和社會監督機制，完善政府職能，樹立廉潔高效的政府形象，對擴大城市形象的影響十分必要。政府需進一步整合行政力量，為城市形象工作搭建統一高效的組織架構；明確不同部門在城市形象建設方面的權和責，減少因管制過多和職能交叉產生的失靈問題；建立城市形象的維護機制，規范城市運行過程中有損形象的行為；細化各項簡政放權工作，以權力的放開調動社會多元主體參與城市形象建設的積極性；提升其他社會主體參與決策的話語權，為城市形象定位規劃集思廣益，使之最大程度地形成合力，以社會力量建設市民滿意的城市形象。

（二）非政府組織

非政府組織是公共管理領域中作用日益突出的組織形式，具有志愿性、公益性、自治性等特點，在促進城市形象建設方面具有獨特作用。首先，非政府組織根據組織宗旨自發地活動，能夠將觸手伸到政府可以放開管制或者不便于管制的領域，一定程度地彌補政府由于管制過多產生的失靈。其次，非政府組織是現代社會自治的重要力量，一座城市發展到一定階段，隨著公民意識、自治意識的興起，必然會出現很多非政府組織，它們是良好城市形象的一個表率。可以大力扶持非政府組織的建立和發展，使之充分發揮社會自治的功能；重點扶持一批能夠參與城市形象建設、發揮監督作用的非政府組織，鼓勵其開展發掘城市歷史文化、維護市容市貌等利于城市形象建設的活動。

（三）企業

企業是城市生產活動的主體，許多重點企業也是城市形象的一面旗幟。在城市日益重視優化營商環境的今天，企業也積極承擔了更多的社會責任，形成了良性互動。城市形象建設創造了許多項目工程，產生了龐大的市場需求。可以通過招標等方式，允許企業承接以往由政府集中管理的有關城市形象建設的項目；制定定向補貼政策，引導、鼓勵一批有實力的企業對周邊相對落后區域進行定點的投資幫扶，先富幫助后富，提升城市的區域整體實力和發展形象。利益的讓渡，將有助于發揮企業參與城市形象建設的積極性，提高城市形象建設的成效。

（四）市民

在公共關系的角度，組織中的個體是整體的形象代表，公眾對組織中個體的認知和評價，是組織形象的重要組成部分。城市形象寓于市民形象之中，一個城市的精神風貌往往是以市民們的精神狀態為核心，并通過他們的社會參與展現的。因此，堅持以人為本，不斷提升市民的參與意識、法治理念、道德水平，培育市民的良好素質，將是城市形象建設中意義最深遠的一項投資。蘊藏在市井中的文化是城市最寶貴的精神財富，反映著一座城市獨一無二的精神內核。應加強城市精神文化建設，通過建設和諧社區、開展志愿服務、豐富文化活動等方式，讓市民獲得精神滿足，實現精神富足，加深對城市文化的認同感，從而提升全員參與城市事務以及城市形象建設的能動性。

五、結語

當前，我國城市形象建設處于需求旺盛的時期，建設的成果反映著一個國家的形象。城市各方面的事物都是城市形象的基因，它們的組合結構影響著城市形象的外化。城市形象基因若存在缺陷，會發展為城市發展過程中的一種貧弱。應加大城市形象研究的投入力度，從國內外的成功案例中總結經驗，探明各學科于城市形象建設中的內在關系，理順城市形象要素對于城市形象建設的影響邏輯，使理論能夠有效指導城市形象建設。

未來我國城市形象的定位需要明確，既要符合城市自身文化特色，又要能夠反映城市本質屬性；在繼承和發揚傳統文化同時，又體現與時俱進的開創精神。要像精準扶貧那樣摸底城市的發展情況和利弊條件，明確城市對于形象建設的內在需求，合理規劃形象建設的長期戰略藍圖，保留短期計劃的安排空間，用規劃的彈性兼顧城市發展長期和短期、整體和局部的利益關系。

[1]李柯霏. 知識城市視閾下的中國城市品牌塑造研究[D].西南大學，2012.

[2]邱德華. 基于地域文化的城市形象設計策略研究[D].蘇州科技學院，2009.

[3]黃檀櫻子.公共管理視角下的城市規劃失效問題及對策[J].區域治理，2019（45）：90-92.

[4]包華林.基于公共管理視角論我國城市形象的構建與發展[J].蘭州學刊，2012（08）：211-213.

（作者單位：鐘傳康，湖南農業大學公共管理與法學學院）